§ 4. Полиция по чрезвычайным ситуациям

Органы МЧС России: общая характеристика, особенности правового статуса. По мере вхождения человечества в новый постиндустриальный мир на рубеже XX—XXI вв. число чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера вследствие катастрофической деградации природной среды и скорого технического прогресса резко возросло. Наводнения, землетрясения, засухи, авиационные аварии и промышленные катастрофы уносят жизни сотен и тысяч людей, причиняют огромный материальный ущерб. Так, в результате землетрясения в Армении в 1988 г. погибло 25 тыс. чел. Поэтому противодействие чрезвычайным ситуациям является в настоящее время одной из задач любого государства, которое создает для ее выполнения специальные отряды, действующие адекватно возникающим неожиданно чрезвычайным обстоятельствам.

В Российской Федерации таким органом является Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Данное Министерство является федеральным^ органом исполнительной власти, специально уполномоченным на решение задач в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в области пожарной безопасности, проводящим единую государственную политику и осуществляющим государственное управление в названных областях. МЧС России осуществляет свою деятельность через систему органов, действующих в регионах, субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях.

Чтобы иметь четкое представление о компетенции органов МЧС России, следует сразу указать на то, что предметом их Деятельности выступают три области общественной жизни: 1) область гражданской обороны; 2) защита людей и вещей от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; 3) обеспечение пожарной безопасности1.

Гражданская оборона — это система мероприятий, Проводимых в мирное и военное время по подготовке и по за-Щите населения, материальных и культурных ценностей на тер-

1 См.: Черников В.В. Судебная система, правоохранительные органы, специальные службы России. М., 2001. С.431—433.

473

>>> 474 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

ритории Российской Федерации от опасностей, которые возникают при ведении военных действия или вследствие этих действий. В Федеральном законе от 12 февраля 1998 г. «О гражданской обороне» отмечается: «Организация и ведение гражданской обороны являются одними из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства, обеспечения безопасности государства»1. Для осуществления этих функций создаются соответствующие структуры: специально уполномоченные органы и Войска гражданской обороны. Эти структуры являются силами постоянной готовности и действуют как в мирное, так и в военное время. В мирное время их основная задача заключается в защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера представляет собой систему мероприятий по предупреждению и ликвидации таких ситуаций, проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ, участие в обеспечении пострадавшего населения продовольствием и другими предметами первой необходимости. В соответствии со ст.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» под чрезвычайной ситуацией понимается «обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей»2. К чрезвычайным ситуациям природного характера относятся в основном стихийные бедствия: массовые лесные, торфяные и другие пожары, затопления и наводнения, землетрясения, ураганы и т.д. Стихийные бедствия влекут за собой массовые разрушения, гибель материальных ценностей и населения. К чрезвычайным ситуациям техногенного характера относятся: крупные производственные аварии и катастрофы на промышленных объектах, в строительстве, а также на воздушном, автомобильном, трубопроводном и водном транспорте.

1  Собрание законодательства РФ. 1998. № 7. Ст.799.

2 Там же. 1994. № 35. Ст.3648.

474

>>> 475 >>>

Глава 2. Специализированные полицейские структуры

Обеспечение пожарной безопасности — это система мероприятий по разработке и осуществлению мер пожарного надзора, тушению возникших пожаров и проведению связанных с ними первоочередных аварийно-спасательных работ. Интересное определение пожара дает Большая советская энциклопедия: «Пожаром принято называть «вредный огонь», т е. огонь, вышедший за пределы полезного действия, зажженный по злому умыслу с целью причинения вреда (поджог) или возникший помимо человеческой воли (самовозгорании, удары молнии и пр.)»1.

Пожары не только уничтожают материальные ценности, но нарушают общественный порядок, порождают панику среди людей, дезорганизуют работу общественного транспорта. При пожарах гибнут не только люди и материальные ценности, но нередко важные для государства документы, особенно, если горит административное здание. Таким был, например, пожар здания Главного управления внутренних дел Самарской области в 1996 г., в котором погибли люди, и сгорело много чрезвычайно важных документов.

Пожарная безопасность в Российской Федерации обеспечивается системой органов пожарного надзора, возглавляемых Главным управлением Государственной противопожарной службы, которая Указом Президента РФ от 9 декабря 2001 г. «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» была выведена из состава МВД России и преобразована в структуру МЧС России2. Таким образом, указанные направления деятельности, — гражданская оборона, ликвидация чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности, — осуществляются структурами, функционирующими в составе органов МЧС России.

