§ 3. Управление внутренних дел области

Общие положения, характеризующие управление внутренних дел области. Органами внутренних дел субъектов Российской федерации являются министерства внутренних дел республик в составе России, главные управления и управления внутренних дел краев, областей, городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга). Все названные органы внутренних дел обладают правовым статусом, в известной степени аналогичным, в плане выполнения задач и функций, статусу МВД России. Наиболее типичным органом внутренних дел субъекта Российской Федерации нашей страны является Управление внутренних дел области (УВД области) вследствие того, что большинство регионов России — это области. Резонно поэтому дать краткую характеристику именно УВД области.

УВД области призвано осуществлять полномочия органа внутренних дел в сфере обеспечения безопасности личности, защиты собственности от противоправных посягательств, охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью, регулирование миграционных процессов на территории области. УВД области входит в систему органов внутренних дел Российской Федерации и подчиняется МВД России. Контроль за деятельностью УВД области осуществляет МВД России, а также Главное управление МВД России по федеральному округу. Органы законодательной и исполнительной власти области осуществляют контроль за деятельностью милиции общественной безопасности области. При осуществлении контрольных полномочий данные органы не вправе вмешиваться в процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях.

УВД области финансируется из средств федерального бюджета, а также в предусмотренных законодательством случаях — из средств бюджета области и местных бюджетов. УВД области является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием.

В своей деятельности Управление внутренних дел области Руководствуется Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными

403

>>> 404 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

1

договорами Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами МВД России, Типовым положением о Министерстве внутренних дел, Главном управлении, управлении внутренних дел субъекта Российской Федерации, утвержденным приказом МВД России от 15 сентября 2003 г.1, законами и иными нормативными актами, изданными органами государственной власти данной области. Из числа «полицейских законов» важное значение для деятельности УВД области имеют такие акты, как: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции»2, Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности»3, Указ Президента РФ от 18 сентября 1993 г. «О дополнительных мерах по укреплению правопорядка в Российской Федерации»4. Существенную роль в детальной регламентации деятельности УВД области играет Положение об УВД области, которое должно соответствовать Типовому положению и утверждаться органами власти области по согласованию с МВД России. В Положении говорится о задачах, возлагаемых на УВД области, и перечисляются основные полицейские функции.

Задачи и функции УВД области. Основными задачами УВД области являются: обеспечение охраны общественного порядка на территории области; обеспечение безопасности дорожного движения на территории области; организация и осуществление контроля за оборотом гражданского и служебного оружия, взрывчатых веществ на территории области; обеспечение в пределах компетенции законодательства о гражданстве Российской Федерации и регистрационном учете граждан; участие в реализации миграционной политики на территории области.

Поставленные перед УВД области задачи обусловливают соответствующий набор полицейских функций, реализация которых осуществляется главным образом по четырем направлениям. Охарактеризуем каждое из них.

1 См.: Рос. газ. 2003. 21 окт.

2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст.503.

3 Там же. 1992. № 15. Ст.769.

4 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 38. Ст.3517-

404

>>> 405 >>>

Глава /. Общая полиция. Органы внутренних дел

1.  В области управления другими полицейскими структурами УВД области: осуществляет руководство управлениями (отделами) внутренних дел районов, городов и иных муниципальных образований области, другими подчиненными подразделениями и организациями; осуществляет анализ и прогнозирование состояния правопорядка на территории области, вносит в МВД России и органы государственной власти области предложения по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности; обобщает правоприменительную практику органов внутренних дел области и вносит на этой основе в МВД России и органы государственной власти области предложения по совершенствованию законодательства и нормативных правовых актов; осуществляет контроль в рамках своей компетенции за негосударственной (частной) охранной деятельностью и негосударственной (частной) сыскной деятельностью на территории области.

2.  В сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности УВД области: обеспечивает совместно с органами исполнительной власти области, органами местного самоуправления правопорядок на улицах, площадях, в парках и других общественных местах городов и иных населенных пунктов; осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения на территории области, а также специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения; организует деятельность органов внутренних дел по контролю за соблюдением лицами, освободившимися из мест лишения свободы, установленных для них в соответствии с законом ограничений; обеспечивает исполнение законодательства по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев; разрабатывает и реализует меры по предупреждению и пресечению незаконной миг-Рации, осуществлению иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства; обеспечивает государственную защиту судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, их близких, а также безопасность участников уголовного судопроизводства и их близких; организует и осуществляет силами органов внутренних дел Неотложные меры по спасению людей, оказанию им первой

405

>>> 406 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

медицинской помощи, по охране имущества, оставшегося без присмотра, при авариях, катастрофах, стихийных бедствиях и других чрезвычайных ситуациях1.

