§ 4. Городской (районный) орган внутренних дел

Городской, районный орган внутренних дел: особенности правового статуса, организационная структура. Эволюция от функций УВД области продолжается далее вниз по вертикали и завершается, доходя до функций городских, районных органов внутренних дел. Данные органы входят в систему органов внутренних дел Российской Федерации, являются структурными подразделениями УВД области (города) и образуются в установленном законодательством порядке. Это — отделы либо управления, называемые в периодической литературе горрайорга-нами внутренних дел (для краткости — ГРОВД).

ГРОВД относится к числу тех государственных структур, по практической работе которых можно судить о реальной степени признания государством незыблемости прав и свобод гражданина, а также о том, насколько реально они обеспечивают об-

1 См.: Бельский К.С. О реформе губернаторской должности // Гос. и право. -001. № 1 с.10—11; Он же. Кардинал Ришелье и Екатерина II об администрацией реформе Президента Путина // Махаон. 2000. Октябрь. С.4—7.

411

>>> 412 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

щественный порядок, общественную и личную безопасность1. Хотя в обеспечении общественного порядка, общественной безопасности и в борьбе с преступностью принимают участие все органы внутренних дел, но основная тяжесть этой работы ложится прежде всего на ее основную структуру — ГРОВД. Именно в этом звене полицейской системы государства непосредственно решаются задачи охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, сосредоточены основные людские ресурсы и техника, реализуются в пределах конкретной территории программные указания Президента РФ, Правительства РФ и МВД России2.

Специальными актами, детально определяющими компетенцию горрайорганов внутренних дел, являются положения о них, издаваемые на основе Типового положения об управлении (отделе) внутренних дел города (района)3 и согласованные с местной администрацией. Так, компетенция отдела внутренних дел Центрального района г.Новокузнецка Кемеровской области определяется Положением о нем, утвержденным приказом начальника ГУВД Кемеровской области и согласованным с местными органами власти4. Кроме того, ГРОВД руководствуется Законом РФ о милиции5, Кодексом об административных правонарушениях РФ6, Федеральным Законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7, Указом Президента РФ от 12 февраля 1993 г. «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации»8, другими законами и подзаконными актами. В этих актах называются задачи, функции и полномочия горрайорганов внутренних дел.

1  См.: Постольник В.А. Система центральных и местных ОВД. Правовое положение и компетенция в сфере административной деятельности. М., 1994. С.4.

2 См.: Майдыков А.Ф. Управление городским, районным органом внутренних дел. М., 1979. С.17.

3  См.: Сборник нормативных актов по административной деятельности органов внутренних дел / Под ред.А.П.Коренева. М., 1997. С.65.

4 См.: Положение об отделе внутренних дел Центрального района г.Новокузнецка Кемеровской области. Новокузнецк, 1999.

5 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст.503.

6 См.: Собрание законодательства РФ. 2002. № 1. Ст.1.

7 Там же. 1995. № 35. Ст.3506.

8 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 7. Ст.562-

412

>>> 413 >>>

Глава 1. Общая полиция. Органы внутренних дел

К основным задачам ГРОВД относятся: 1) обеспечение личной безопасности граждан; 2) охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; 3) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; 4) раскрытие и расследование преступлений; 5) исполнение наказаний, не связанных с лишением свободы, и административных наказаний, отнесенных к компетенции органов внутренних дел; 6) оказание в пределах компетенции органов внутренних дел помощи гражданам, должностным лицам, организациям и общественным объединениям в осуществлении их прав и интересов.

функции ГРОВД вытекают из его задач. Главной функцией горрайоргана внутренних дел является борьба с преступностью, охрана общественного порядка и обеспечение личной безопасности гражданина. Все остальные функции производны от нее и дифференцируются на функции структурных подразделений и служб. В целом характеристика задач и функций ГРОВД показывает, что в деятельности этой структуры много общего с деятельностью вышестоящих органов внутренних дел, в частности с УВД области. Вместе с тем правовой статус ГРОВД как по функциям, так и вообще по характеру деятельности существенно отличается от правового статуса УВД области. Можно отметить некоторые из особенностей правового статуса ГРОВД.