В своей деятельности МЧС России и его органы руководствуются Конституцией РФ, законами и подзаконными актами Российской Федерации, нормативными актами МЧС России. К наиболее важным законам, составляющим основу деятельности органов МЧС России, относятся: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»3, Феде-

1  Большая советская энциклопедия. Т.45. Изд. 1-е. М., 1940. С.826.

2 См.: Собрание законодательства РФ. 2001. № 46. Ст.4348. 3Там же. 1994. № 35. Ст.3648.

475

>>> 476 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

ральный закон от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности»1, Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. «О гражданской обороне»2, Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»3, Федеральный закон от 22 августа 1995 г. «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»4. Существенную роль в регламентации деятельности органов МЧС России играют подзаконные акты, из которых следует выделить: Положение о Войсках гражданской обороны Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Рф от 27 мая 1996 г.5, Положение о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий6, утвержденное Указом Президента РФ от 21 августа 2002 г., Положение о региональном центре по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациями и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденное Приказом МЧС России от 10 сентября 2001 г., и другие акты.

Анализ правовых норм, содержащихся в названных нормативно-правовых актах, позволяет подчеркнуть следующие особенности правового статуса органов МЧС России.

1. Это — специализированные органы, деятельность которых направлена на решение вопросов в специфической сфере общественных отношений, где имеют место военные действия и их последствия, возникают чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, возникают пожары в населенных пунктах. Такого рода ситуации, как правило, непредсказуемые и неожиданные, требуют немедленного, адекватного и, естественно, профессионального реагирования на них. Невозможность ликвидации подобных ситуаций обычными способами, с использованием обычных средств обусловливает необходимость использования таких сил и средств, как Войска гражданской обороны, спасательно-поисковые службы, подразделения пожарной охраны, военизированные и невоенизированные формирования из гражданского населения.

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст.3649.

2 Там же. 1998.  № 7. Ст.799.

3 Там же. 2001.  № 23. Ст.2277.

4 Там же. 1995.  № 35. Ст.3503.

5 Там же. 1996.  № 22. Ст.2671.

6 Там же. 2001.  № 38. Ст.3585.

476

>>> 477 >>>

Глава 2. Специализированные полицейские структуры

2.  Это — военизированные органы. Хотя общее руководство органами МЧС России на местах осуществляется главами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, непосредственно возглавляют их военнослужащие гражданской обороны. Так, в Примерном положении об органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в составе или при органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органе местного самоуправления, утвержденном приказом МЧС России от 16 августа 2000 г., указывается, что орган управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям возглавляет военнослужащий Войск гражданской обороны, назначаемый и освобождаемый от должности по согласованию с полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе и руководителем исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления (п. 9).

Анализируя данный признак, следует сказать, что основы деятельности Войск гражданской обороны по защите территории страны и ее населения при чрезвычайных ситуациях и угрозе их возникновения в мирное и военное время определяются Уставом Войск гражданской обороны, который согласовывается с Генеральным штабом Вооруженных Сил Российской федерации и утверждается МЧС России. Комплектование войск гражданской обороны производится в соответствии с Федеральными законами «Об обороне» и «О воинской обязанности и военной службе». Военнослужащие войск гражданской обороны носят форму одежды и знаки различия, установленные для военнослужащих Вооруженных Сил.

3.  Органы МЧС России — полицейские органы. Ликвидировать чрезвычайную ситуацию природного и техногенного характера, потушить пожар, охвативший многоэтажный жилой дом, не всегда удается путем использования «мирных» средств. Такое стихийное бедствие, как землетрясение может привести к негативным социальным последствиям: мародерству, побегу осужденных из колонии, нежеланию отдельных людей покинуть полуразрушенный дом. Возникает необходимость в применении мер административного (полицейского) принуждения. К сожалению, с этой точки зрения такие нормативно-правовые акты, Как Федеральный закон «О гражданской обороне», Федераль-

477

>>> 478 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

ный закон «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», Положение о Войсках гражданской обороны, Положение о МЧС России выглядят неудовлетворительно, особенно в тех частях, где речь идет об административных полномочиях органов МЧС по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, об административных полномочиях Войск гражданской обороны. По существу же органы МЧС России и Войска гражданской обороны в своей работе применяют методы полицейской деятельности: административный надзор, меры прямого административного принуждения (например, при оперативной локализации территории чрезвычайной ситуации, при эвакуации населения), сбор полицейской информации, оказание полицейской помощи и т.д. Намного более реальными и точными выглядят административные полномочия органов пожарной охраны. Статья 6 Федерального закона «О пожарной безопасности» говорит о пожарном надзоре как специальном виде государственной деятельности, осуществляемой должностными лицами Государственной противопожарной службы в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений. Точно и недвусмысленно в данном Законе очерчиваются права органов и должностных лиц Государственной противопожарной службы по применению мер прямого административного принуждения и мер административной ответственности1. Для того чтобы получить более ясную картину об административных полномочиях органов МЧС России, целесообразно вкратце сказать о них отдельно.

