§ 2. Министерство внутренних дел Российской Федерации

Министерство внутренних дел Российской Федерации: историческая преемственность в выполнении основных функций, особенности правового статуса. Министерство внутренних дел РФ (МВД России) — одно из самых старых и устойчивых министерств в нашей стране, образованное еще в 1802 г. в царствование Александра I. В системе министерств императорской России оно было ведущим и играло приблизительно такую же роль, какую в Англии — министерство финансов. Достаточно сказать, что в начале XX в. министр внутренних дел Российской империи был потенциальным кандидатом на должность премьер-министра.

Круг дел, входящих в компетенцию министерства, был чрезвычайно широк. Оно управляло полицией, делами печати, почтой и телеграфом, делами обществ и собраний, по исполнению воинской обязанности. В его компетенции находились: прием иностранцев в русское подданство, полицейский надзор и ссылка неблагонадежных лиц. Министерство ведало разрешительной политикой: выдавало разрешения (билеты) на открытие промышленных предприятий и периодических изданий. Его основная функция заключалась в том, чтобы «охранять государственный порядок и спокойствие» в Империи1.

В СССР аналогичное министерство, называвшееся вначале Народным комиссариатом внутренних дел (НКВД), а затем — МВД, также выполняло функции по охране общественного порядка в стране и борьбы с преступностью. Нынешнее Министерство внутренних дел Российской Федерации традиционно

1 См.: Свод законов Российской империи. Т.1. 4.2. СПб., 1911. С.236, 240. См.также: Шинджикашвили Д.И. Министерство внутренних дел царской России в период империализма. Омск, 1974. С.6—7.

394

>>> 395 >>>

Глава 1. Общая полиция. Органы внутренних дел

решает задачи и выполняет функции своих предшественников, хотя, разумеется, в новых исторических и социальных условиях1.

Согласно Положению о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г., данное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности. Данное определение говорит о двух сторонах правового статуса рассматриваемого органа2.

Прежде всего, МВД России — это федеральный орган исполнительной власти, как и другие министерства. С этой стороны оно имеет все характерные признаки органа, входящего в состав правительственного аппарата государства: действует от имени государства и по его поручению, наделено государственно-властными полномочиями, имеет территориальные масштабы деятельности, является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием. Вместе с тем есть признаки, которые отличают МВД России от других министерств. МВД России — это орган, возглавляющий систему органов внутренних дел, т.е. систему полицейских органов, в которую входят: министерства внутренних дел республик, управления (главные управления) внутренних дел субъектов Федерации; отделы внутренних дел районов и городов; управления внутренних дел на транспорте; внутренние войска.

В компетенцию названных органов входит управление «внутренними делами», которое имеет политико-правовое значение с точки зрения безопасности общества и государства. Это — полицейское управление, имеющее свои особенности, на что обращается внимание в юридической литературе. Так, И. И. Вере -меенко пишет: «Организационная деятельность органов внутренних дел имеет свои особенности»3.

1 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М., 1996. С.356.

2 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 30. Ст.3605.

3 Веремеенко И.И. Управление в области внутренних дел // Советское адми-нистративное право. М., 1981. С.386. См.также: Ботоева Ч.К. Место органов внутренних дел в механизме государства // Отечественные органы внутренних дел. История и современность. Труды Академии управления. М., 2000. С.160—163.

395

>>> 396 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

Для МВД России и его органов, сверху до низу, характерно то, что основа их деятельности сосредоточена не внутри «отрасли», «системы», а за ее пределами. Органы внутренних дел постоянно (круглосуточно) находятся в контакте с населением страны, с территорией, которую обслуживают, обеспечивая безопасность ее жителей. Короче говоря, деятельность министерства и его органов прежде всего направлена на работу с «улицей», с гражданами. Данный аспект накладывает отпечаток на все основные стороны организационно-правового статуса МВД России и его органов, компетенцию, методы деятельности. Для деятельности органов внутренних дел характерны, как правило, более высокая степень централизации и дисциплины, военная субординация и чинопочитание (в положительном плане), ношение формы; действия исполнителей строго и детально регламентированы; управленческие решения преимущественно облекаются в форму приказов; в подборе кадров учитываются моральные качества и состояние здоровья. В своей деятельности Министерство руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами федеральных органов государственной власти, международными договорами России по вопросам обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью, защиты прав и свобод граждан.

