§ 1. Санитарная полиция

Органы и учреждения Госсанэпидемнадзора. Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, предполагающее благоприятное для жизни и здоровья людей состояние окружающей среды, обеспечивается Государственной санитарно-эпидемиологической службой Российской Федерации или, как ее нередко называют в научной литературе, Госсанэпидемнадзо-ром. Данная служба входит структурно в состав Минздрава России и представляет собой единую федеральную систему органов и учреждений, которые осуществляют санитарный надзор за здоровьем населения путем предупреждения, обнаружения и пресечения инфекционных заболеваний, контроля за обеспечением населения здоровыми и полезными пищевыми продуктами, а также контроля за состоянием жилых помещений, которые должны отвечать санитарным и гигиеническим нормам. «Вода, воздух и чистота, — вот главные средства моей фармакологии», — сказал Наполеон, правильно указав на лечебно-профилактическое значение санитарного дела.

Санитарный надзор, как деятельность и система специализированных государственных органов, имеет значительный исторический стаж. Уже в древности человечество осознало необходимость в санитарном надзоре и санитарном законодательстве. В Древнем Риме для санитарного надзора были учреждены

487

>>> 488 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

особые агенты — цензоры и эдилы, которым было поручено заведовать строительной частью, водостоками, общественными банями, а также осуществлять санитарный надзор за продажей пищевых продуктов, их качеством.

В России обязанность наблюдения за надлежащей чистотой воздуха, улиц в городах была возложена на органы полиции еще со времен Петра I. Например, бойни разрешалось строить только за городом, чтобы «обеспечить горожан от неприятного и заразительного запаха»1.

На серьезный научный и государственный фундамент дело санитарного надзора ставится в XIX в., особенно во второй половине, в связи с бурным развитием в западноевропейских странах и России фабрично-заводской промышленности, отрицательно влиявшей на экологию и общественную гигиену городских населенных пунктов. Государственные деятели приходят к выводу, что в системе государственных органов необходимы специальные санитарные структуры, которые были бы вправе не только наблюдать за чистотой городских улиц, качеством питьевой воды, почвы и воздуха, но и устранять негативные явления путем применения принудительно-полицейских мер. Заметим, что первая научная работа, посвященная санитарному делу и санитарной реформе, была написана английским юристом и общественным деятелем Э.Чадвиком в 1829 г. и называлась «Принудительная полиция». В литературе по полицейскому, а затем по административному праву система государственных органов, осуществлявших деятельность по охране народного здоровья путем предупреждения инфекционных болезней, принудительной госпитализации больных заразными болезнями, принуждения к оспопрививанию, стада называться санитарной полицей2.

В России санитарный надзор в XIX—начале XX вв. осуществлял медицинский департамент в составе Министерства внутренних дел, а на местах эту функцию исполняли земские органы, в системе которых имелась должность санитарного врача. В 1916 г. были учреждены Главное управление государственного здравоохранения и его органы на местах, в том числе в системе земских учреждений. Одной из функций этих органов являлось

1

1  См.: Андреевский И.Е. Полицейское право. Т.1. СПб., 1871. С.191—192.

2 Там же; Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пп, 1917. С.258—261.

488

>>> 489 >>>

Глава 3. Специализированные (гражданские) субъекты полицейской деятельности

проведение мер по предупреждению и борьбе с заразными болезнями, разработка врачебно-санитарного законодательства. Приход к власти большевиков в Октябре 1917 г. на время задержал становление санитарного дела в России, но в 30-х годах оно получает развитие: постановлением ЦИК и СНК СССР в 1933 г. в составе центральных и местных органов здравоохранения была создана государственная санитарная инспекция, преобразованная в 60—70-х годах XX в. в Санитарно-эпидемиологическую службу в составе Министерства здравоохранения СССР и союзных республик.