Задачи, функции и административные полномочия органов МЧС России. К основным задачам органов МЧС России относятся: реализация единой государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечение пожарной безопасности; поддержание боевой готовности (готовности к применению) органов МЧС России по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности, а также обеспечение мобилизационного развертывания войск гражданской обороны; планирование и осуществление мероприятий гражданской обороны, мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст.3649. 478

>>> 479 >>>

Глава 2. Специализированные полицейские структуры

сИтуаций, мероприятий по обеспечению пожарной безопасности; сбор и обработка информации в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, а также обмен информацией.

Выполняя возложенные на них задачи, органы гражданской обороны и Войска гражданской обороны осуществляют следующие основные функции: осуществляют планирование и выполнение мероприятий по гражданской обороне, предупреждению чрезвычайных ситуаций, а также разрабатывают документы мобилизационного планирования; осуществляют деятельность по созданию убежищ и иных объектов гражданской обороны, накоплению и использованию в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; осуществляют сбор и анализ информации об угрозах возникновения и возникновении чрезвычайных ситуаций, информируют население о приведении в готовность системы гражданской обороны, об угрозе нападения противника, применении им средств массового поражения; проводят радиационную, химическую и бактериологическую разведку; организуют и проводят аварийно-спасательные и другие работы по ликвидации чрезвычайных ситуаций; участвуют в разработке и проведении мероприятий по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы при нападении противника и применении им оружия массового поражения; проводят работу по санитарной обработке населения, специальной обработке техники и имущества, обеззараживанию зданий, сооружений, территорий; осуществляют взаимодействие с органами военного управления при решении задач в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; участвуют в обеспечении пострадавшего населения продовольствием, водой, предметами первой необходимости, временным жильем и другими материальными средствами и услугами, а также оказыва-Ют Доврачебную медицинскую помощь.

Для решения поставленных перед ними задач и выполнения Изложенных функций органы МЧС России наделены опреде-Ленными полномочиями. Они вправе: применять в рамках Предоставленной компетенции правовые, режимные, надзор-нЫе, технические и иные специальные меры для решения задач гр                  обороны, предупреждения и ликвидации чрезвы-

479

>>> 480 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

чайных ситуаций; принимать решения, обязательные для исполнения органами государственной власти, местного самоуправления и организациями по вопросам гражданской обороны защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций' проводить проверки органов исполнительной власти, местного самоуправления и организаций по вопросам постановки гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; запрашивать и получать от органов государственной статистики, исполнительной власти, местного самоуправления и организаций информацию, необходимую для выполнения возложенных на них функций; осуществлять лицензирование деятельности, связанной с производством работ специального назначения, и т.д.'

Решая возложенные на них задачи, органы и подразделения Государственной противопожарной службы выполняют следующие основные функции: осуществляют государственный пожарный надзор, тушение пожаров и связанные с ними первоочередные аварийно-спасательные работы; осуществляют правовую регламентацию государственных мер в области пожарной безопасности; используют на безвозмездной основе средства массовой информации для оповещения и информации населения о пожарах; осуществляют лицензирование деятельности (работ, услуг) в области пожарной безопасности; проводят дознание по делам о пожарах и нарушениях требований пожарной безопасности; соблюдают права и законные интересы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан; посещают объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в целях проведения контроля только во время исполнения служебных обязанностей при предъявлении служебного удостоверения; используют предоставленные права с целью предупреждения и пресечения нарушений требований пожарной безопасности.

При решении возложенных на них задач и выполнении функций органы и подразделения пожарной охраны вправе: проводить обследования и проверки территорий, зданий, сооружений в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений; получать от организаций, должностных лиц и граждан сведения о состояний

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1996.   № 22. Ст.2671; 1998.   № 7-Ст.799; 2002. № 38. Ст.3585.

480

>>> 481 >>>

Глава 2. Специализированные полицейские структуры

пожарной безопасности, а также данные о происшедших пожарах и последствиях от них; вызывать должностных лиц организаций и граждан по находящимся в производстве делам и материалам о пожарах, получать от них необходимые документы и объяснения; приостанавливать по мотивированному предписа-нию работу производственных участков, агрегатов, эксплуатацию помещений, проведение отдельных видов работ при выявлении нарушений требований пожарной безопасности, создающих угрозу возникновения пожара и безопасности людей, если это не влечет за собой прекращение функционирования производства в целом; вносить в соответствующие организации представления об устранении условий, способствующих совершению административных правонарушений в области пожарной безопасности; рассматривать дела об административных правонарушениях и назначать наказания от имени государственной противопожарной службы1.

