§ 2. Промышленная полиция

Федеральный надзор в промышленности: общая характеристика, особенности правового статуса. Действующее российское законодательство предусматривает две группы органов федеральной исполнительной власти, осуществляющих правовое регулирование деятельностью промышленных предприятий.

К первой группе относятся такие федеральные органы исполнительной власти, как: Правительство РФ, Министерство промышленности, науки и технологий РФ, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерство энергетики РФ, Министерство РФ по атомной энергии, Министерство транспорта РФ, которые наделены полномочиями по государственному управлению и государственному регулированию деятельностью хозяйственных отраслей, предприятий и объединений. Используя эти полномочия, Правительство РФ и другие органы государственного управления проводят единую государственную политику в сфере добывающей, металлургической, машиностроительной, оборонной, атомной промышленности; создают необходимые организационно-правовые условия для выхода отечественного промышленного производства из кризисных состояний; устанавливают общие правила хозяйственной деятельности; осуществляют координацию и общее направление деятельности промышленных предприятий, объединений и комплексов. Это — государственное управление, которое осуществляет, выражаясь понятиями XIX в., «активная администрация», и которое не утратило своего значения в условиях перехода отечественной экономики на рыночные отношения.

Наряду с охарактеризованной группой федеральных органов исполнительной власти государственное регулирование в области промышленного производства осуществляет другая группа федеральных органов исполнительной власти, для которых характерны особые организационно-правовые формы и которые специально уполномочены осуществлять административный надзор в промышленности: за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, за соблюдением требований безопасности при транспортировке опасных веществ, за безопасностью при использовании атомной и электрической энергии и т.д. Такой надзор вызван к жизни тем, что в сфере промышленного производства существует постоянная необходи-

498

>>> 499 >>>

Глава 3. Специализированные (гражданские) субъекты полицейской деятельности

мость в предупреждении и устранении угроз технического характера, возникающих по разным причинам: в связи с низкой технологической и производственной эксплуатацией изношенного и неисправного оборудования, несвоевременностью проведения ремонтных и регламентных работ, нарушениями правил хранения и транспортировки опасных веществ, отклонениями от проектной документации при производстве и эксплуатации оборудования, при строительстве зданий и сооружений. Известно, что работа с взрывчатыми материалами, их хранение и транспортирование представляют повышенную опасность как для работающих, так и для находящихся поблизости людей. В этой связи должностные лица, осуществляющие руководство взрывными работами, и непосредственные исполнители (мастера-взрывники) должны неукоснительно и безусловно выполнять все установленные требования. Поэтому административный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в промышленности и при пользовании недрами имеет огромное значение1.

К специально уполномоченным органам исполнительной власти, осуществляющим подобный надзор в промышленности, относят: Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России), Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России), Государственный энергетический надзор в Российской Федерации (Госэнергонадзор). Эти надзоры представляют собой федеральные органы исполнительной власти, которые обеспечивают безопасность и порядок в сфере промышленного производства, используя методы полицейской деятельности: надзор, административное принуждение, лицензирование и т.д. Административное принуждение — наиболее специфический метод в деятельности федеральных надзоров, который по существу разграничивает органы исполнительной власти, осуществляющие государственное регулирование в области промышленности, на две группы: администрацию и полицию.

Федеральные надзоры в промышленности действуют на нормативно-правовой основе и руководствуются в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ,

1 См.: Журавлев Ю. Некоторые правовые вопросы деятельности органов Гос-■"ортехнадзора // Хозяйство и право. 1984. № 2. С.83.

499

>>> 500 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

постановлениями Правительства РФ и нормативными актами ведомственного значения. Основными нормативно-правовыми актами, регулирующими деятельность федеральных надзоров в промышленности, являются: Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности», Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии», Федеральный закон от 9 января 1996 г. «О радиационной безопасности населения», Федеральный закон от 2 февраля 2001 г. «Об охране окружающей среды», КоАП РФ и др. Особая роль в регламентации деятельности федеральных надзоров в промышленности принадлежит таким подзаконным актам, как: Указ Президента РФ от 12 ноября 1992 г. «О государственных надзорных органах»1, Положение о Федеральном горном и промышленном надзоре России, утвержденное постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2001 г.1, Положение о Федеральном надзоре России по ядерной и радиационной безопасности, утвержденное постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2002 г.2, Положение о Государственном энергетическом надзоре в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 12 августа 1998 г.3 Существенную роль в регламентации деятельности федеральных надзоров в промышленности играют ведомственные акты, из которых можно отметить Приказ Федерального горного и промышленного надзора России от 18 марта 2002 г. «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Госгортехнадзора России»4.