После распада СССР, в 1991 г., возникло самостоятельное ведомство, осуществляющее управление санитарно-эпидемиологическим надзором — Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации, функции которого Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. были переданы Минздраву России1. Современная Государственная санитарно-эпидемиологическая служба Российской Федерации входит в систему Министерства здравоохранения Российской Федерации и объединяет органы и организации, действующие в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Органы и организации Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации в своей деятельности руководствуются Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и ведомственными нормативными актами. Основной документ, регулирующий деятельность данной службы, — Федеральный закон от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»2. Нормы, регулирующие санитарно-эпидемиологический надзор, содержатся также в других федеральных законах: о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, об иммунопрофилактике инфекционных болезней, об охране окружающей среды, Таможенном кодексе РФ и т.д. Из подзаконных актов, нормы которых регламентируют деятельность органов и организаций Санитарно-эпидемиологического надзора, можно выделить: Положение о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утвержденное постановлени-

1  См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 34. Ст.4082.

2 Там же. 1999. №14. Ст.1650.

489

>>> 490 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

ем Правительства РФ от 30 июня 1998 г.1, Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденное постановлением Правительства РФ от 5 июня 1994 г.2, Положение о государственной санитарно-эпидемиологической службе МВД России, утвержденное приказом МВД России от 15 апреля 2002 г.3

Анализ названных и других нормативно-правовых актов говорит об особенностях правового статуса органов и организаций, образующих Государственную санитарно-эпидемиологическую службу Российской Федерации.

Прежде всего следует указать на то, что органы и организации, осуществляющие санитарный надзор, являются специализированными структурами. Д.Н.Бахрах прямо называет санитарный надзор «специализированным надзором за соблюдением санитарно-эпидемиологических правил»4. И данное мнение справедливо, т.к. такая деятельность требует соответствующих профессиональных знаний: органы и организации Госсаннад-зора выявляют причины возникновения и распространения инфекционных, профессиональных, иных массовых заболеваний и отравлений; осуществляют различные медицинские анализы, обеззараживание помещений; проводят лабораторные исследования и медицинское наблюдение за гражданами с подозрением на инфекционное заболевание, представляющее опасность для окружающих, и т.д. Поэтому ст.49 (п.5) Закона от 30 марта 1999 г. указывает: «Право на замещение должностей главных государственных санитарных врачей и их заместителей имеют граждане Российской Федерации, получившие высшее медицинское образование и имеющие сертификаты по специальности «медико-профилактическое дело»5.

Вторая особенность правового статуса органов и учреждений Санэпидемслужбы — это резко выраженный надведомственный характер их властных полномочий. Данные структуры наделены такими административными полномочиями, которые распространяются на все объекты независимо от форм собственности и

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 27. Ст.3197.

2 Там же. 1994. № 8. Ст.625.

3 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. № 26.

4 БахрахД.Н. Административное право России. С.400.

5 Собрание законодательства РФ. 1999. № 14. Ст.1650.

490

>>> 491 >>>

Глава 3. Специализированные (гражданские) субъекты полицейской деятельности

их ведомственной принадлежности, а при определенных обстоятельствах — и на всех граждан. Указываемая особенность подчеркивается тем, что санитарный надзор осуществляется институтом главных государственных санитарных врачей, образующим основу Санитарно-эпидемиологической службы. Наименование «главный государственный санитарный врач» указывает на общегосударственное значение деятельности этих должностных лиц. При выполнении своих задач, функций и полномочий главные государственные санитарные врачи выступают от имени и в интересах общества и государства, вопреки каким бы то ни было узковедомственным интересам. В ст.49 (п. 2) Закона от 30 марта 1999 г. говорится: «Воздействие на должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор в какой-либо форме с целью повлиять на принимаемые ими решения или воспрепятствование в какой-либо форме их деятельности, не допускается и влечет за собой установленную законодательством Российской Федерации ответственность». Такого рода надведомственные полномочия позволяют органам и организациям санитарного надзора, как ответственным за санитарно-эпидемиологическое благополучие всех объектов, эффективно воздействовать на любые министерства и ведомства, в подведомственности которых оказывается та или иная часть данных объектов1.