Прежде всего, следует обратить внимание на то, что деятельность районного органа внутренних дел протекает в непосредственной близости к населению, в постоянном общении с ним. «Контакты с населением настолько многообразны и широки, — пишет по поводу деятельности горрайорганов внутренних дел проф.А.Ф.Майдыков, — что позволяют приравнивать их к контактам учреждений сферы обслуживания, поскольку выходят далеко за рамки вопросов борьбы с преступностью и охраны общественного порядка»1. Помощь, оказываемая гражданам в общественных местах (например, справочная работа), выдача паспортов и регистрация граждан по месту жительства, выдача лицензий на пользование оружием, оформление разрешений, помощь в нахождении лиц без вести пропавших, — вот неполный перечень вопросов, которые решают горрайорганы внутренних дел в процессе общения с населением.

' Майдыков А.Ф. Управление городским, районным органом внутренних дел. С-19.

413

>>> 414 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

Вторая особенность заключается в том, что в эволюции от функций МВД России и УВД области до функций ГРОВД видны существенные изменения. Если вышестоящим органам внутренних дел присущи преимущественно планово-регулирующие или управленческие функции, то ГРОВД более свойственны предметно-полицейские функции, т.е. функции по обеспечению охраны общественного порядка и борьбе с преступностью. Мероприятия МВД России и УВД области по непосредственному обеспечению охраны общественного порядка, борьбе с преступностью, дознанию и предварительному следствию не являются превалирующими в общем объеме выполняемых ими функций. Для использования такого рода функций МВД России и УВД области прибегают к помощи ГРОВД.

Другая особенность состоит в том, что в отличие от МВД России и УВД области, которые, как выразился один из начальников РОВД г.Новокузнецка (В.А.Осьминин), находятся в «небесах», ГРОВД работает на «земле», представляет собой самостоятельную структуру, способную относительно автономно, собственными силами и средствами решать все стоящие перед ней задачи. Достаточно сказать, что горрайорган внутренних дел в среднем включает в себя более 20 различных структурных подразделений, служб и групп. При этом в своей деятельности данный орган опирается как на помощь со стороны местных органов власти, так и местного населения, отдельных граждан, сотрудничающих с участковыми уполномоченными милиции, уголовным розыском и т.д.

Еще одна особенность характеризует ГРОВД как, пожалуй, самый крупный аппарат, выполняющий принудительные функции в сфере правопорядка. «В основном вся масса принудительных действий в стране выполняется именно этими органами или через них» (А.Ф.Майдыков)'. В плане применения мер административного и уголовно-процессуального принуждения объем деятельности данных органов исключительно велик и охватывает миллионы оштрафованных, обысканных, задержанных, арестованных и содержащихся в медицинских вытрезвителях. От того, насколько эта принудительная деятельность осуществляется законно, справедливо и корректно, зависит отношение населения не только к органам внутренних дел, а точнее — милиции, но и к государству в целом.

1 Майдыков А.Ф. Указ.соч. С.20. 414

>>> 415 >>>

Глава 1. Общая полиция. Органы внутренних дел

Задачи, функции, особенности правового статуса ГРОВД, а также административно-территориальное устройство, количество населения, его национальный состав определяют организационное построение рассматриваемой структуры, наличие сТруктурных подразделений и служб. Будучи объектом полицейского управления со стороны УВД области и гражданского управления со стороны местной администрации, ГРОВД в то же время представляет самостоятельную систему полицейского управления, поскольку имеет собственный объект управляющих воздействий, реализуемых в двух формах: в форме управленческих воздействий руководства ГРОВД на подразделения и службы органа с целью эффективного выполнения ими своих функций; в форме собственно полицейской деятельности, направленной на охрану общественного порядка и борьбу с правонарушениями.

Обе формы полицейского управления возможны, таким образом, благодаря функционированию аппарата ГРОВД, в состав которого входят: руководство органа, включающее его начальника, заместителей, штаб; структурные подразделения и службы, возглавляемые начальниками, являющимися заместителями руководителя ГРОВД; территориальные отделения милиции, подчиняющиеся непосредственно начальнику ГРОВД. Закон РФ о милиции выделяет милицию общественной безопасности и криминальную милицию как наиболее важные структурные подразделения в системе органов внутренних дел.

Милиция общественной безопасности. Данное подразделение в каждом ГРОВД выдвигается в связи с ростом уличной преступности на первый план. На улицах и в других общественных местах совершается каждое десятое преступление, причем среди них велик удельный вес убийств и изнасилований. Преступная уличная среда интенсивно пополняется несовершеннолетними, опустившимися женщинами, бомжами, лицами, не имеющими постоянного источника дохода. Происходят негативные изменения в миграционных процессах, которые выливаются в создание во всех исконно русских городах диаспор выходцев из Кавказа, что усиливает криминогенную обстановку в целом, а в общественных местах в особенности.

Указанные моменты выдвигают милицию общественной безопасности в каждом ГРОВД на передний план. Согласно Постановлению Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. «О подразделениях милиции общественной безопасности» данное подраз-

415

>>> 416 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

деление в свою очередь подразделяется в горрайоргане внутренних дел на группы, службы, отделения1. Охарактеризуем наибо-лее важные из них.

Дежурная часть. Это — подразделение по реагированию на изменения оперативной обстановки, центр управления всеми силами и средствами органа, от эффективности деятельности которого зависит успех работы всех служб ГРОВД. Дежурная часть осуществляет: прием и регистрацию сообщений и заявлений о нарушениях общественного порядка, преступлениях и чрезвычайных происшествиях; непрерывный сбор информации об оперативной обстановке на территории города, района; предварительное разбирательство с задержанными и доставленными в городской, районный орган внутренних дел. Кроме того, дежурная часть обеспечивает: своевременное и квалифицированное проведение неотложных мероприятий по предотвращению, пресечению и раскрытию преступлений, а также розыску и задержанию преступников по горячим следам; немедленный выезд служебных нарядов на места происшествий.

Патрульно-постовая служба. Данная служба составляет основу милиции общественной безопасности, т.к. именно она обеспечивает охрану общественного порядка и общественной безопасности на улицах и в других местах общественного значения. Более того, общепризнано, что патрульно-постовая служба является основой в полиции любого государства. В большинстве западных стран патрульные составляют не менее половины личного состава полиции. Увеличение доли патрульных в общем числе полицейских, как и времени патрулирования, оценивается положительно специалистами полицейского права, т.к. это способствует укреплению уверенности населения в том, что полиция способна эффективно охранять общество. Именно создание у населения уверенности в обеспечении личной и общественной безопасности признается важнейшей функцией этой службы2.

Поэтому патрульную деятельность милиции следует рассматривать, прежде всего как превентивную, и эта превенция достигается наличием на улице вооруженных сотрудников, пеших и на машинах, готовых при необходимости применить оружие-

1 См.: Собрание законодательства РФ. 2000. № 50. Ст.4905. 1 См.: Крылов Б.С, Меркулов Г.С. Полиция и органы исполнения наказаний в буржуазных странах. М., 1989. С.67—71.

416

>>> 417 >>>

Глава 1. Общая полиция. Органы внутренних дел

Патрульный милиционер может быть также вооружен дубинкой, наручниками. Патрульно-постовые наряды вправе: требовать прекращения правонарушений, проверять документы, удостоверяющие личность, у нарушителей и подозреваемых, задерживать и доставлять в органы внутренних дел нарушителей и подозреваемых, пользоваться в служебных целях государственным и частным транспортом и т.д. Патрульно-постовая служба осуществляется в тесном контакте и взаимодействии с подразделениями медицинских вытрезвителей, которые пока входят в милицию общественной безопасности'.