Анализ правовых норм, содержащихся в указанных нормативно-правовых актах, свидетельствует о следующих особенностях правового статуса федеральных надзоров в промышленности.

1. Федеральные надзоры в промышленности, — Госгортех-надзор России, Госатомнадзор России, Госэнергонадзор в Российской Федерации, — специализированные органы. Каждый из названных органов осуществляет «специадизированныи контроль»5 в отличие от общего контроля. Такого рода надзорно-

1  См.: Собрание законодательства РФ. 2001. № 50. Ст.4744.

2 Там же. 2002. № 17. Ст. 1684.

3 Там же. 1998. № 33. Ст.4037.

4 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. № 17.

5 См.: Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987. С.7.

500

>>> 501 >>>

Глава 3. Специализированные (гражданские) субъекты полицейской деятельности

контрольная деятельность проводится в отношении определенного рода деятельности, либо определенного рода организаций. Так, Госгортехнадзор России несет ответственность за осуществление систематического административного надзора за соблюдением правил и норм по безопасному ведению работ в промышленности и при пользовании недрами, Госатомнадзор России отвечает за осуществление систематического административного надзора за безопасным использованием ядерной энергии и радиоактивныхвеществ, Госэнергонадзор в Российской федерации осуществляет контрольную деятельность в области топливно-энергетических ресурсов.

Специализированный характер деятельности федеральных надзоров проявляется в том, что одним из важнейших условий осуществления надзора в промышленности (например, в атомной промышленности) является хорошее знание поднадзорных объектов, а это предполагает изучение деталей и тонкостей поднадзорного объекта, наличие глубоких профессиональных знаний. Для такой работы нужны специалисты, обладающие как профессиональными знаниями, так и опытом, навыками.

2. Особенностью правового статуса федеральных надзоров в промышленности является то, что все они наделены надведом-ственными или специальными полномочиями1, которые распространяются на объекты, организационно не подчиненные федеральным надзорам. Например, должностным лицам федеральных надзоров предоставлено право независимо от ведомственных границ в сфере промышленного производства беспрепятственно посещать поднадзорные объекты, требовать предоставления необходимых документов, связанных с производством работ, проверять качество оборудования. Так, в соответствии с Положением о Государственном энергетическом надзоре в Российской Федерации главному государственному инспектору по энергетическому надзору, его заместителям, старшим государственным инспекторам и государственным инспекторам по энергетическому надзору предоставляется право давать обязательные для всех организаций предписания о ликвидации нарушений правил устройства электрических установок и технической эксплуатации электрических и теплоиспользующих установок2.

1  См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв.ред.И.Л.Бачило. С.336.

2 См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 33. Ст.4037.

501

>>> 502 >>>

Часть ///.   Субъекты полицейской деятельности

3. Федеральные надзоры в промышленности — это не просто органы исполнительной власти, но специализированные органы, функции и полномочия которых имеют полицейский характер. Этот аспект правового статуса федеральных надзоров подчеркивается в Указе Президента РФ от 12 ноября 1992 г. «О государственных надзорных органах», где говорится следующее о функциях и полномочиях рассматриваемых органов: «Федеральный надзор России осуществляет государственное нормативное регулирование вопросов обеспечения безопасности, входящих в его компетенцию, а также специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции»1. Так, Положение о Федеральном горном и промышленном надзоре России предусматривает такую полицейскую функцию данного органа, как участие в пределах своей компетенции в предупреждении, выяснении и пресечении террористической деятельности. Вместе с тем в деятельности федеральных надзоров важную роль играют более «мирные» полицейские полномочия, например, разрешительные полномочия, когда поднадзорные организации получают предварительное разрешение надзорного органа на совершение определенных действий. К такого рода разрешениям относится разрешение на пуск промышленного объекта2. Поэтому по существу своей деятельности федеральные надзоры в промышленности являются полицейскими структурами, использующими определенную часть методов полицейской деятельности: административный надзор, административное принуждение, сбор полицейской информации, лицензирование, предоставление разрешений на соответствующие действия и т.д. Представляется, что отмеченная особенность правового статуса федеральных надзоров в промышленности, — Госгортехнадзора России, Госатомнадзора России и Госэнергонадзора в Российской Федерации, — позволяет объединить их под наименованием «промышленная полиция» и использовать это понятие в литературе по административному праву.

Для того чтобы более доказательно обосновать полицейский характер деятельности федеральных надзоров в промышленности, следует охарактеризовать задачи, функции и полномочия одного из них. Сделать это можно на примере Госгортехнадзора России.

1   Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 47. Ст.2716.

2 См.: Собрание законодательства РФ. 2002. № 17. Ст. 1684.