Третья особенность правового статуса органов и организаций Государственной санитарно-эпидемиологической службы заключается в том, что эти органы по методам деятельности являются полицейскими структурами. В частности, применяется один из главных, традиционных и постоянных методов полицейской деятельности — метод административного надзора, называемый вследствие использования его в специфической сфере общественной деятельности государственным санитарно-эпидемиологическим надзором. Органы и организации Санэпи-Демслужбы используют также другие методы полицейской деятельности: прямое административное принуждение, меры административной ответственности, сбор полицейской информации (касающейся инфекционных больных, нуждающихся в Принудительной госпитализации) и т.д. Например, по Закону

1 См.: Фролов ЕС. О характере взаимоотношений министерств СССР // Весник Московского университета. Серия «Право». 1973. № 3. С.73.

491

>>> 492 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

от 30 марта 1999 г. главные государственные санитарные врачи ц их заместители вправе выносить мотивированное постановление о проведении обязательного медицинского осмотра, госпитализации или об изоляции граждан, находившихся в контакте с больными инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих1.

О полицейской природе органов и учреждений санитарного надзора убедительно сввдетельствуют реализуемые ими задачи, функции и административные полномочия.

Задачи и функции Госсанэпидемнадзора. Основными задачами органов и учреждений Госсанэпидемнадзора являются: проведение единой санитарно-эпидемиологической политики в Российской Федерации, направленной на обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности общества; профилактика инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний населения Российской Федерации; предупреждение вредного влияния неблагоприятных условий труда, быта, факторов окружающей среды на здоровье человека; гигиеническое воспитание и образование населения.

Органы и организации Санитарно-эпидемиологической службы в соответствии с возложенными на нее задачами выполняют целый ряд функций.

Первой и основной из них является функция санитарно-эпидемиологического надзора, который определяется как деятельность санитарных органов и учреждений по обнаружению, предупреждению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и среды обитания. В содержание санитарного надзора входят: наблюдение, оценка и прогнозирование здоровья населения в связи с состоянием среды его обитания; выявление причин и условий инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний; контроль за проведением гигиенических и противоэпидемических мероприятий, соблюдением санитарного законодательства организациями и гражданами. Санитарный надзор включает также ведение государственного учета инфекционных, профессиональных и массовых инфекционных заболеваний и отравлений населения в связи с неблагоприятным влиянием на здоровье человека фак-

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 14. Ст.1650. 492

>>> 493 >>>

Глава 3. Специализированные (гражданские) субъекты полицейской деятельности

торов среды его обитания, а также использование государственной статистики1.

Органы и организации Государственной санитарно-эпидемиологической службы выполняют другие существенные функции: выявляют и устанавливают причины распространения инфекционных заболеваний, пищевых отравлений путем проведения специальных санитарно-эпидемиологических расследований; выполняют дезинфекционные, дератизационные и дезинсекционные работы; организуют и проводят санитарно-гигиеническую и эпидемиологическую экспертизу; ведут государственный учет инфекционных заболеваний, пищевых отравлений и других заболеваний людей, связанных с воздействием неблагоприятных факторов среды обитания человека, представляют в установленном порядке соответствующую государственную отчетность; проводят государственную регистрацию потенциально опасных химических и биологических веществ, государственную регистрацию биологически активных добавок к пищевым продуктам, сертификацию медицинских иммунобиологических препаратов и дезинфекционных средств, а также осуществляют государственный контроль за их качеством; осуществляют в установленном порядке лицензирование деятельности, связанной с возбудителями инфекционных заболеваний человека; координируют деятельность специальных служб федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих ведомственный санитарно-эпидемиологический надзор за санитарно-эпидемиологическим благополучием в войсках и на специальных объектах; предоставляют органам государственной власти, местного самоуправления, организациям и гражданам информацию о состоянии здоровья населения в связи со средой обитания человека; подготавливают предложения по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения для принятия решений органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и органами местного самоуправления; рассматривают обращения граждан и юридических лиц по вопросам санитарно-эпидемиологического благополучия населения и принимают соответствующие Меры; соблюдают государственную, врачебную и иную охраняемую законом тайну в отношении информации, ставшей им

1 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1996. С.516.