Система и структура органов МЧС России. В систему органов МЧС России входят: центральный аппарат Министерства; региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в составе или при органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации; аналогичные органы в составе или при органе местного самоуправления; поисково-спасательные службы МЧС России; Войска гражданской обороны.

Возглавляет систему органов по чрезвычайным ситуациям МЧС России в лице центрального аппарата, который действует на основе Положения о нем, утвержденного Указом Президента РФ от 21 августа 2002 г. В центральный аппарат МЧС России входят: руководство МЧС России и его структурные подразделения. Руководство включает министра, его заместителей и кол-

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст.3649; Перечень должностей личного состава органов управления и подразделений Государствен-н°й противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бед-ствий и соответствующих им прав и обязанностей по осуществлению государственного пожарного надзора, утвержденный приказом МЧС России от 20 июня 2002 г. // Рос. газ. 2002. 13 авг.

481

>>> 482 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

легию. Министр назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.

МЧС России осуществляет по решению Президента РФ и Правительства РФ: меры по организации и ведению гражданской обороны, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожаров, а также меры по чрезвычайному гуманитарному реагированию, в том числе за пределами России; осуществляет контроль за разработкой и реадизацией федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления и организациями мероприятий по гражданской обороне и обеспечению пожарной безопасности; осуществляет организацию поиска и спасения людей во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации, а также осуществляет иные функции, названные в Положении о нем1.

Министр организует работу Министерства, осуществляет общее руководство системой органов МЧС России и персонадьно отвечает за работу ведомства. Руководство конкретными направлениями деятельности МЧС России (гражданская оборона, защита от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности) осуществляют заместители министра. В МЧС России образуется коллегия, в состав которой входят министр (председатель), первый заместитель и заместители министра, а также руководители некоторых подразделений МЧС России.

Структурно центральный аппарат МЧС России состоит из департаментов, создаваемых по основным направлениям деятельности Министерства: гражданской обороне; Войскам гражданской обороны; предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; обеспечению пожарной безопасности и др.

На региональном уровне функционирует региональный центр по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий МЧС России, который осуществляет свою деятельность во взаимодействии с полномочными представителями Президента РФ в соответствующих регионах, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Основные функции центра: управление соединениями, воинскими частями Войск гражданской обороны, служба-

1 См.: Собрание законодательства РФ. 2002. № 38. Ст.3585; 2003. №35.Ст.3423-482

>>> 483 >>>

Глава 2. Специализированные полицейские структуры

ми пожарной охраны, а также поисково-спасательными службами МЧС России, дислоцированными на территории соответствующего региона Российской Федерации; осуществление контроля за обеспечением готовности подчиненных структур, предназначенных для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также предупреждения и тушения пожаров.

Приказом МЧС России от 19 сентября 2001 г. созданы шесть региональных центров МЧС России: Северо-Западный, Центральный, Северо-Кавказский, Приволжско-Уральский, Сибирский и Дальневосточный1.

В субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в соответствии с Примерным положением об органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в составе или при органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органе местного самоуправления, утвержденным приказом МЧС России от 16 августа 2002г.2, действуют органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в составе или при органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органе местного самоуправления. Основные функции органа: поддержание боевой готовности по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности; планирование и осуществление мероприятий гражданской обороны, мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожаров, контроль за их выполнением; сбор, обобщение и анализ информации об угрозе возникновения и возникновении чрезвычайной ситуации. Во главе органа стоит военнослужащий Войск гражданской обороны, который в отношении подчиненных сотрудников пользуется дисциплинарной властью в соответствии с уставами Вооруженных Сил Российской Федерации.

Для проведения поисково-спасательных работ в чрезвычайных ситуациях действует поисково-спасательная с л у ж б а, созданная на основании Федерального закона от !2 августа 1995 г. «Об аварийно-спасательных службах и статусе

1 См.; Рос. газ. 2002. 13 авг.

2 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной Власти. 2000. № 38.

483

>>> 484 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

спасателей»1 и осуществляющая свою деятельность под руководством МЧС России. Основное назначение данной структуры — это спасение людей и материальных ценностей при ликвидации чрезвычайных ситуаций. В состав поисково-спасательных служб МЧС России входят: органы управления, аэромобильные поисково-спасательные службы, поисково-спасательные службы и иные формирования. Руководство службами на всех уровнях осуществляется на основе единоначалия.