Госавтоинспекция. Важнейшей функцией ГРОВД является то, что данный орган регулирует дорожное движение, контролирует соблюдение установленных правил, действующих в сфере безопасности дорожного движения; производит регистрацию и учет автомототранспортных средств, дорожно-транспортных происшествий. Следует иметь в виду, что автомобилизация, призванная обеспечить социальные и экономические интересы граждан, общества в целом и государства, сопровождается вместе с тем негативными последствиями, наиболее серьезными из которых нужно считать дорожно-транспортные происшествия. За последнее десятилетие на дорогах России совершено 1,8 млн. дорожно-транспортных происшествий, в которых погибло более 330 тыс. и ранено почти 2 млн. чел.2

Милиция общественной безопасности, будучи структурным подразделением ГРОВД, включает в свой состав службу инспекторов ГИБДД, осуществляющую охрану общественного порядка посредством регулирования дорожного движения и контроля за соблюдением правил дорожного движения как водителями автомототранспорта, так и пешеходами.

Деятельность службы ГИБДД регулируется рядом нормативно-правовых актов: Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения», некоторыми статьями Уголовного кодекса РФ, КоАП РФ, Правилами дорожного движения, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 г., Положением о Государственной инспекции

1  См.: Правовые основы деятельности МВД России (Сборник нормативных Документов). Т.1. М., 1996. С.480—482.

2 См.: Российский Б.В. Федеральный закон о безопасности дорожного движения с практическим комментарием. С.З.

,.                                                                                         417

>>> 418 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

безопасности дорожного движения МВД России, утвержденным Указом Президента РФ от 15 июня 1998 г., и др. актами.

Для службы ГИБДД, несмотря на то что она является частью системы органов внутренних дел и входит в состав милиции общественной безопасности ГРОВД, характерно организационное обособление, выполнение целого ряда специфических функций и обладание особыми полномочиями с широким диапазоном средств административного принуждения. Разнообразные по своему характеру и специфические по содержанию функции, выполняемые Госавтоинспекцией, можно условно разделить на три группы. Первая охватывает функции по контролю за общественным (дорожным) благоустройством: установкой дорожных знаков, строительством подземных переходов, сооружением автозаправочных станций и т.д. Вторая группа охватывает функции в области регистрации автотранспортных средств и контроля за их техническим состоянием. К третьей группе относятся функции по контролю (надзору) за самим дорожным движением, основными формами которого является патрулирование сотрудниками ГИБДД на автомобилях, мотоциклах, вертолетах, пешее патрулирование, несение службы на постах. При несении службы на постах особое внимание уделяется розыску водителей, скрывшихся с мест дорожно-транспортных происшествий, выявлению угнанного транспорта.

В процессе надзора за движением автомототранспорта инспектора дорожно-патрульной службы выявляют различные правонарушения и применяют к нарушителям установленные меры воздействия. Они вправе:

1)  использовать в установленном порядке специальные технические и транспортные средства для выявления и фиксации нарушений правил дорожного движения, надзора за техническим состоянием транспортных средств и дорог, принудительной остановки транспортных средств, их транспортировки в случаях нарушения правил остановки и стоянки;

2)   осуществлять административное задержание и личный досмотр граждан, совершивших административное правонарушение. Досмотр транспортного средства при подозрении, что водитель использует его в противоправных целях;

3)  составлять административные протоколы, налагать в пр^' делах своей компетенции административные взыскания на граЖ'

418

>>> 419 >>>

Глава 1. Общая полиция. Органы внутренних дел

дан и должностных лиц, совершивших административные правонарушения;

4) использовать в установленном порядке для транспортировки поврежденных при авариях транспортных средств транспортные средства предприятий, учреждений, организаций;

Сотрудники Госавтоинспекции вправе проводить другие действия, предусмотренные Положением о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России и относящиеся к их компетенции1. Госавтоинспекция осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими подразделениями ГРОВД, а также с военной автоинспекцией.

Служба участковых уполномоченных милиции. Ведущая роль в решении задач, возложенных на милицию в составе ГРОВД, принадлежит участковым инспекторам. Инструкция по организации деятельности участкового уполномоченного милиции так определяет эту фигуру в органах МВД России: «Участковый уполномоченный является представителем милиции общественной безопасности, выполняющим возложенные на него задачи по борьбе с преступностью и охране общественного порядка на закрепленной за ним в установленном порядке части территории, обслуживаемой органом внутренних дел»2. Прототипами современных инспекторов в царской России были: околоточный надзиратель, квартальный надзиратель, уездный надзиратель. Эти полицейские чины осуществляли территориальный надзор за общественным порядком и безопасностью, — одну из важнейших функций как городской, так и уездной (районной) полиции.

Участковый уполномоченный милиции находится на главных, передовых рубежах охраны общественного порядка, борьбы с преступностью. Он ближе других сотрудников горрайорга-на внутренних дел стоит к населению. Опросы населения показывают: около 70% граждан предпочитают обращаться именно к участковому уполномоченному милиции. Это обусловлено территориальной близостью и возможностью быстрого реагирования на просьбы о помощи со стороны граждан3.

1  См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 25. Ст.2897.

2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной вла-сти. 2003. № 1.

3 См.: Ведерников Л.М. Служба участковых уполномоченных милиции // Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Особенная / Под РеДА.П.Коренева. М., 2001. С.55; Организация работы участковых инспекторов Милиции / Под ред.Ф.Е.Колонтаевского. М., 1990. С.7-8.

419

>>> 420 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

Правовое положение участкового уполномоченного милиции определяет в первую очередь действующее законодательство: Закон РФ «О милиции», Указ Президента РФ от 12 февраля 1993 г. «О милиции общественной безопасности (местной милиции) РФ», Инструкция по организации деятельности участкового уполномоченного милиции, утвержденная приказом МВД России от 16 сентября 2002 г.1, другие нормативные акты МВД России, акты местных органов государственной власти и самоуправления, принятые в пределах их полномочий.

Особенностью деятельности участкового уполномоченного милиции является то, что он выполняет функции всех служб и подразделений органов внутренних дел и это во многом предопределяет универсальный характер его деятельности. Генеральная функция участкового уполномоченного милиции — это обеспечение общественного порядка на своем участке. Из нее вытекает и ей предшествует функция проведения участковым уполномоченным милиции индивидуальной профилактической работы, которая включает в себя: а) своевременное выявление лиц, от которых можно ожидать совершения правонарушений (преступлений), и учет этих лиц; б) систематическое наблюдение за их поведением и принятие мер к недопущению с их стороны правонарушений2.

Для исполнения своих функций участковый уполномоченный милиции располагает широким арсеналом организационно-правовых средств принудительного характера. Так, участковый уполномоченный милиции вправе: составлять протоколы об административных правонарушениях; осуществлять административное задержание, личный досмотр и досмотр вещей, изъятие оружия, а также вещей и документов, обнаруженных при задержании, личном досмотре вещей. Он может применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие в случаях и порядке, предусмотренных Законом РФ «О милиции».

Лицензионно-разрешительная служба. В состав милиции общественной безопасности ГРОВД входит подразде-

1  См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. № 1.

2 См.: Соловей Ю.П. Задачи и функции участкового инспектора милиции по охране общественного порядка // Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Особенная. М., 1993. С.56.

420

>>> 421 >>>

Глава 1. Общая полиция. Органы внутренних дел

ление, выполняющее лицензионно-разрешительные функции в сфере лицензирования и контроля за частной детективной и охранной деятельностью.

Лицензионно-разрешительная деятельность ГРОВД регулируется Законом РФ о милиции, Законом РФ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ», Федеральным законом «Об оружии», Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также ведомственными нормативно-правовыми актами.

Действующим законодательством на органы внутренних дел возложены обязанность выдавать разрешения на приобретение, хранение, ношение и перевозку огнестрельного оружия, патронов к нему, взрывчатых материалов, а также на открытие и функционирование объектов, где они обращаются. В их обязанности входит выдача разрешений на создание негосударственных детективных служб и осуществление контроля за соблюдением частными охранными предприятиями и частными детективами действующего законодательства.

Вневедомственная охрана. В милицию общественной безопасности входит отделение (группа) милиции вневедомственной охраны при органе внутренних дел, которое является юридическим лицом, имеет гербовую печать, самостоятельный баланс, расчетный счет в банке. Основной задачей вневедомственной охраны согласно Положению о вневедомственной охране при органах внутренних дел от 14 августа 1992 г. является охрана имущества собственников на основе договоров1. Функционируя в составе милиции общественной безопасности в качестве самостоятельного структурного звена, отделение вневедомственной охраны подчиняется руководству ГРОВД и вышестоящему органу вневедомственной охраны. Финансирование деятельности отделения вневедомственной охраны осуществляется за счет внебюджетных средств, поступающих по Договорам от собственников.

Криминальная милиция. В ГРОВД функционирует подразделение криминальной милиции. В государствах Западной Европы это подразделение называется уголовной полицией, призванной собирать доказательства и информацию о совершенных преступлениях и преступниках, арестовывать преступников, оформлять необходимую документацию.

' См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 8. Ст.507.

421

>>> 422 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

Закон РФ о милиции подразделил милицию на криминальную и общественной безопасности и поставил перед первой следующие задачи: предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых обязательно производство предварительного следствия, а также организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством1.

В Постановлении Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. «О подразделениях криминальной милиции» указывается, что в ее состав входят подразделения: а) уголовного розыска; б) по борьбе с экономическими преступлениями; в) по борьбе с незаконным оборотом наркотиков; г) по борьбе с организованной преступностью, в том числе специальные отряды быстрого реагирования; д) по борьбе с преступлениями в сфере высоких технологий; е) оперативно-поисковые; ж) оперативно-технических мероприятий; з) собственной безопасности; и) отряды милиции специального назначения. В криминальную милицию также входят Национальное центральное бюро Интерпола и его

территориальные подразделения2.

В криминальную милицию горрайоргана внутренних дел входят группы и отделения уголовного розыска, по борьбе с экономическими преступлениями (ОБЭП). В состав криминальной милиции ГРОВД входят также научно-технические подразделения, необходимые для решения стоящих перед ней задач и оказания помощи милиции общественной безопасности по вопросам борьбы с преступностью.

Выполняя задачи и функции общегосударственного масштаба (розыск лиц, скрывающихся от следствия и суда, борьба с организованной и экономической преступностью), криминальная милиция в системе МВД России образует централизованную структуру в масштабе государства, находящуюся под единым руководством министра внутренних дел. Начальники криминальной милиции республик в составе РФ, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований назначаются на должность и освобождаются от нее министром

1  См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст.503.

2 См.: Собрание законодательства РФ. 2000. № 50. Ст.4904.

422

>>> 423 >>>

Глава 1. Общая полиция. Органы внутренних дел

внутренних дел РФ и являются по должности заместителями соответствующих министров внутренних дел или начальников УВД областей, краев. Начальники криминальной милиции гор-райорганов внутренних дел назначаются на должность и освобождаются от нее вышестоящими руководителями УВД областей и краев1.

Паспортно-визовая служба. Типовое положение об органе внутренних дел города (района) в разд. 3, посвященном функциям, указывает, что горрайорган внутренних дел выполняет в пределах своей компетенции законодательство Российской федерации о гражданстве, свободе передвижения и выбора места жительства, выезда за пределы Российской Федерации и въезда на ее территорию граждан Российской Федерации, въезда, пребывании, транзитном проезде и выезде за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства; оформляет и выдает российским и иностранным гражданам соответствующие документы, осуществляет их регистрацию; контролирует соблюдение гражданами и должностными лицами установленных правил паспортной системы и правил пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации2. Данная функция ГРОВД осуществляется таким ее структурным подразделением, как паспортно-визовая служба. Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2002 г., перечисляющее структурные элементы милиции общественной безопасности и криминальной милиции, не включает паспортно-визовую службу ни в одну из них3. Поэтому целесообразно рассматривать эту службу как самостоятельное структурное подразделение в составе горрайоргана, имея в виду возрастающую актуальность и постепенное увеличение аппарата этой службы.