493

>>> 494 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

известной при выполнении своих служебных обязанностей; разрабатывают и утверждают в установленном порядке правила, нормы и гигиенические нормативы1.

Административные полномочия должностных лиц Госсан-эпидемнадзора. Перечень должностных лиц, уполномоченных осуществлять санитарный надзор и использовать для этого административные полномочия, устанавливаются Законом от 30 марта 1999 г. и Положением о Госсанэпидемслужбе. К ним относятся: главные государственные санитарные врачи и их заместители, руководители структурных подразделений и их заместители, специалисты органов и учреждений указанной службы.

Названные должностные лица наделены широкими административными (полицейскими) полномочиями. Они вправе осуществлять надзорно-принудительные меры: принимать в пределах своих полномочий обязательные для органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан решения по проведению гигиенических и противоэпидемических мероприятий; осуществлять контроль за выполнением гигиенических и противоэпидемических мероприятий, санитарных правил при: планировке и застройке населенных пунктов, размещении объектов промышленности и выборе земельных участков, выборе водоисточников, используемых для централизованного и децентрализованного водоснабжения, купания, обеспечения населения питьевой водой и в лечебных целях; осуществлять санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу в целях предупреждения завоза и распространения карантинных (чума, холера, желтая лихорадка) и других инфекционных заболеваний, а также потенциально опасных для населения товаров и грузов; беспрепятственно посещать территории и помещения объектов, подлежащих санитарному надзору, в целях проверки соблюдения индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами, иными организациями санитарного законодательства; посещать с согласия граждан их жилые помещения в целях обследования их жилищных условий; проводить досмотр транспортных средств и перевозимых ими грузов, в том числе продо-

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1998.   № 27. Ст.3197; 1999.   № 14-Ст. 1650.

494

I

>>> 495 >>>

Глава 3. Специализированные (гражданские) субъекты полицейской деятельности

вольственного сырья и пищевых продуктов, в целях установления соответствия санитарным правилам.

Должностные лица, уполномоченные осуществлять санитарный надзор и использовать для этого административные полномочия, вправе применять меры пресечения: при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний выносить мотивированное постановление о госпитализации для обследования больных инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих; выносить мотивированное постановление о временном отстранении от работы лиц, которые являются носителями возбудителей инфекционных заболеваний в связи с особенностями выполняемых ими работ; при выявлении нарушений санитарного законодательства, которое создает угрозу возникновения инфекционного заболевания и массовых неинфекционных заболеваний, выносить постановление о приостановлении до устранения такого нарушения эксплуатации объектов, производственных цехов и участков, транспортных средств, выполнения определенных видов работ1.

В соответствии со ст.23.13 КоАП РФ должностные лица Санитарно-эпидемиологической службы (главные государственные санитарные врачи и их заместители) вправе за нарушение санитарного законодательства привлекать виновных физических и юридических лиц к административной ответственности и налагать на них административное наказание в виде предупреждений или штрафов. Так, нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до 10 минимальных размеров оплаты труда2.

Система органов и организаций Госсанэпидемнадзора. Данная система — единая федеральная централизованная система органов и учреждений, включающая в себя: 1) Департамент государственного санитарно-эпидемиологического надзора центрального аппарата Министерства здравоохранения Российской Федерации; 2) центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации, городах, районах, на водном, и воздушном транспорте; 3) струк-

1  См.: Собрание законодательства РФ. 1998.   № 27. Ст.3197; 1999.   № 14. Ст. 1650.

2 Там же. 2002. №1.Ст.1.