Войска гражданской обороны относятся к силам постоянной готовности и действуют на основании Положения о Войсках гражданской обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 27 мая 1996 г.2 Это — воинские формирования, основная функция которых заключается в решении задач в области гражданской обороны и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Причем они действуют в ситуациях, где требуются не только экстренные меры организационно-технического характера, но должен иметь место количественный факторов, т.е. должно быть задействовано значительное число людей. Войска гражданской обороны участвуют в работе по локализации и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в снабжении пострадавшего населения продовольствием и предметами первой необходимости, в мероприятиях по эвакуации населения, материальных и культурных ценностей из очагов поражения и т.д.

Некоторые выводы из изложенного. Из всего изложенного можно вынести убеждение, что законодательство о деятельности МЧС России и системе его органов нуждается в определенных коррективах:

а) МЧС России и система его органов являются по своей природе полицейскими структурами, но де-юре таковыми они являются только в части пожарного надзора. Что же касается других структур, входящих в систему МЧС России, и, прежде всего Войск гражданской обороны, то они поставлены в плане использования полицейских полномочий в трудное положение. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», решая задачу обеспечения общественной безопасности, урегу-

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст.3503.

2 Там же. 1996. № 22. Ст.2671.

484

>>> 485 >>>

Глава 2. Специализированные полицейские структуры

лировал общественные отношения только в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и не затронул чрезвычайные ситуации социального характера. Между тем стихийные бедствия, аварии и катастрофы могут приводить к групповым правонарушениям и массовым беспорядкам, что, естественно, ставит органы МЧС России и ее войсковые подразделения перед необходимостью применять меры прямого административного принуждения. Выполнение таких функций органами МЧС России и Войсками гражданской обороны, как: организация аварийно-спасательных работ при ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечение сохранности грузов, перевозимых в зоны чрезвычайных ситуаций в качестве гуманитарной помощи, эвакуация населения в безопасные районы в отдельных случаях обязательно требует применения мер административного принуждения как предупредительного, так и пре-секательного характера. Однако в Положении о Войсках гражданской обороны, утвержденном Указом Президента РФ от 27 мая 1996 г., нет раздела, в котором были бы предусмотрены функции и административные полномочия этих войск. Представляется, что Войска гражданской обороны должны быть наделены правом применять государственное принуждение в том объеме, в каком им наделены внутренние войска МВД России. Иначе говоря, из определения чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера, какое сформулировано в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г., выпал социальный аспект, который в действительной жизни выражается в обстоятельствах криминогенного характера1;

б) понятие «чрезвычайная ситуация» на законодательном уровне впервые было введено в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. Это понятие подчеркнуло существенную разницу между объявлением чрезвычайного положения как следствия крупного социального конфликта (общественные беспорядки, межнациональные столкновения) и чрезвычайной ситуацией, которая может проявиться в виде землетрясения, урагана, взрыва жилого дома, крушения поезда и т.д. Было бы несправедливо и неразумно распространять на такого рода ситуации сУровый правовой режим чрезвычайного положения с его ко-

1 См.: Гущин В.В. Общественная безопасность и чрезвычайные ситуации. М., 1997. С.19-21.

485

>>> 486 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

мендантским часом и существенными ограничениями прав и свобод граждан1.

Вместе с тем понятие «чрезвычайная ситуация», если это содержание не ограничивается факторами природного и техногенного характера, но включает также социальный аспект, является достаточно широким, под которое могут частично подпадать военные действия, относящиеся к сфере гражданской обороны, и явления, относящиеся к юрисдикции службы пожарного надзора. Поэтому с точки зрения юридической техники и принципа краткости наименований органов государственной власти целесообразно Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий именовать более просто и лаконично: Министерство Российской Федерации по чрезвычайным ситуациям;

в) при анализе правового статуса МЧС России напрашивается возражение относительно организационно-правовой формы данной структуры. Представляется, что по содержанию деятельности, по реализуемым функциям и административным полномочиям рассматриваемую структуру можно отнести «под одну крышу» с федеральными службами, для которых характерны отраслевое управление и межотраслевая координация с использованием разрешительных, надзорных и административно-принудительных методов. В этой позиции системе органов по чрезвычайным ситуациям было бы правильнее дать такое наименование: Федеральная служба полиции по чрезвычайным ситуациям Российской Федерации.

1 См.: Петрухин И.Л. Правоохранительные органы в условиях социального бедствия, вызванного природными, техногенными и биологическими факторами // Право и чрезвычайные ситуации. М., 1992. С.116.

>>> 487 >>>