§ 1. Норма полицейского права: понятие, особенности

Общие черты норм полицейского права. Норма полицейского права — исходный, главный элемент полицейского права как подотрасли административного права, как социального образования. Если сравнивать полицейское право с кирпичной стеной дома, то эта «стена» складывается из таких «кирпичиков» — правовых норм, которые объединяются в правовые институты, блоки правовых норм, а последние в совокупности образуют подотрасль — полицейское право.

Если давать определение норме полицейского права с точки зрения ее содержания, то можно сказать следующее. Это — установленное административным законом правило, регулирующее поведение субъектов в сфере полицейской деятельности: гражданам и организациям данная норма предоставляет возможность мирно и в условиях безопасности пользоваться своими правами и свободами, обязывая их соблюдать общественный порядок, а на органы полиции возлагает обязанность (право) обеспечивать личную и общественную безопасность путем постоянного административного надзора и применения мер административного принуждения к лицам, совершающим правонарушения. О норме полицейского права можно сказать все то, что говорится об административно-правовой и любой правовой норме вообще.

1. Норма полицейского права — это правило поведения (лат. regula — правило), т.е. образец, масштаб поведения, правило, призванное направлять поступки, поведение людей в специфической сфере государственного управления — в сфере по-

62

>>> 63 >>>

Глава 3. Нормы полицейского права

лииейской деятельности. Иначе говоря, норма полицейского права моделирует правило поведения, адресованное персонально неопределенному кругу лиц, возлагая на одних лиц преимущественно обязанности, другим — предоставляя права. Норма полицейского права несет информацию о методах и принципах правового регулирования, о правомерном и противоправном поведении.

2.  Норма полицейского права есть установленное и санкционированное государством правило поведения. Это не просто правило поведения, а правило поведения, выступающее в качестве властного предписания, веления. За нормой полицейского права стоят авторитет, мощь и принудительная сила государства. Если те или иные лица добровольно не исполняют уголовно-правовые   и   административно-правовые    нормы,    их требования проводятся в жизнь при помощи принудительной силы полиции, действующей на основе норм полицейского права.

3.  Норма полицейского права «дозирует» властные полицейские полномочия органов исполнительной власти, некоторых общественных организаций, частных охранных и детективных фирм, граждан и тем самым очерчивает пределы их воздействия на поведение иных субъектов полицейско-правовых отношений. Последние, — граждане и организации, — имеют на основе норм полицейского права определенные права, в том числе право требовать от органов полиции, должностных лиц соответствующего поведения, имеют право обжаловать их действия.

4.  Норма полицейского права представляет собой формально-определенное правило. С.САлексеев отмечает, говоря об этой черте правовых норм: «Юридические нормы отличаются точностью, детализированностью, категоричностью регламентирования поведения участников общественных отношений»1. Эта точность,  детализированность,   категоричность  особенно  свойственна нормам полицейского права, тем из них,  которые устанавливают права и обязанности органов полиции, их право применять меры принуждения.

5.  Норма полицейского права, как и любая другая норма административного права, независимо от того, в какой словес-

' Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. С. 204.

63

>>> 64 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

ной формулировке она выражена (уполномочивающая, запрещающая, обязывающая, поощрительная), действительно регулирует общественные отношения посредством одновременного предоставления их участникам определенных субъективных прав и возложения на них соответствующих юридических обязанностей. Иначе говоря, норма полицейского права реализуется в субъективных юридических правах и обязанностях участников отношений данного вида. А субъективные юридические права и обязанности претворяются в поведении людей.

Особенности норм полицейского права. Нормы полицейского права представляют собой разновидность управленческих норм и являются специфическими правилами поведения: они регулируют общественные отношения в области полицейской деятельности, т.е. в области охраны общественного порядка, общественной безопасности, общественного благоустройства, защиты конституционных прав и свобод граждан от противоправных посягательств. Исторически общая направленность норм полицейского права всегда заключалась в охране определенных социальных ценностей (общественный порядок, общественная безопасность, окружающая природная среда) и, как следствие этого, в вытеснении из социальной действительности явлений, нежелательных для общества и государства. Так, направленная на борьбу с пьянством ст. 177 Сельского судебного устава для государственных крестьян, составленного графом П.Д.Киселевым и принятого 23 марта 1839 г., гласила: «Кто злообычен в пьянстве или более времени в году бывает пьян, нежели трезв, того наказывают розгами»1. Сформулированная в других выражениях ст.П (п.П) Закона РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции», но также направленная на вытеснение из общественной жизни пьянства, указывает, что работникам милиции предоставляется право «доставлять в медицинские учреждения либо дежурные части милиции и содержать в них до вытрезвления лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, либо могущих причинить вред окружающим или себе, а находящихся в жилище — по письменному заявлению проживающих там граждан,

1 Поли. собр. законов Российской империи. Собр. 2-е. Т.15. № 12166. СПб., 1840.

64

>>> 65 >>>

Глава 3. Нормы полицейского права

если есть основания полагать, что поведение указанных лиц представляет опасность для их здоровья, жизни и имущества»1.

Итак, первая особенность норм полицейского права заключается в том, что они являются охранительными по своей природе и имеют особую сферу применения, а именно: сферу охраны целого ряда социальных объектов, без которых государство и общество не смогут нормально функционировать. Будучи охранительными по природе, нормы полицейского права направляют деятельность органов полиции (органов МВД России) по наблюдению за местами общественного значения (улицы, проспекты, вокзалы и т.д.), по предупреждению в этих местах эксцессов разного рода и обеспечению общественной безопасности. Нормы полицейского права определяют поведение граждан в общественных местах, возлагая на них соответствующие обязанности: соблюдать правила дорожного движения, правила пожарной безопасности, правила, регулирующие различные специальные административно-правовые режимы. Значительную и весомую часть данных норм занимают запрещающие нормы, возлагающие на граждан «отрицательные обязанности» (Б.Н. Чичерин), предписывающие воздерживаться от совершения противоправных деяний и содержащиеся прежде всего в Кодексе об административных правонарушениях. Будучи правоохранительными по природе, нормы полицейского права выполняют роль правил, гарантирующих гражданам пользование их конституционными правами и свободами. Граждане могут в спокойной и свободной обстановке проводить время в парках, скверах, общественном транспорте, у себя в доме (квартире), уверенные в личной безопасности.

Вторая особенность норм полицейского права состоит в том, что доминирующую и решающую роль в системе норм полицейского права играют запрещающие нормы, между тем как обязывающие, уполномочивающие и поощрительные нормы в Целом подстраховывают реализацию запретов. Такая роль запрещающих норм обусловливается спецификой самой правоохранительной (полицейской) деятельности, предполагающей вытеснение из социальной действительности нежелательных для общества явлений. Данные административно-правовые запреты (как и родственные им уголовно-правовые) указывают на не-

1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета рСФСР. 1991. №16. Ст. 503.

65

>>> 66 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

допустимость определенных неправомерных деяний, т.е. действуют посредством исключения.

Значение рассматриваемой особенности усиливается тем фактом, что в плане генеалогии запреты в полицейском праве — это часть уголовно-правовых запретов, эволюционным путем отошедшая в XVII—XIX вв. от уголовного права вследствие того, что эта часть запретов 1) предусматривала малоопасные составы правонарушений, 2) за совершение которых следовало назначать более мягкие наказания, 3) за совершение которых могли бы наказывать на месте не судебные, но специальные органы исполнительной власти — полиция. Поэтому система норм полицейского права, несмотря на то что она складывается из регулятивных и охранительных норм, является по существу правоохранительной системой, ибо ее определяющую часть составляют запрещающие нормы.

Норма полицейского права выступает не только как правило поведение, как норма — регула, авторитетная для тех, кто ее реализует. Она выступает в то же время как норма — мензура (naT.mengura — мера), как мерило, с помощью которого оценивается поведение других людей. Любая правовая норма — это масштаб правовой оценки чужой деятельности, но норма полицейского права прежде всего запрещающая норма — это масштаб правовой оценки поведения других лиц в особенности. В полицейском праве норма — мензура играет чрезвычайно большую роль в регулировании поведения граждан, в их общении между собой, особенно в местах общественного значения. В э-тих местах гражданин выступает как двоякодействующее существо: он сам исполняет нормы полицейского права, переходя улицу на зеленый свет; в то же время, обращаясь с другими гражданами, взаимодействуя с ними, он не может не оценивать их поведение, их отношение к себе и другим людям с точки зрения запретов, содержащихся в правилах дорожного движения. Вследствие этого между людьми возникают прочные правовые (регулятивные) связи, которые позволяют обществу жить в сравнительно благоприятных условиях.

В назначении быть мерилом, масштабом поведения других лиц находит выражение третья особенность норм полицейского права. Без такой правовой оценки невозможна была бы нормальная регулятивная связь между гражданами. Иначе говоря, каждое правовое полицейское правоотношение, тем более общерегулятивное в местах общественного значения, может су-

66

>>> 67 >>>

Глава 3. Нормы полицейского права

шествовать и существует тогда, когда субъекты реализуют правовые полицейские нормы и одновременно взаимно оценивают поведение друг друга, используя правовую норму как мерило, как масштаб оценки.

Еше одной отличительной особенностью норм полицейского права является то, что за их соблюдением (как и за соблюдением норм уголовного права) гражданами и организациями осуществляют наблюдение специальные структуры: либо органы полиции (органы МВД, ФСБ, таможенного надзора), либо гражданские структуры (Минпечати, Минобразования и др.), наделенные для решения отдельных вопросов полицейскими полномочиями. Говоря по-другому, реализация этих норм постоянно страхуется реальными действиями специальных органов исполнительной власти. Причем использование данными органами метода надзора в случаях отклонения отдельными гражданами от правопорядка или нарушения установленных запретов дополняется использованием других методов полицейской деятельности: применением мер прямого административного принуждения или мер административной ответственности.