502

>>> 503 >>>

Глава 3. Специализированные (гражданские) субъекты полицейской деятельности

Задачи и функции Госгортехнадзора России. Основные задачи Госгортехнадзора России определены в Положении об этом органе1. Такими задачами являются: организация и осуществление государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, в целях обеспечения соблюдения всеми пользователями недр предусмотренных законодательством требований по безопасному ведению горных работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, здания и сооружения; осуществление государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр; организация и осуществление государственного надзора за соблюдением требований безопасности при транспортировании опасных веществ подназ-дорными организациями; осуществление государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений по под-наздорным организациям.

Выполняя возложенные на него задачи, Госгортехнадзор России осуществляет довольно обширную обойму функций. Положение об этом органе называет около 50 функций. Отметим некоторые из них, наиболее ярко характеризующие деятельность промышленной полиции. Федеральный горный и промышленный надзор: осуществляет административный надзор в области промышленной безопасности, в области горного дела, в том числе при геологическом изучении недр, а также государственный контроль за соблюдением норм и правил при составлении проектов по добыче и переработке полезных ископаемых; устанавливает порядок проведения технического расследования причин аварий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения, осуществляет техническое расследование обстоятельств и причин аварий, случаев производственного травматизма; осуществляет руководство созданием и деятельностью функциональной подсистемы контроля за химически опасными и взрывоопасными объектами в составе единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; осуществляет в установленном порядке ведение государственного реестра опасных производственных объектов; обеспечивает контроль за соблюдением поднадзорными организациями порядка ввоза в Российскую Федерацию, вывоза из Российской Федерации и

1 См.: Собрание законодательства РФ. 2001. № 50. Ст.4744.

503

>>> 504 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

транзита по территории Российской Федерации взрывчатых материалов промышленного назначения; организует и осуществляет лицензирование видов деятельности в области промыщленной безопасности, а также контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных требований; выдает поднадзорным организациям разрешения на применение взрывчатых материалов промышленного назначения и проведение работ с указанными материалами; обеспечивает административный надзор за безопасностью поднадзорных гидротехнических сооружений при их проектировании, строительстве, эксплуатации и ликвидации.

Полицейские полномочия Госгортехнадзора России. Для осуществления своих функций Госгортехнадзор России наделяется государственно-властными полномочиями, из которых следует выделить полномочия полицейского характера. Можно различать три группы таких полномочий: а) полномочия по предупреждению правонарушений в сфере промышленной безопасности; б) полномочия по пресечению правонарушений в сфере промышленной безопасности; в) полномочия по применению административных наказаний на виновных лиц, совершивших правонарушения в сфере промышленной безопасности1.

Несомненно, что для органов Госгортехнадзора России характерна, прежде всего, профилактическая направленность их деятельности. Само название органа, в котором центральное место занимает понятие надзора, свидетельствует о профилактической природе органа, наделенного для проведения предупредительной работы соответствующим комплексом государственно-властных полномочий полицейского характера. Так, должностные лица Госгортехнадзора России, осуществляя административный надзор по вопросам, отнесенным к их ведению, имеют право беспрепятственно посещать поднадзорные организации и объекты независимо от ведомственной принадлежности и формы собственности. В процессе осуществления административного надзора за поднадзорными объектами должностные лица Госгортехнадзора России имеют право запрашивать у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц информа-

1 См.: Кармолицкий А.А. Административно-правовое регулирование надве-домственных полномочий государственных инспекций. С.58.

504

>>> 505 >>>

Глава 3. Специализированные (гражданские) субъекты полицейской деятельности

цию по вопросам, отнесенным к их компетенции. Изучение иНформации, особенно непосредственно на объекте, позволяет выяснить истинное положение дел, выявить недостатки в работе поднадзорных объектов, оказать помощь в устранении обнаруженных недостатков.

Предупредительная деятельность органов Госгортехнадзора России состоит в том, чтобы после изучения и оценки деятельности администрации поднадзорных организаций дать, если в этом есть необходимость, обязательные для исполнения указания, в частности указания о необходимости осуществления экспертизы промышленной безопасности, а также о проведении экспертизы в области использования и охраны недр. При этом должностные лица Госгортехнадзора России могут привлекать в установленном порядке специалистов для проведения экспертиз. Важное значение в профилактической работе органов Госгортехнадзора России имеют их полномочия по выдаче лицензий и разрешений на совершение определенных действий поднадзорными организациями и объектами.