Задачи и функции Министерства внутренних дел Российской Федерации. В соответствии с Положением о МВД России основными задачами данного органа являются: 1) обеспечение общественного порядка и общественной безопасности в стране, принятие мер по защите прав и свобод гражданина, защита всех форм собственности; 2) осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, раскрытию преступлений1. В соответствии с задачами осуществляются и функции Министерства.

1. Министерство определяет основные направления работы органов внутренних дел, участвует в формировании и выполнении государственных программ в сфере охраны правопорядка; организует и проводит научные исследования проблем охраны общественного порядка, безопасности дорожного движения; обеспечивает внедрение достижений науки, техники и положи"

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 30. Ст.3605. 396

>>> 397 >>>

Глава 1. Общая полиция. Органы внутренних дел

тельного опыта, в том числе опыта полиции зарубежных стран, в деятельности органов внутренних дел; подготавливает проекты законодательных актов, связанных с деятельностью органов внутренних дел, оказывает подведомственным органам внутренних дел методическую помощь в организации их работы.

2. Министерство координирует деятельность органов внутренних дел по предупреждению преступлений и административных правонарушений, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности; организует деятельность органов внутренних дел по выдаче специальных разрешений (лицензий)  на  занятие  видами деятельности,  производствами, работами, подлежащими лицензированию в системе Министерства; организует деятельность органов внутренних дел по вопросам гражданства, свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах России, выезда за пределы России и въезда на ее территорию, правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Министерство руководит Государственной инспекцией безопасности дорожного движения, организует учет дорожно-транспортных происшествий; участвует в разработке правил, стандартов и иных нормативов в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Министерство принимает участие в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотии; осуществляет оперативное управление силами и средствами органов внутренних дел, привлекаемых для ликвидации последствий крупных аварий, катастроф, пожаров, стихийных бедствий; принимает участие в обеспечении правового режима чрезвычайного или военного положения в случае их введения на территории России.

3.  Министерство организует и осуществляет розыск лиц, совершивших преступления, скрывшихся от органов дознания, следствия или суда, уклоняющихся от отбывания уголовного наказания, призыва на военную службу, без вести пропавших лиц, а также розыск похищенного имущества; осуществляет мероприятия по борьбе с терроризмом, контрабандой; организует и непосредственно осуществляет оперативно-розыскную и экспертно-криминалистическую   деятельность,   производство Дознания и предварительного следствия по уголовным делам, отнесенным к компетенции органов внутренних дел.

4. Министерство осуществляет непосредственное руководство внутренними войсками и привлекает за пределами мест их дис-

397

>>> 398 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

локации и обслуживаемых ими территорий для проведения неотложных мероприятий по спасанию людей, охране имущества, оставшегося без присмотра, обеспечению общественного порядка в условиях чрезвычайных ситуаций. Министерство руководит отрядами милиции особого назначения, специальными отрядами быстрого реагирования, отрядами специального назначения.

5. Министерство разрабатывает и реализует федеральные программы кадрового обеспечения органов внутренних дел, организует подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров, руководит учебными заведениями и научно-исследовательскими  учреждениями   МВД   России.   Министерство осуществляет централизованное обеспечение органов внутренних дел и внутренних войск боевой и специальной техникой, а также другими материально-техническими и финансовыми ресурсами. Министерство осуществляет меры по обеспечению охраны труда и социальному страхованию сотрудников внутренних дел и военнослужащих внутренних дел, военнослужащих внутренних войск, принимает меры к улучшению их жилищно-бытовых условий, организует деятельность медицинских и санаторно-курортных учреждений.