495

>>> 496 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

турные подразделения, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор на железнодорожном транспорте, в Вооруженных Силах, в органах внутренних дел и т.д.; 4) дезинфекционные станции; 5) государственные унитарные предприятия по производству медицинских иммунобиологических препаратов.

Службу возглавляет первый заместитель Министра здравоохранения Российской Федерации — главный государственный санитарный врач Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от нее Правительством РФ. Начальник Департамента государственного санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава России и его заместители являются заместителями главного государственного санитарного врача Российской Федерации. При Минздраве России и центрах государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации, по регионам на водном и воздушном транспорте в целях коллегиального рассмотрения вопросов создаются советы главных государственных санитарных врачей1.

Наряду с общегосударственной системой органов и учреждений Государственной санитарно-эпидемиологической службы, контролирующей все объекты независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, функционируют ведомственные санитарно-эпидемиологические структуры в Министерстве путей сообщения, Минобороны России, МВД России и т.д., которые в советской административно-правовой литературе упоминались под общим названием «ведомственные инспекции»2. Воздействие таких структур на поднадзорные объекты носит ограниченный характер и направлено исключительно на контроль за соблюдением данным ведомством государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов. Зато в отличие от других структурных подразделений указанных ведомств их санитарные службы имеют полицейские полномочия по непосредственному применению государственного принуждения, как мер прямого административного при-

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 27. Ст.3197.

2  См.: Здир Я.А. Государственные инспекции в СССР. М., 1960; Кармолиц-кий А.А. Административно-правовое регулирование подведомственных полномочий государственных инспекций. М., 1985; Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987.

496

>>> 497 >>>

Глава 3. Специализированные (гражданские) субъекты полицейской деятельности

нуждения, так и мер административной ответственности, к нарушителям санитарных правил. Так, в соответствии с Положением о Государственной санитарно-эпидемиологической службе МВД России, утвержденным приказом МВД России от 15 апреля 2002 г., должностные лица Службы, главные санитарные врачи Службы вправе применять меры прямого административного принуждения (досмотр транспортных средств и перевозимых грузов) и меры административной ответственности: налагать на виновных лиц административное наказание в виде предупреждения или штрафа1.

Несмотря на как будто хорошо построенную с точки зрения законодательства систему органов и учреждений Санитарно-эпидемиологической службы в нашей стране, проблем, стоящих перед этой службой, очень много. За последние 10 лет в стране резко выросла заболеваемость туберкулезом с одновременным закрытием в регионах страны многих туберкулезных диспансеров. Лесные массивы, находящиеся вблизи населенных пунктов, захламлены, постепенно превращаются в свалки для отходов и могут быть источниками возникновения эпидемий. Способствуют распространению инфекционных заболеваний нелегальные мигранты из бывших республик Средней Азии, где, по оценкам медиков, сосредоточен «огромный резерв инфекции»2. Большую угрозу для здоровья населения страны представляет растущее количество бациллоносителей: бомжей, бывших заключенных, просто бездомных и т.д. За последнее десятилетие оказалось в запущенном состоянии банное дело, которое в России всегда яачялось фактором укрепления здоровья людей и школой гигиены для народа. Все эти факты укоризненно смотрят на Госсанэ-пидемнадзор, главной задачей которого является проведение в стране продуманной санитарно-эпидемиологической политики. Руководству данного ведомства никогда не нужно забывать слов, сказанных выдающимся русским врачом и общественным деятелем Н.И.Пироговым: «Я верю в гигиену; вот где заключается истинный прогресс нашей науки. Будущее принадлежит медицине предохранительной. Эта наука, идя рука об руку с государственной, принесет несомненную пользу человечеству»3.

1  См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. № 26.

2 См.: Анисимов С. Из-под «палочки Коха» // Нез. газ. 2002. 18 сент.

3 См.: Сборник государственных знаний. Т.2. СПб., 1875. С.94.

497

>>> 498 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности