§ 5. Внутренние войска

Внутренние войска МВД России: общая характеристика, особенности правового статуса. Внутренние войска входят в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации. Их задачи, права, обязанности, порядок прохождения в них службы закреплены в Федеральном законе от 6 февраля 1997 г. «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»1.

Внутренние войска предназначены для обеспечения безопасности личности, общества, государства, защиты конституционных прав и свобод гражданина от противоправных посягательств. Они принимают участие в основном в ситуациях возникновения масштабных угроз внутри государства и действуют, как правило, совместно с органами внутренних дел и другими полицейскими структурами в целях ликвидации подобных угроз, например, актов терроризма, захвата заложников и т.д. Внутренние войска — это резерв государства на случай непредвиденных обстоятельств типа массовых беспорядков, резкого обострения оперативной обстановки в результате стихийного бедствия и даже военной угрозы. Примерами полицейского резерва в масштабе государства в других странах являются: роты республиканской безопасности в составе национальной полиции Франции, полиция готовности ФРГ, войсковые подразделения «мобиле» в Италии. В США такие войсковые формирования имеют местные территориальные образования — штаты.

Необходимость иметь полицейские войсковые части объясняется тем, что армейские подразделения, призванные оборонять государство от внешних врагов, оказываются не способными к выполнению полицейских функций, гражданских по существу. Военные полагают, что полицейская деятельность противоречит назначению армии, унижает ее и в известной степени деморализует. Недаром Ленин, хорошо понимавший данное свойство армии и мастерски воспользовавшийся отсутствием в царской России регулярных внутренних войск, писал в разгар революции 1905—1907 гг.: «Самодержавие ослабляет и деморализует свои военные силы, употребляя их на покорение

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 6. Ст.71. 428

>>> 429 >>>

Глава 1. Общая полиция. Органы внутренних дел

вооруженной рукой того населения, частью которого они являются» '.

Большевики после захвата власти приняли во внимание промахи простодушной русской монархии. Постановлениями Совета обороны РСФСР от 28 июня 1919 г. «О войсках вспомогательного назначения» и Совета труда и обороны от 21 апреля 1920 г. «О войсках внутренней обороны» были положены первые камни в создание внутренних войск, а точнее — внутренней охраны (ВОХР). При этом Ленин и Троцкий использовали не столько опыт царской России, как думают некоторые «советские» исследователи2, сколько опыт Франции, Италии и США. На войска внутренней охраны возлагались следующие функции: вооруженная борьба с антисоветскими восстаниями, охрана государственных учреждений и промышленных предприятий, охрана и оборона железнодорожных и водных путей сообщения, охрана сельскохозяйственных продуктов, взятых на учет государством. С помощью внутренних войск большевики вели войну с крестьянством в 20—30-х годах, подавляя антоновское восстание в Тамбовской губернии и любое сопротивление в период коллективизации3.

На протяжении всей истории Советского государства внутренние войска, оставаясь резервной полицейской силой, то находились в составе МВД СССР, то органов государственной безопасности, то составляли один из трех видов Вооруженных Сил страны (армия и флот, пограничные войска, внутренние войска). Их деятельность регулировалась в основном ведомственными актами, о ней ничего не говорилось в советских учебниках административного права, т.е. по существу была закрытой. Только на рубеже 80—90-х годов XX в. внутренние войска были выведены из состава Вооруженных Сил СССР, их обязанности и права определены на законодательном уровне, деятельность этой структуры становится гласной. В 1992 г., после распада СССР, принимается Закон РФ «О   внутренних войсках Мини-

1 Ленин В.И. Полн.собр.соч. Т.12. С.226—227.

2 См.: Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М., 1996; Шувалов СВ. Административно-правовой статус внутренних войск в системе Министерства внутренних дел России в обеспечении, охране и защите порядка и безопасности: Автореф.дис. на соискание уч. ст. канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С.31-32.

3 См.: Внутренние войска Советской республики. 1917—1922. Документы и материалы. М., 1972. С.520—542; Внутренние войска Советской республики. 1922—1941. Документы и материалы. М., 1977. С.263.

429

>>> 430 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

стерства внутренних дел Российской Федерации»1, который обновляется и издается в новой редакции 1997 г.

Согласно Федеральному закону о внутренних войсках от 6 февраля 1997 г. в состав внутренних войск входят: соединения и воинские части оперативного назначения; специальные моторизованные соединения и воинские части; соединения и воинские части по охране важных государственных объектов и специальных грузов; воинские части по конвоированию; авиационные воинские части; морские воинские части; разведывательные воинские части; воинские части специального назначения.

Две особенности характеризуют правовой статус внутренних войск.

Во-первых, это — войсковые формирования армейского типа. В ст. 17 Закона о внутренних войсках говорится: «Военнослужащие внутренних войск считаются исполняющими обязанности военной службы в случаях, определенных федеральным законом о воинской обязанности и военной службе». На военную службу во внутренние войска граждане призываются на основе Федерального закона от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе». Более того, согласно Федеральному закону от 31 мая 1996 г. «Об обороне» они могут быть в ситуациях военной угрозы частью Вооруженных Сил страны и в этом качестве обязаны обеспечивать надежную оборону страны и безопасность ее границ2. Короче говоря, по способам комплектования, принципам построения, методам обучения и массовости — это типичные войсковые формирования, «большие батальоны», как сказал бы Наполеон.

Но это — особые войсковые формирования, входящие в систему полицейского министерства, а именно МВД России, и призванные выполнять в основном полицейские функции внутри государства, способные «стрелять в своих», о чем свидетельствуют поставленные перед ними задачи, очерченные функции и предоставленные права. Так, законные требования военнослужащего внутренних войск, как и законные требования постового милиционера к гражданам и должностным лицам, обязательны для них. Неисполнение этих требований, действия, пре-

1  См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. №42. Ст.2334.

2 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 23. Ст.2750.

430

>>> 431 >>>

Глава 1. Общая полиция. Органы внутренних дел

пятствующие исполнению, являются основанием для применения военнослужащими внутренних войск мер административного принуждения, в том числе физической силы, специальных средств, оружия и боевой техники.

Во-вторых, внутренние войска осуществляют свою деятельность в системе МВД России, не входя в систему других органов внутренних дел, но только участвуя совместно с ними в полицейских акциях, указанных Законом. В целом система МВД России складывается на сегодняшний день из двух подсистем: главной, включающей органы внутренних дел, и вспомогательной, в которую входят внутренние войска. Можно утверждать, что по смыслу и духу Закона о внутренних войсках эти войска являются главным образом вспомогательными полицейскими формированиями, призванными количественно усиливать классические полицейские структуры: в первую очередь, органы внутренних дел, во вторую — все другие полицейские структуры, такие как Пограничные войска ФСБ, ФСО. Внутренние войска обеспечивают также деятельность судебной системы, выполняя обязанности по конвоированию осужденных и лиц, заключенных под стражу, а также подсудимых на судебные заседания Верховного Суда РФ. На вспомогательный характер деятельности внутренних войск указывает также тот факт, что ст.38 Закона о внутренних войсках разрешает использовать эти подразделения за пределами районов их дислокации, постоянно или временно, с учетом выполнения конкретных задач. Органы внутренних дел, таможенные органы действуют, как правило, в пределах определенного района, за исключением некоторых подразделений (например, ОМОНа). Принцип экстерриториальности, на основе которого строится деятельность внутренних войск, позволяет перебрасывать их в нужные регионы для обеспечения там порядка и безопасности, если с данными проблемами не справляются обычные полицейские структуры1. Вместе с тем, будучи вспомогательными, по характеру деятельности, внутренние войска могут выполнять определенные Законом задачи вполне самостоятельно.

Правовую основу деятельности внутренних войск образуют: Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. о внутренних войсках МВ    России, Федеральный закон от 28 марта 1998 г. «О воине-

1 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. С.384—385.

431

>>> 432 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

кой обязанности и военной службе», Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»1 и другие законы. Важную роль в регламентации деятельности внутренних войск играют Указы Президента РФ и Правительства РФ по вопросам их участия в обеспечении порядка и безопасности в стране. Существенное значение имеют ведомственные нормативные акты, принимаемые МВД России: наставления, инструкции, приказы, регулирующие вопросы внутренней жизни частей и подразделений внутренних войск.

Задачи, функции и полномочия внутренних войск. Все организационно-правовые мероприятия, проведенные в отношении внутренних войск в конце 80—90-х годов XX в., были направлены на то, чтобы превратить их в полноценные полицейские войсковые части, предназначенные обеспечивать порядок и безопасность внутри страны. На это были направлены Закон РФ от 24 сентября 1992 г. «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»2 и утвержденная Указом Президента РФ от 21 января 1993 г. «Концепция развития внутренних войск МВД России до 2000 г.». Выступая в русле проводимых организационно-правовых мероприятий относительно внутренних войск, А.С.Куликов, тогдашний министр внутренних дел РФ, говорил в 1996 г., характеризуя настоящее и будущее этих войск: «Закон (1992) определил для внутренних войск четыре блока задач .... Если раньше на первом месте была охрана и оборона важных объектов и специальных грузов, а также охрана ИТУ, то теперь на первое место поставлена задача по оказанию содействия органам внутренних дел в охране общественного порядка, в обеспечении общественной безопасности и правового режима чрезвычайного положения. Охрана важных государственных объектов и специальных грузов по своей значимости заняла второе место. Охрана исправительно-трудовых учреждений, конвоирование осужденных и лиц, заключенных под стражу, стада занимать третью позицию. К четвертому блоку задач относится участие в территориальной обороне... На втором этапе реформирования внутренних войск, начатых с 1993 г.,

1  См.: Собрание законодательства РФ. 1997.   № 6. Ст.711; 1998.   № 18-Ст.1464;2001. № 23. Ст.2277.

2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. №42. Ст.2334.

432

>>> 433 >>>

Глава 1. Общая полиция. Органы внутренних дел

согласно Концепции, предусматривался в части охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности ряд организационно-правовых решений. Во-первых, перейти (войскам МВД) от оказания содействия органам внутренних дел к участию совместно с ними в охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и режима чрезвычайного положения. Во-вторых, в законодательном порядке предусмотреть расширение правового поля и полномочий в их служебной деятельности»1.

Следует отметить, что такой подход в определении смысла и назначения внутренних войск нашел наглядное выражение в задачах внутренних войск, указанных в Федеральном законе от 6 февраля 1997 г. Это — участие совместно с органами внутренних дел РФ в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и в охране общественного порядка в условиях режима чрезвычайного положения; охрана важных государственных объектов и специальных грузов; конвоирование осужденных и лиц, заключенных под стражу; участие в территориальной обороне Российской Федерации; оказание содействия пограничным войскам ФСБ. Хотя все из названных задач являются важными, совершенно очевидно, что первая из них наиболее повседневна, обширна, требует наибольшего времени, сил и средств, а потому имеет приоритетный характер. Классическая полиция, т.е. органы внутренних дел, вследствие своей малочисленности и масштабности конфликта в общественных местах (массовые беспорядки на улицах, в исправительных учреждениях) не всегда может справиться со своими обязанностями. Поэтому государство в целях эффективности полицейской деятельности в нестандартных ситуациях вводит в действие для «участия совместно с органами внутренних дел»2 (ст.2 Федерального закона о внутренних войсках) внутренние войска.

В соответствии с задачами внутренние войска осуществляют Целый набор функций с учетом присущей каждому соединению И воинской части специализации.

1  Куликов А. Будущее внутренних войск // Нез. газ. (Приложение). 1996. Ns 23. Дек.

2 Собрание законодательства РФ. 1997. № 6. Ст.711.

433

>>> 434 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

Так, соединения, воинские части оперативного назначения специальные моторизованные соединения и воинские части осуществляют следующие функции:

1)  принимают участие совместно с органами внутренних дел в охране общественного порядка посредством несения патрульно-постовой службы в населенных пунктах, а также в обеспечении общественной безопасности при проведении массовых мероприятий;

2) участвуют совместно с органами внутренних дел в принятии неотложных мер по спасению людей, охране имущества, оставшегося без присмотра, обеспечению охраны общественного порядка при чрезвычайных ситуациях, а также в обеспечении режима чрезвычайного положения;

3)  выделяют пограничным органам и пограничным войскам ФСБ силы и средства для участия в пограничных поисках и операциях;

4) участвуют в пресечении массовых беспорядков в населенных пунктах, а при необходимости и в уголовно-исполнительных учреждениях;

5)  принимают при самостоятельном несении боевой службы по охране общественного порядка необходимые меры по обеспечению сохранности следов  преступления до прибытия представителей органов дознания.

Другие подразделения внутренних войск, а именно соединения и воинские части по охране важных государственных объектов и специальных грузов осуществляют следующие функции:

6)  принимают участие в охране важных государственных объектов, специальных грузов, сооружений на коммуникациях;

7)  участвуют в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и других чрезвьиайных обстоятельств на охраняемых объектах и сооружениях на коммуникациях;

8)  оказывают содействие пограничным войскам ФСБ в воспрещении незаконного пересечения Государственной границы в местах дислокации внутренних войск.

Закон далее четко определяет, что функции по конвоированию подсудимых и осужденных, лиц, заключенных под стражу, по осуществлению специальных операций внутренние войска выполняют самостоятельно, без взаимодействия с органами внутренних дел. В частности, воинские части специального назначения выполняют следующие функции:

9)  участвуют в разоружении и ликвидации незаконных вооруженных формирований, организованных преступных групп,

434

>>> 435 >>>

Глава 1. Общая полиция. Органы внутренних дел

в пресечении массовых беспорядков, сопровождающихся вооруженным насилием;

10) участвуют в пресечении актов терроризма, в обезвреживании лиц, захвативших заложников, охраняют важные государственные объекты, специальные грузы, сооружения на коммуникациях, а также здания органов государственной власти.

Анализ статей Федерального закона о внутренних войсках позволяет утверждать, что значительная часть функций внутренних войск представляет собой функции оказания «содействия органам внутренних дел»1. Вместе с тем Закон о внутренних войсках указывает, что внутренние войска действуют совместно с пограничными войсками ФСБ, а также могут de facto по логике вещей выделять силы и средства для помощи таким структурам, как таможенные органы и др. Стало быть, несмотря на то что в отдельных случаях внутренние войска действуют вполне самостоятельно, совместная их деятельность с другими полицейскими структурами предстает в качестве основного вида их деятельности.

Для реального выполнения возложенных функций военнослужащим внутренних войск предоставлено право применять следующие меры административного принуждения: проверять у граждан документы, удостоверяющие их личность, задерживать и доставлять в милицию лиц, совершивших преступление или административное правонарушение; производить досмотр транспортных средств; входить беспрепятственно в жилые помещения граждан, в помещения, занимаемые предприятиями и учреждениями независимо от форм собственности; производить досмотр транспортных средств при нарушении водителями правил, установленных на охраняемых внутренними войсками объектах; производить личный досмотр работников объектов использования атомной энергии (например, ядерных установок) и граждан, посещающих эти объекты, а также досмотр их вещей и транспортных средств на территориях объектов использования атомной энергии. Применяя меры административного принуждения, сердцевину которых составляют предупреждение и пресечение правонарушений, внутренние войска и их личный состав, в том числе командиры и начальники, не наделены законодательством в отличие от органов внутренних дел

' Собрание законодательства РФ. 1997. № 6. Ст.711.

435

>>> 436 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

юрисдикционными полномочиями, т.е. правом привлечения к административной ответственности.

При несении боевой службы по обеспечению режима чрезвычайного положения внутренним войскам предоставлены дополнительные полномочия: временно запрещать или ограничивать движение транспортных средств и пешеходов в общественных местах, осуществлять их досмотр; не допускать граждан в целях защиты жизни, здоровья и имущества на отдельные участки местности и объекты, обязывать их оставаться на указанных участках или покинуть их; задерживать граждан, нарушивших режим комендантского часа, до его окончания, а лиц, не имеющих при себе документов, — до установления их личности.

Военнослужащие внутренних войск в случаях, предусмотренных Законом (ст. 26—29), имеют право применять физическую силу, специальные средства, оружие, боевую и специальную технику.

Руководство внутренними войсками. Осуществляется на четырех уровнях: 1) политическом, субъектами которого являются Президент РФ и Правительство РФ; 2) административном федеральном, которое реализуется министром внутренних дел РФ и главнокомандующим внутренними войсками; 3) административном региональном, который реализуется командующим войсками округа внутренних войск; 4) на оперативном, реализуемом командирами и начальниками войсковых подразделений внутренних войск.

Президент РФ утверждает состав и численность внутренних войск, назначает на должность по представлению министра внутренних дел РФ, главнокомандующего внутренними войсками и освобождает его от должности, утверждает положение о Главном командовании внутренних войск МВД России и Устав внутренних войск МВД России.

Правительство РФ наделено полномочиями в основном обеспечивающего характера и осуществляет выделение материально-технических ресурсов и финансовых средств для обеспечения деятельности внутренних войск, обеспечивает оснащение внутренних войск оружием, боеприпасами, боевой и специальной техникой, специальными средствами (ст. 11 Закона).

Административное руководство внутренними войсками на федеральном уровне осуществляет министр внутренних дел РФ> который несет персональную ответственность за законное и рациональное выполнение возложенных на них задач. Непосред-

436

>>> 437 >>>

Глава 1. Общая полиция. Органы внутренних дел

твенное административное руководство внутренними войска-мй осуществляет главнокомандующий внутренними войсками, который является заместителем министра внутренних дел РФ и реализует полномочия в пределах компетенции Главного командования внутренних дел МВД России, являющегося структурам подразделением министерства. В Главном командовании вНутренних войск создается Совет, представляющий собой постоянно действующий совещательный орган и решающий наиболее важные вопросы.

На региональном уровне руководство внутренними войсками осуществляет командующий округа внутренних войск, который является прямым начальником для всего личного состава соединений и воинских частей, входящих в состав округа. Территория страны поделена на округа внутренних войск, и сам округ, таким образом, представляет оперативно-территориальное объединение внутренних войск. Командующий округа внутренних войск осуществляет управление округом и входящими в него подразделениями внутренних войск на основе единоначалия, но опирается в своей деятельность на военный совет округа, который является постоянно действующим совещательным органом. Командующий войсками округа внутренних войск организует свою работу в тесном взаимодействии с начальниками главных управлений (управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации.

Оперативное управление соединениями, воинскими частями и подразделениями внутренних войск осуществляют на принципе единоначалия их начальники и командиры. Полномочия этих должностных лиц закреплены в Законе о внутренних войсках, в Уставе внутренних войск и целом ряде ведомственных актов, принятых МВД России.

Резюмируя изложенное о внутренних войсках МВД России, отметим следующее:

1.  Внутренние войска — это система полицейских войсковых Формирований, размещенных территориально по специальным округам и призванных осуществлять полицейские функции, оказывая содействие и помощь другим правоохранительным структурам, а в случае военной угрозы — принимать участие в военных действиях в составе Вооруженных Сил страны.

2.  В XIX—XX вв., когда роль народных масс в исторических Процессах сильно возросла, а их появление в общественных Местах нередко служило первым толчком к революционным со-

437

>>> 438 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

^

бытиям, значение внутренних войск медленно и неуклонно увеличивалось. Дополняя при чрезвычайных обстоятельствах классические полицейские структуры, эти войска пресекали «возмущающие воздействия» в обществе и выполняли роль важной стабилизирующей силы, обеспечивая порядок и безопасность от внутренних и внешних угроз.

Не нужно быть пророком, чтобы говорить о возрастании роли внутренних войск в XXI в. во всех странах мира, в том числе в Российской Федерации. События 9 июня 2002 г. в Москве, на Манежной площади, когда тысячные толпы молодежи после матча сборных футбольных команд России и Японии опрокидывали автомобили и громили все на своем пути, а подоспевшие сотрудники ОМОНа оказались бессильными, показали острую потребность государства в совершенствовании деятельности внутренних войск, которые одни могут справиться с крупными массовыми беспорядками.

3. Русская монархия недооценила роль внутренних войск и оказалась беспомощной перед грозными событиями 1917 г. Как писал в своих «Воспоминаниях» один из сотрудников П.А.Столыпина И.И.Крыжановский, при наличии у царского правительства полицейских войсковых подразделений февральские волнения в Петрограде в 1917 г. были бы подавлены в зародыше1. Действительно, парадокс состоял в том, что у Российской монархии, несмотря на ее национальный характер, по существу отсутствовали вооруженные силы по обеспечению безопасности внутри государства, а у Советского государства, несмотря на его интернациональную направленность и марксистскую несостоятельность, такой силы было в избытке, что и предопределило его существование в течение 70 лет.

1 См.: Крыжановский И.И. Воспоминания. М., 1992. С.162.

>>> 439 >>>