6.  МВД России сотрудничает с правительственными и правоохранительными (полицейскими) органами зарубежных стран, участвует в подготовке международных договоров и соглашений по вопросам общественной безопасности и борьбы с преступностью, организует их выполнение. Министерство сотрудничает с Международной организацией уголовной полиции (Интерпол), Европейской экономической комиссией ООН по транспорту и др.

Структура Министерства внутренних дел Российской Федерации. Организационная структура аппарата МВД России, также как и других органов внутренних дел, определяется объективными факторами, основными из которых являются задачи и реализуемые органами функции, т.е. объективно необходимые и юридически закрепленные направления деятельности. Организационная структура МВД России включает в себя: руководство Министерства вместе с аппаратом министра; структурные подразделения — главные управления, управления и другие службы, образованные по принципу специализации выполнения определенных задач штабного, специального и функционального характера.

398

>>> 399 >>>

Глава 1. Общая полиция. Органы внутренних дел

В состав руководства Министерства входят: министр, его заместители, коллегия Министерства. Министерство возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом России по предложению Председателя Правительства РФ. Руководство конкретными направлениями деятельности Министерства в соответствии с распределением обязанностей осуществляют первые заместители и заместители министра, назначаемые Президентом РФ по предложению министра внутренних дел. Например, один из заместителей руководит службами Министерства, относящимися к милиции общественной безопасности, другой — службами Министерства, относящимися к криминальной милиции. Один из заместителей министра, назначаемый Президентом РФ по предложению министра, является командующим внутренними войсками.

Министр внутренних дел руководит деятельностью Министерства, подведомственных органов внутренних дел и внутренних войск, определяет компетенцию должностных лиц системы Министерства по самостоятельному решению организационных, структурно-штатных, кадровых, финансовых, производственно-хозяйственных и иных вопросов. В установленном законом порядке решает вопросы о назначении министров внутренних дел республик, начальников управлений (главных управлений) внутренних дел краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов; устанавливает полномочия своих заместителей и распределяет обязанности между ними, устанавливает полномочия других должностных лиц системы Министерства по самостоятельному решению ими оперативных, организационно-штатных, кадровых, финансовых и других вопросов; утверждает штатное расписание центрального аппарата Министерства, а также положения о структурных подразделениях, службах и органах системы Министерства1.

Министр внутренних дел РФ в пределах компетенции издает приказы, инструкции и иные правовые акты, обязательные для исполнения в системе органов внутренних дел, проверяет их исполнение. Приказами министра утверждаются и вводятся в Действие уставы, положения, правила, наставления и другие

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 30. Ст.3605.

399

>>> 400 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

акты, определяющие задачи, обязанности и права, формы и методы работы отдельных служб Министерства и их сотрудников. В пределах предоставляемых МВД России полномочий министр издает обязательные для исполнения гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от ведомственного подчинения, федеральными органами, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления нормативные акты по вопросам безопасности дорожного движения и иным предусмотренным законодательством вопросам.

Министр внутренних дел РФ присваивает специальные звания лицам начальствующего состава органов внутренних дел до полковника милиции, полковника юстиции, полковника внутренней службы, а также воинские звания до полковника включительно, в установленном порядке вносит представления о присвоении воинских званий генералов; награждает почетными грамотами и применяет другие виды поощрений в отношении сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск и граждан, оказавших помощь в выполнении обязанностей, возложенных на органы внутренних дел; применяет установленные законодательством меры дисциплинарного воздействия в отношении сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск.

Министр несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на Министерство, подчиненные ему органы внутренних дел и внутренние войска'.

Непосредственную помощь министру в его работе оказывает аппарат министра, который готовит для него материалы, оформляет решения руководства Министерства, организует и ведет делопроизводство, осуществляет прием и регистрацию предложений, заявлений и жалоб граждан.

В Министерстве образуется коллегия, в состав которой входят: министр (председатель коллегии), первые заместители и заместители министра по должности, а также руководящие сотрудники органов внутренних дел. Коллегия Министерства на своих заседаниях рассматривает наиболее важные вопросы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск. Реше-

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 30. Ст.3605. 400

>>> 401 >>>

Глава 1. Общая полиция. Органы внутренних дел

 коллегии принимаются большинством голосов ее членов, оформляются протоколами и проводятся в жизнь приказами министра. В случае разногласий между министром и коллегией министр проводит в жизнь свое решение и докладывает о возникших разногласиях Президенту РФ и Правительству РФ. Члены коллегии также могут сообщить о своем мнении Президенту рф и Правительству РФ.

Для коллегиальной разработки стратегии деятельности органов внутренних дел в стране в Министерстве образуется научно-методический совет, в состав которого входят: министр (председатель), члены коллегии Министерства, другие руководители органов внутренних дел, ученые и наиболее опытные практические работники. В МВД функционирует также Экспертный совет по правовым вопросам.

Структурные подразделения, входящие в состав МВД России, подразделяются на три группы: 1) управления, осуществляющие штабные функции; 2) основные управления, осуществляющие специальные функции; 3) вспомогательные, осуществляющие обеспечивающие функции.

Функции общего управления осуществляет Главное организационно-инспекторское управление Министерства, занимающееся информационно-аналитической работой, подготовкой оперативно-управленческих решений, наблюдением за оперативной обстановкой, перспективным и текущим планированием, оказанием консультативной и методической помощи штабным аппаратам МВД, УВД и др.

Среди структурных подразделений Министерства ведущую роль играют подразделения, осуществляющие основные (специальные) функции, и деятельность которых строится на основе отраслевой специализации. К числу таких подразделений относятся службы милиции общественной безопасности: Главное Управление обеспечения общественного порядка, Главное управление Государственной инспекции безопасности дорожного Движения, Паспортно-визовое управление, Главное управление внутренних дел на транспорте. К числу основных подразделений относятся службы криминальной милиции: Главное управление уголовного розыска, Главное управление по организо-ванной преступности, Главное управление командования внут-Ренних войск, Следственный комитет. Указом Президента РФ

401

>>> 402 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

1

от 11 марта 2003 г. в структуре центрального аппарата МВД России образована Федеральная служба по экономическим и налоговым преступлениям МВД России1.

Данные структурные подразделения не только осуществляют организационно-методическое руководство нижестоящими аналогичными службами, но и своими силами проводят мероприятия, направленные на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, ведут борьбу с наиболее тяжкими и опасными преступлениями. Не будет преувеличением утверждение, что в перечне подразделений, выполняющих основные функции, службы милиции общественной безопасности и криминальной милиции — образуют основу в деятельности МВД России, как впрочем в деятельности всех других органов внутренних дел. Особенно это относится к службам милиции общественной безопасности. Недаром рассматриваемое Министерство в 60—70-х годах XX в. называлось Министерством охраны общественного порядка.

В составе Министерства действует ряд структурных подразделений, обеспечивающих реализацию общих (штабных) и основных функций. Это — функциональные подразделения, к числу которых относятся Главное управление кадров, Хозяйственное управление. К подразделениям, обеспечивающим реализацию основных функций, можно отнести Управление собственной безопасности и Контрольно-ревизионное управление, которые осуществляют контроль за соблюдением законности в деятельности органов внутренних дел.

Нелишне отметить, что кроме МВД России, к числу федеральных органов внутренних дел относятся региональные органы: линейные управления внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте и округа внутренних войск. Функции этих органов, осуществляющих свою деятельность на территории определенного региона, имеют специализированный характер. Выполнение функций по обеспечению общественного порядка и борьбе с преступностью в полном объеме на территории субъекта Федерации возложено на управления (главные управления) внутренних дел и районные (городские) отделы внутренних дел.

1 См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 12. Ст.1099. 402

>>> 403 >>>

Глава 1. Общая полиция. Органы внутренних дел