3.  В сфере борьбы с преступлениями и административными правонарушениями УВД области: организует и осуществляет оперативно-розыскную деятельность в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений; организует работу специальных приемников органов внутренних дел для содержания лиц, арестованных в административном порядке, и обеспечивает участие органов внутренних дел в исполнении иных видов административных наказаний в предусмотренных законом случаях; анализирует причины и условия, способствующие   совершению   преступлений   и   административных правонарушений на территории области, в пределах своих полномочий принимает меры к устранению данных обстоятельств; обеспечивает собственную безопасность; принимает меры по защите сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну; организует прием и регистрацию органами внутренних дел области заявлений, сообщений и иной поступающей информации о преступлениях, административных правонарушениях и событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, своевременное принятие по такой информации мер, предусмотренных законодательством.

4.  В сфере разрешительной системы УВД области: осуществляет в пределах, установленных законодательством, лицензирование, а также контроль за оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ на территории области; организует лицензирование деятельности, а также контроль за негосударственной (частной) сыскной и негосударственной (частной) охранной деятельностью на территории области; осуществляет выдачу и замену паспортов и иных документов, удостоверяющих личность; осуществляет регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах области, а также контроль за соблюдением правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета; осуществляет в соответствии с законодательством оформление иностранным гражданам и лицам без гражданства документов на въезд, пребывание и проживание в

1 См.: Рос. газ. 2003. 21 окт. 406

>>> 407 >>>

Глава 1. Общая полиция. Органы внутренних дел

российской Федерации, обеспечивает контроль за соблюдением ими правил пребывания и проживания в Российской Федерации, их административное выдворение либо депортацию; участвует в реализации установленного порядка предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства1.

Управление внутренних дел области свою деятельность осуществляет во взаимодействии с другими органами государственной власти, общественными формированиями, администрациями предприятий, учреждений и организаций, а также сотрудничает с общественными формированиями, участвующими в охране правопорядка и выполнении других задач, возложенных на органы внутренних дел.

Задачи и функции УВД области определяют его внутреннюю структуру.

Структура Управления внутренних дел области. Внутреннее строение аппарата УВД области основано на линейно-отраслевом и функциональном принципах в их сочетании2. При определении структуры УВД учитываются особенности области (территории), число жителей, число административных районов, количество органов и учреждений, относящихся к системе УВД, количество учреждений, организаций и предприятий, входящих в систему административных районов, и другие факторы. Структура и штат УВД области утверждаются в установленном порядке. Структуру УВД области составляют: руководство УВД, отраслевые и функциональные отделы, другие подразделения.

Руководство УВД области составляют начальник УВД, его заместители и коллегия УВД.

Начальник Управления внутренних дел области назначается на должность министром внутренних дел Российской Федерации. Начальник УВД издает в пределах своей компетенции правовые акты по вопросам организации деятельности УВД области, подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций, обеспечивает контроль за их выполнением; утвер-экдает положение о структурных подразделениях аппарата УВД области, непосредственно подчиненных органах внутренних дел

1 См.: Рос. газ. 2003. 21 окт.

2 См.: Административная деятельность органов внутренних дел. Часть 06-

 Под ред.А.П.Коренева. М., 1999. С.90—91.

407

>>> 408 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

подразделениях и организациях; является старшим оперативным начальником для всех расположенных на территории области органов внутренних дел, подразделений и организаций, входящих в систему органов внутренних дел, а также в отношении командиров специальных моторизованных соединений и воинских частей внутренних войск МВД России, дислоцированных на территории области1; привлекает в установленном порядке личный состав органов внутренних дел, а также специальных моторизованных соединений и воинских частей внутренних войск МВД России, дислоцированных на территории области, для охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий, возникновении стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций; назначает на должность и освобождает от должности в пределах своей компетенции руководителей подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций; согласовывает с органами исполнительной власти области назначение на должность или освобождение от должности начальника милиции общественной безопасности данной области; является распорядителем кредитов, обладает правом подписи финансовых документов; поощряет граждан, оказывающих содействие органам внутренних дел в охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Начальник УВД области несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Управление задач и функций2.

Заместители начальника УВД области руководят закрепленными за ними подразделениями и службами. Распределение обязанностей между ними производит начальник УВД области.

В УВД области образуется коллегия, состав которой утверждается министром внутренних дел Российской Федерации по представлению начальника УВД области. В состав коллегии по должности входят: начальник УВД области (председатель коллегии), а также его заместители. Коллегия на своих заседаниях рассматривает наиболее важные вопросы деятельности органов внутренних дел, заслушивает отчеты и оценивает работу подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций. Решения коллегии принимаются большинством голосов ее членов и объявляются приказами начальника УВД области. В случае

1  См.: Собрание законодательства РФ. 1997.   № 6. Ст.711; 2000.   № 26-Ст.2730; № 46. Ст.4537.

2 См.: Рос. газ. 2003. 21 окт.

408

>>> 409 >>>

Глава 1. Общая полиция. Органы внутренних дел

разногласий между начальником и коллегией начальник проводит свое решение, докладывая о возникших разногласиях в МВД России. Члены коллегии также могут сообщить в МВД России свое особое мнение по принятому решению.

При начальнике УВД области действует оперативное совещание для рассмотрения текущих вопросов деятельности УВД области, персональный состав которого и положение о котором определяется начальником УВД области. В УВД области может быть создан научно-методический совет, рассматривающий предложения и разрабатывающий рекомендации по использованию и внедрению в работу органов внутренних дел области новейших достижений науки и техники, а также положительного опыта полиции зарубежных стран.

Штабные функции, обеспечивающие работу руководства УВД области, выполняют функциональные структурные подразделения УВД: отдел кадров, финансово-экономический, хозяйственный, медицинский и другие отделы, а также секретариат УВД.

Полицейское управление УВД области реализуют линейно-отраслевые отделы: организационно-инспекторский, осуществляющий функции общего управления; милиции общественной безопасности; криминальной милиции; паспортно-визовой службы; следствия и др. служб.

Управление внутренних дел области и вертикаль исполнительной власти. Характеризуя УВД области, следует указать на два аспекта в деятельности рассматриваемой полицейской структуры. С одной стороны, УВД области в своей деятельности воспроизводит в определенной степени модель деятельности МВД России: задачи и функции Управления во многом аналогичны задачам и функциям Министерства. УВД области с этой точки зрения продолжает политику Министерства в области обеспечения общественного порядка и борьбы с преступностью на территории данного региона. С другой стороны, будучи географически приближенным к населению, а организационно входящим в администрацию области, УВД составля-ет важную часть среднего звена вертикали исполнительной власти в государстве.

Выражаясь образно, можно утверждать, что вертикаль исполнительной власти в России (увы, но это историческая тенденция) образуют главным образом две рядом стоящие опоры.

409

>>> 410 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

Первая: это — группа иерархически установленных законом по прямой линии государственных и муниципальных должностей, которые предоставляют возможность занимающим их лицам осуществлять руководство на подчиненной территории имеющей административно-территориальные границы. В немецкой управленческой литературе руководители, занимающие такие должности, известны как «хохайтстрегеры» — наиболее важные должностные лица, имеющие под своим руководством территории с юридическими границами. В Российской Федерации к ним относятся: Президент страны, премьер-министр, глава администрации региона, глава администрации сельского района (города), руководители иных населенных пунктов.

Вторая: это — группа иерархически установленных законом по прямой линии государственных должностей системы органов внутренних дел, к которым относятся: должность министра внутренних дел Российской Федерации, должность начальника органа внутренних дел субъекта Российской Федерации, должность начальника районного (городского) отдела внутренних дел. Руководители, занимающие эти должности, наделены особыми полномочиями и располагают средствами (силовые рычаги, информационные ресурсы), имеющими предметный характер и способными оказывать наиболее мощное и эффективное воздействие на поведение людей.

Вертикаль исполнительной власти будет эффективно работающей, если управленческие решения (команды), исходящие от руководителей первой группы, будут восприниматься всеми другими органами управления, в том числе полицейскими, как обязательные для исполнения и как основа для предписаний, адресуемых следующим низовым управленческим звеньям. Отношения между центром и органами власти регионов, между последними и органами местного самоуправления, базирующиеся на началах «власти — подчинения» по вертикали, являются неотъемлемым признаком государства в любом обществе. Особое место в этих отношениях принадлежит среднему управленческому, или губернаторскому, звену, которое является опорной конструкцией для вертикали исполнительной власти, так как связывает «верхи» и муниципальные органы в одну систему-В этом звене наряду с губернаторской властью огромное значение имеет полицейская власть руководителя УВД области. С этой

410

>>> 411 >>>

Глава 1. Общая полиция. Органы внутренних дел

стороны проводимая в течение последних двух лет административная реформа по усилению вертикали исполнительной власти требует возвращения к дореволюционной модели губернаторской власти, а это предполагает две вещи: 1) предоставле-ние Президенту РФ права назначения на губернаторские должности; 2) наделение губернатора обязанностями руководителя общей полиции области и возложение на него персональной ответственности за правопорядок и состояние борьбы с преступностью в губернии. При этом губернатор остается гражданским должностным лицом, но оперативное руководство органами внутренних дел осуществляет назначаемый министром начальник, являющийся одновременно по должности заместителем губернатора. Представляется, что подобная связь «администрации» и «полиции» кратно усилит опорную конструкцию вертикали исполнительной власти на среднем областном (губернском) уровне1.