Паспортно-визовая служба органов внутренних дел была образована в 1993 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 февраля 1993 г. «О реорганизации подразделений виз, регистрации и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел»4. Этим постановлени-

1  См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета рСФСР. 1991. № 16. Ст.503.

2 См.: Сборник нормативных актов по административной деятельности органов внутренних дел / Под ред. А.П.Коренева. С.67—68.

3 См.: Собрание законодательства РФ. 2000. № 50. Ст.4904; Ст.4905.

4 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993.  № 8. Ст.659; № 44. Ст.4208.

423

>>> 424 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

ем на паспортно-визовую службу органов внутренних дел были возложены функции по выдаче паспортов, осуществлению регистрации и снятию граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства, регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, выдача им документов на право проживания, оформлению документов и разрешений на въезд в Российскую Федерацию и выезд за границу; исполнению законодательства по вопросам гражданства.

Функции паспортно-визовой службы органов внутренних дел затем были более точно определены и детализированы в ряде нормативно-правовых актов МВД России, в том числе в Инструкции о применении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации от 23 октября 1995 г.' Эта инструкция устанавливает еще ряд основных функций паспортно-визовой службы: ведение адресно-справочной работы; взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления по вопросам паспортно-регистрационного режима; осуществление контроля за соблюдением гражданами, должностными лицами и юридическими лицами Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», информирование населения о принятых законодательных и иных нормативных актах, касающихся паспортного режима и регистрационного учета граждан; учет при регистрации лиц, имеющих судимость, связанную с лишением свободы; контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами законодательных и иных нормативных актов о паспортном режиме и регистрационном учете граждан.

Аппарат паспортно-визовой службы горрайоргана внутренних дел в зависимости от обслуживаемого города (района) может состоять из групп (отделений): по работе с гражданами Российской Федерации и по работе с иностранными гражданами и лицами без гражданства. Подразделения паспортно-визовой службы ГРОВД размещаются в удобных для работы и обслуживания населения помещениях, по возможности, в одном здании с органами внутренних дел, и должны иметь от-

1 См.: Росс, вести. 1995. 7 дек. 424

>>> 425 >>>

Глава 1. Общая полиция. Органы внутренних дел

дельный вход для граждан. Работа паспортно-визовой службы горрайоргана внутренних дел организуется таким образом, чтобы граждане имели возможность решать свои вопросы в свободное от работы время. В этих целях прием граждан должен производиться не менее четырех дней в неделю в дневное и вечернее время с учетом режима работы общественного транспорта, органов местного самоуправления, жилищных, военно-учетных организаций, а также в один из общеустановленных выходных дней1.

В составе ГРОВД для раскрытия преступлений и розыска лиц, их совершивших, действует следственный отдел, который с помощью дознания осуществляет предварительное следствие. Дознание и предварительное следствие включает в себя возбуждение и расследование уголовных дел, производство по ним неотложных и иных следственных действий в соответствии с нормами уголовно-процессуального законодательства.

Таким образом, ГРОВД можно схематически представить в самом упрощенном виде как целое, состоящее из ряда структурных подразделений, которые в свою очередь подразделяются на группы и отделения. Причем горрайорган внутренних дел представляет собой не просто механический набор структурных звеньев различного уровня, но органическое целое, объективно требующее для объединения и согласования усилий названных звеньев соответствующего субъекта управления, каковым является начальник ГРОВД.

Начальник горрайоргана внутренних дел. Начальник горрай-органа внутренних дел назначается на должность начальником УВД области по согласованию с главой местной администрации и утверждается на сессии местного представительного органа. Место начальника ГРОВД закреплено в его правовом статусе, который определен Типовым положением об управлении (отделе) внутренних дел города (района, района в городе), утвержденным приказом МВД России от 14 сентября 1993 г.2

В соответствии с названным документом начальник занимает центральное место в системе управления горрайорганом. Он объединяет и согласовывает усилия всех структурных подразде-

1  См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993.  № 8. Ст.659; № 44. Ст.4208.