Для выполнения своих задач и функций органы Госгортехнадзора России наделены полномочиями по пресечению правонарушений в сфере промышленной безопасности. Сущность этих полномочий состоит в принудительном прекращении противоправных действий. В соответствии с Положением о Федеральном горном и промышленном надзоре России должностным лицам Госгортехнадзора предоставлено право принимать меры по устранению нарушений правил, норм и стандартов при составлении и реализации проектов по добыче и переработке полезных ископаемых, использованию недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, по охране недр, безопасному ведению работ при геологическом изучении недр, а также выдавать предписания об устранении нарушений в сфере промышленной безопасности и о приостановке работ, ведущихся с нарушением установленных стандартов и правовых норм. Кроме того, органам Госгортехнадзора России представлено право направлять материалы о нарушениях законодательства в сфере промышленной безопасности в правоохранительные органы и суды.

Статья 23.31 КоАП РФ наделяет органы Государственного горного и промышленного надзора правом осуществлять административную юрисдикцию в отношении физических и юридических лиц, нарушающих пользование недрами, совершивших

505

>>> 506 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

административные правонарушения в промышленности, в области охраны окружающей природной среды и др. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени Гос-гортехнадзора России вправе: руководитель Федерального органа Государственного горного и промышленного надзора и его заместители; руководители управлений и округов Государственного горного и промышленного надзора и их заместители; начальники инспекций и отделов Государственного горного и промышленного надзора и их заместители; главные государственные инспектора и государственные инспектора Государственного горного и промышленного надзора'.

Система органов Госгортехнадзора России. Госгортехнадзор России представляет единую централизованную систему, включающую в себя: центральный аппарат Федерального горного и промышленного надзора России; управления и округа государственного и промышленного надзора в регионах; инспекции и отделы государственного горного и промышленного надзора на местах.

Госгортехнадзор России возглавляет начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от нее Правительством РФ. Начальник осуществляет общее руководство деятельностью Федерального горного и промышленного надзора России на основе единоначалия и несет персональную ответственность за работу ведомства, назначает на должность и освобождает от нее работников центрального аппарата и руководителей его территориальных органов, определяет их должностные обязанности, применяет к ним меры дисциплинарного воздействия.

В центральном аппарате Госгортехнадзора России образуется коллегия в составе начальника ведомства (председатель коллегии) и его заместителей, входящих в нее по должности, а также других руководящих работников, ученых и специалистов. Коллегия на своих заседаниях рассматривает основные вопросы деятельности горного и промышленного надзора.

В Госгортехнадзоре России образуется научно-технический совет по вопросам регулирования промышленной и технической безопасности, предупреждения аварийности, производственного травматизма и другим вопросам.

Госгортехнадзор России является юридическим лицом, имеет бланк и печать с изображением Государственного герба Рос-

1 См.: Собрание законодательства РФ. 2002. № 1. Ст.1. 506

>>> 507 >>>

Глава 3. Специализированные (гражданские) субъекты полицейской деятельности

сийской Федерации и своим наименованием, счета, открываемые в соответствии с законодательством1.

Территориальный орган в своей деятельности подчиняется Госгортехнадзору России и действует на основе Типового положения о территориальном органе федерального горного и промышленного надзора России2. Местонахождение территориального органа и территория, на которую распространяется его действие, определяются Госгортехнадзором России. Территориальный орган возглавляет начальник территориального органа, назначаемый на должность и освобождаемый от нее приказом начальника Госгортехнадзора России по согласованию кандидатуры с полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе, на территории которого расположен территориальный орган Госгортехнадзора.

Начальник территориального органа осуществляет руководство деятельностью территориального органа и его структурными подразделениями на основе единоначалия, контролирует их работу, назначает на должность и освобождает от нее начальников местных органов Госгортехнадзора — инспекций и отделов, контролирует их деятельность.

Резюмируем изложенное: Госгортехнадзор России, Госатомнадзор России, Госэнергонадзор в Российской Федерации с надведомственными полномочиями осуществлять надзор и применять меры административного принуждения следует рассматривать как единую систему органов федерального надзора в промышленности, точнее — как промышленную полицию. В свете изложенного можно предложить следующее определение промышленной полиции: это — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий специализированный административный надзор в промышленности с использованием мер административного принуждения к юридическим и физическим лицам, нарушающим нормы и правила промышленной безопасности.

Деятельность промышленной полиции дополняется деятельностью полиции по чрезвычайным ситуациям. Первая осуществляет превентивную работу, действует постоянно, вблизи поднадзорных объектов, выполняя мероприятия по предотвращению чрезвычайных ситуаций в промышленности. Полиция по

1  См.: Собрание законодательства РФ. 2001. № 50. Ст.4744.

2 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. №17.

507

>>> 508 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

чрезвычайным ситуациям также проводит работу по предупреждению и устранению угроз техногенного характера, но в полную меру развертывает свои силы в часы «X», т.е. в условиях возникновения чрезвычайной ситуации.