2 См.: Сборник нормативных актов по административной деятельности органов внутренних дел / Под ред.А.П.Коренева. С.68.

425

>>> 426 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

лений и звеньев органа. Отличительным свойством его управленческой деятельности является также то, что начальник ГРОВД является должностным лицом, который несет персональную ответственность за решение возложенных на орган задач и функций. Всем остальным руководителям структурных подразделений и служб поручены лишь определенные участки работы, за которые они отвечают.

По сравнению со своими подчиненными начальник ГРОВД обладает более широкой компетенцией. Характеризуя его правомочия, можно выделить следующие их основные виды.

Начальник ГРОВД осуществляет руководство всеми дислоцированными на территории города (района) подразделениями и организациями системы органов внутренних дел за исключением подразделений и организаций, непосредственно подчиненных МВД России, и может привлекать их личный состав для охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий, возникновении стихийных бедствий и иных чрезвычайных обстоятельств.

Начальник ГРОВД издает в пределах своей компетенции приказы по вопросам организации деятельности органа, обеспечивает контроль за их исполнением; устанавливает внутренний распорядок и определяет режим работы органа; решает в пределах своей компетенции вопросы назначения, перемещения начальствующего состава; осуществляет прием и увольнение лиц рядового и младшего начальствующего состава, присвоение им специальных званий; организует и ведет прием граждан; рассматривает предложения, заявления и жалобы по вопросам, относящимся к деятельности горрайоргана внутренних дел, принимает необходимые меры; применяет поощрения и налагает дисциплинарные взыскания на лиц рядового и начальствующего состава, работников горрайоргана внутренних дел; поощряет в пределах своей компетенции граждан, отличившихся в охране общественного порядка и борьбе с преступностью; налагает административные наказания на правонарушителей в соответствии с действующим законодательством.

Начальник ГРОВД создает при необходимости временные формирования по раскрытию преступлений и захвату особо опасных преступников; образует пункты милиции, включающие несколько участковых уполномоченных милиции, определяет объем обязанностей и прав старшего участкового уполномоченного милиции.

426

>>> 427 >>>

Глава 1. Общая полиция. Органы внутренних дел

Важность и специфика выполняемых горрайорганом внутренних дел функций требует быстрой реакции на возникающие обстоятельства и повышенной дисциплины сотрудников. Поэтому особенностью деятельности начальника ГРОВД является осуществление им управления в форме единоначалия. Вместе с тем единоначалие в горрайоргане внутренних дел сочетается с активным участием сотрудников в принятии управленческих (полицейских) решений. С этой стороны огромную роль играет аппарат штаба, который помогает организовать начальнику ГРОВД управление всеми структурными подразделениями и службами, обеспечить при этом необходимой информацией. В основе деятельности штаба лежит подготовка для начальника ГРОВД управленческих решений на основе оценки оперативной обстановки и анализа суточной и декадной информации. Во главе штаба стоит начальник, являющийся заместителем начальника ГРОВД.

Существенное значение в деле организации и эффективности деятельности ГРОВД имеют систематически проводимые начальником оперативные совещания, на которые приглашаются заместители начальника и другие руководящие сотрудники. На оперативном совещании рассматриваются наиболее важные вопросы деятельности ГРОВД, доводятся до исполнителей поставленные задачи, планируются мероприятия по обеспечению общественного порядка и борьбе с преступностью'.

Штат горрайоргана внутренних дел утверждается начальником УВД области на основе примерной модели, определяемой МВД России, с учетом выполняемых задач и функций, численности населения, перспектив социально-экономического развития региона, уровня преступности и других факторов, влияющих на состояние общественного порядка и общественной безопасности. Финансирование ГРОВД осуществляется из средств федерального бюджета, областного и местного бюджета, а также из внебюджетных целевых фондов. Горрайорган внутренних дел является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием.

1 См.: Астафьев Л.В. Организация как функция управления (На материалах Управленческой деятельности начальников городских и районных органов внутренних дел): Автореф.диена соискание уч. ст. канд.юрид.наук. М., 1987. С.18.

427

>>> 428 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности