§ 2. Пограничная полиция

Пограничные органы и пограничные войска ФСБ России: общая характеристика, особенности правового статуса. В системе правоохранительных органов (полицейских) структур, обеспечивающих безопасность граждан страны, общественный порядок, защищающих государство и его суверенитет, важную роль играют пограничные органы и пограничные войска, осуществляющие защиту и охрану Государственной границы и входящие в состав Федеральной службы безопасности. Пограничная деятельность составляет одно из направлений деятельности органов ФСБ России. Важно отметить, что значение охраны Государственной границы в настоящее время резко возросло в связи с возникшим после распада СССР другим геополитическим статусом России, экономической и социальной неразберихой в стране и биологическим ослаблением русского народа после семидесяти лет коммунистического господства, что фактически открыло «зеленую улицу» мощным и незаконным миграционным потокам, устремившимся не только на окраины, но и в Центральную (базисную) часть России. С учетом этого, а также Других факторов, связанных с молчаливыми территориальными притязаниями (со стороны Китая), проявлением этнического и регионального сепаратизма, активизацией контрабандной деятельности, повышается роль пограничных органов и пограничных войск ФСБ России в защите интересов как коренных наро-Д    России, так и интересов государства1. О возрастающей ак-

1 См.: Кваша Ю.Ф. РыжакН.И. Органы пограничной службы Российской Федерации // Правоохранительные органы Российской Федерации. Т.2. М., 2000.

543

>>> 544 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

туальности охраны государственной границы говорится в Основах пограничной политики Российской Федерации, утвержденных Президентом РФ 5 октября 1996 г.1 Важную роль в формировании пограничной политики Российской Федерации и ее реализации при осуществлении внешнеполитической, экономической, военной, финансовой и иной деятельности государства призвана сыграть созданная Указом Президента РФ Государственная пограничная комиссия, в состав которой входят: Председатель Правительства РФ (руководитель Комиссии), директор ФСБ России (заместитель), другие высшие должностные лица государства, в том числе ряд губернаторов приграничных регионов2.

Исторически пограничные органы («пограничная стража») возникли из необходимости установить на территории государства правовой порядок и положить конец беспорядочному движению людей из соседних государств. Возникновение войск пограничной охраны относится к древним временам, а в России — в основном ко второй половине XIV в. В связи с частыми набегами татар на русскую территорию на южных и юго-восточных окраинах Московского великого княжества с 60-х годов XIV в. стали выставляться сторожевые отряды, которые высылали конных наблюдателей. Известная картина В.М.Васнецова «Богатыри» посвящена этому сюжету. Однако как организованная государственная структура, пограничная стража была учреждена в 1819 г. в составе таможенных органов, в 1827 г. получила военную организацию, а в 1893 г. выделилась в самостоятельный корпус с подчинением министру финансов и созданием пограничных округов. В СССР пограничные войска создавались и развивались вместе со всеми Вооруженными Силами, действуя в составе ОГПУ — НКВД, а затем КГБ СССР3.

Указами Президента РФ от 10 января 1994 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» была образована Федеральная пограничная служба Российской Федерации»4, являвшаяся преемницей бывшего Комитета по охране госу-

1 См.: Рос. газ. 1996. 6 нояб.

2 См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 44. Ст.4293.

3 См.: Лобанов В.Ф. Пограничные войска // Большая советская энциклопедия. Т.20. Изд. 3-е. М., 1975. С.91.

4 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 3. Ст. 19°' Собрание законодательства РФ. 1995. № 1. Ст.44.

544

>>> 545 >>>

Глава 4. Специальные службы

дарственной границы, который, в свою очередь, являлся преемником главного Управления пограничных войск в системе КГБ СССР.

Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации» ФПС России была упразднена, а органы пограничной службы и пограничные войска переданы в состав Федеральной службы безопасности1.

Отправной категорией при анализе деятельности пограничных органов и пограничных войск ФСБ России и их правового статуса является категория «государственная граница», т.к. именно она является объектом государственной охраны. «Именно здесь, на границе, как в фокусе, — пишет доктор юрид. наук К.Х.Ипполитов, — сходятся такие проблемы, как контрабанда, незаконное распространение оружия, вывоз стратегического сырья, дефицитной продукции, переправка наркотиков, беженцы, огромные миграционные потоки, спорные территории и так далее»2. Поэтому проблема обеспечения прав и свобод граждан, обеспечения их личной безопасности, охраны общественного порядка начинает решаться в первую очередь органами и войсками пограничной службы здесь, на государственной границе.

Государственная граница есть линия, определяющая пределы государственной территории. Государственная граница может быть сухопутной и водной и устанавливается по соглашению между соответствующими государствами. В соответствии с Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации» государственная граница может проходить на суше, на море, на судоходных и не судоходных реках и обозначается ясно видимыми пограничными знаками (пограничные столбы, пирамиды, курганы, буи и вехи)3. Поэтому понятие «охрана государственной границы» развертывается в более широкое и предполагает также охрану внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, кон-

1  См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 12. Ст.1101.

2 Ипполитов К.Х. Государственная граница и проблемы безопасности // Государственная граница России: проблемы и пути их решения. М., 1993. С.22.

3 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФср. 1993. № 17. Ст.594; Собрание законодательства РФ. 2003.   № 27 (1). Ст2700.

545

>>> 546 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

тинентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов.

Пограничные органы и пограничные войска осуществляют свою деятельность в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права. В СССР законодательной регламентации охраны государственной границы не было. Только в 1960 г. Указом Президента Верховного Совета СССР было утверждено Положение об охране государственной границы СССР1, а в 1982 г. был принят Закон о государственной границе СССР2. Это был первый закон, который регулировал весь комплекс отношений по охране государственной границы и определивший компетенцию пограничных войск, являвшихся структурной частью органов государственной безопасности.

В настоящее время основу законодательства об охране государственной границы и правовом статусе органов и пограничных войск ФСБ России составляют: Закон РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации»3, Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. «О Федеральной службе безопасности»4, Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе Российской Федерации»5, Федеральный закон от 31 июля 1998 г. «О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне Российской Федерации»6, Кодекс РФ об административных правонарушениях7, Федеральный закон от 30 июня 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации...»8, Положение о ФСБ России, утвержденное Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г.9, и другие акты, в том числе ведомственные нормативные.

1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1960. № 34. Ст.324.

2 Там же. 1982. № 48. Ст.891.

3 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993. № 17. Ст.594.

4 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 15. Ст.1269.

5 Там же. № 49. Ст.4694.

6 Там же. 1998. № 31. Ст.3833. 7Тамже. 2001. №1(1). Ст.1.

8 Там же. 2003. № 27. Ст.2700.

9 Там же. № ЗЗ.Ст.3254.

546

>>> 547 >>>

Глава 4. Специальные службы

Анализ законодательства об органах и пограничных войсках ФСБ России указывает на следующие особенности их правового статуса.

1. Будучи органами исполнительной власти и осуществляя правоохранительную деятельность, пограничные органы и пограничные войска являются полицейскими органами. Обеспечивая охрану Государственной границы, они применяют по существу значительную часть методов полицейской деятельности: «пограничный надзор» (Bewachungdienst), административное принуждение, сбор полицейской информации, регистрацию, оперативно-розыскную деятельность. Так, в соответствии со ст. 30 Закона РФ «О Государственной границе РФ» пограничные войска могут осуществлять «задержание и личный досмотр лиц, в отношении которых имеются основания подозревать их в нарушении режима Государственной границы ...». Будучи частью ФСБ России, пограничные войска при охране государственной границы содействуют правоохранительным органам в борьбе с организованной преступностью, терроризмом, контрабандой оружия и наркотиков, в предотвращении распространения внутренних вооруженных конфликтов за пределы Российской Федерации. Нелишне заметить, что в зарубежных странах деятельность пограничных органов и пограничных войск признается как деятельность полицейская1. Представляется, что не будет ошибкой назвать органы и пограничные войска пограничной   полицией.

При этом нужно подчеркнуть следующее: будучи частью Федеральной службы безопасности, осуществляющей государственное управление в сфере защиты и охраны Государственной границы, пограничные органы и пограничные войска являются специальными полицейскими структурами. Они осуществляют в соответствии со ст.28 Закона РФ «О Государственной границе» разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную деятельность, контрразведывательное обеспечение въезда на территорию страны и выезда за ее пределы граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства2.

1  См.: Николаев Д. Полицейский характер деятельности пограничников // Нез. газ. 1996. 11 апр.

2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета рСФСР. 1993. № 17. Ст.594; Собрание законодательства РФ. 2003.   № 27. Ст2700.

547

>>> 548 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

2. Для эффективного выполнения своих задач и функций пограничным органам и пограничным войскам придан статус военизированных  организаций, что было закреплено рядом законодательных актов — федеральными законами «Об оружии», «О статусе военнослужащих»1. При этом особое значение имеет тот факт, что в состав ФСБ России входят войсковые подразделения — пограничные войска. Этот фактор численности позволяет ФСБ России не только организовать и обеспечить охрану Государственной границы на суше, море, реках, озерах и иных водоемах, но в условиях чрезвычайной ситуации пресекать попытки проникновения на территорию Российской Федерации значительных групп наркоторговцев, контрабандистов, бандформирований и т.д. Пограничные войска совместно с Вооруженными Силами Российской Федерации участвуют в отражении агрессии против Российской Федерации, а также привлекаются к выполнению иных задач в области обороны страны. ФСБ России принимает участие в разработке Плана применения Вооруженных Сил РФ, в выполнении отдельных задач в области обороны и в отражении агрессии против России войсками Пограничной службы2.

3.  В соответствии со ст.1 Федерального закона «О Федеральной службе безопасности Российской Федерации» деятельность пограничных органов и пограничных войск строится на началах единоначалия и централизованного управления3. Все звенья системы пограничных органов пограничных войск находятся в прямом подчинении центральному аппарату ФСБ России, но опираются, обеспечивая охрану государственной границы, на помощь органов власти субъектов Федерации и местных органов самоуправления, запрашивая у них необходимую информацию.

Задачи, функции, административные полномочия пограничных органов и пограничных войск. Основными задачами пограничных органов и пограничных войск ФСБ России являются: 1) защита и охрана Государственной границы Российской Федерации в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечения соблюдения

1  См.: Собрание законодательства РФ. 1996.  № 45. Ст 2740; 1998.  № 22-Ст2331.

2 Там же. 1997. № 30. Ст 3598.

3Тамже. 1995. № 15. Ст 1269; 2003. № 27 (1). Ст.2700.

548

>>> 549 >>>

Глава 4. Специальные службы

физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границы; 2) охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их правовых ресурсов в целях их сохранения, защиты и рационального использования, а также в целях защиты морской среды, экономических и иных законных интересов Российской Федерации; 3) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, сил и средств, находящихся в их распоряжении, в сфере защиты государственной границы.

Осуществляя меры по решению возложенных на них задач, пограничные органы и пограничные войска взаимодействуют с органами внутренних дел, таможенными органами, органами по контролю за оборотом наркотических средств, органами внешней разведки. В соответствии с этими задачами пограничные органы и пограничные войска выполняют следующие основные функции: организуют пропуск лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу Российской Федерации; в интересах охраны Государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации осуществляют разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную и дознавательную деятельность; осуществляют добывание и обработку информации об угрозах безопасности Российской Федерации в интересах защиты и охраны Государственной границы, предоставляют ее Президенту РФ, Правительству РФ, информируют другие заинтересованные федеральные органы; разрабатывают меры по предупреждению и пресечению незаконного прохождения государственной границы, поддержанию режима Государственной границы, соблюдению пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу, осуществляют контроль за их реализацией; совместно с федеральными органами государственной охраны участвуют в обеспечении объектов государственной охраны на Государственной границе в пределах приграничной территории; организуют шифровальную службу и ведомственные сети шифровальной связи, участвуют в создании и работе межгосударственных и межведомственных

549

>>> 550 >>>

^

Часть ///.   Субъекты полицейской деятельности

сетей шифровальной связи, осуществляют другие функции, предусмотренные Законом1.

Для выполнения задач и функций пограничные органы и пограничные войска ФСБ России наделяются соответствующими административными (полицейскими) полномочиями. Следует заметить, что пограничная стража с древнейших времен пользовалась полномочиями полицейского характера, в частности, правом осуществлять розыскную деятельность, подвергать досмотру лиц, товары, производить обыски в домах, расположенных в пограничной полосе2. В настоящее время пограничные органы и пограничные войска реализуют административные (полицейские) полномочия в основном в двух формах: в форме реализации внутриорганизационных полномочий, что предполагает установление вертикальных (субординационных) и горизонтальных связей между сотрудниками органов и военнослужащими пограничных войск, их взаимодействие между собой; в форме непосредственного выполнения службами и силами пограничных органов функций по обеспечению охраны государственной границы, территориальных вод, континентального шельфа, исключительной экономической зоны. Вторая форма предполагает полицейское правоотношение: «пограничный орган (должностное лицо) — лицо, пересекающее государственную границу». В этом правоотношении властной стороной является пограничный орган ФСБ России, который в отношении другой стороны вправе: а) установить определенный порядок в процессе охраны государственной границы, называемый режимом; б) осуществлять пограничный и другие виды контроля в отношении лиц, транспортных средств, товаров и животных, пересекающих государственную границу; в) применить меры прямого административного принуждения и меры административной ответственности к лицам, нарушающим законодательство о Государственной границе Российской Федерации.

Охрана Государственной границы РФ как особого объекта государственной охраны3 предусматривает установление трех

1  См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 27 (1). Ст.2700.

2 См.: Абрамович-Барановский С. Пограничная стража // Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. Т. 49. СПб., 1898. С.37.

3 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. С.328.

550

>>> 551 >>>

Глава 4. Специальные службы

видов режима: режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу. Режим Государственной границы включает соблюдение правил: по содержанию Государственной границы, т.е. по поддержанию в исправном состоянии пограничных знаков (столбов, буев), оборудования; по перемещению через Государственную границу лиц, транспортных средств, товаров, животных. Пограничный режим предполагает соблюдение правил, устанавливающих порядок въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной полосе. Пограничный режим действует на территории, прилегающей к линии государственной границы и именуемой пограничной полосой (территориальными водами). В пограничную полосу включается полоса местности шириной до 5 км вдоль государственной границы на суше, морского побережья, российских берегов пограничных рек и озер. Территориальные воды включают прибрежные морские воды шириной 12 морских миль (1852 метра в миле), отсчитываемых от линии наибольшего отлива как на материке, так и на островах, принадлежащих Российской Федерации. Также как и территориальные воды, государственной охране подлежат 200-мильная экономическая зона, которая устанавливается дополнительно к территориальным водам и в которых запрещается вести какую-либо хозяйственную деятельность (например, лов рыбы) другим государством. Режим в пунктах пропуска через государственную границу означает соблюдение правил въезда в эти пункты пребывания и выезда из них лиц, транспортных средств, ввоза и вывоза товаров и животных. Эти правила устанавливаются исключительно в интересах создания необходимых условий для осуществления пограничного, таможенного, санитарного и иных видов контроля.

Обеспечивая в процессе охраны государственной границы каждый из названных режимов, пограничные органы и пограничные войска ФСБ России применяют полицейские полномочия, которые можно подразделить в основном на три группы: надзорно-предупредительные, пресекательные, юрисдик-Ционные.

Применяя надзорно-предупредительные меры, пограничные органы и пограничные войска вправе: проверять документы у лиц и документы транспортных средств, производить досмотр

551

>>> 552 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

(осмотр) транспортных средств и перевозимых на них грузов. Так, ст. 11 Закона РФ «О Государственной границе РФ» указывает: «Пропуск лиц, транспортных средств, товаров и животных через Государственную границу включает осуществление пограничного контроля (проверку документов на право въезда в Российскую Федерацию или выезда из Российской Федерации, досмотр транспортных средств с целью обнаружения нарушителей правил пересечения Государственной границы), а при необходимости также таможенного, санитарно-карантин-ного, ветеринарного, фитосанитарного и других видов контроля»'. Органы и пограничные войска ФСБ России, осуществляя надзорно-предупредительные меры, также вправе: получать от граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства объяснения об известных им обстоятельствах совершения преступлений или административных правонарушений, производство по которым отнесено федеральным законодательством к компетенции пограничных органов и пограничных войск; входить в любое время суток в жилые и иные помещения граждан, на территории и в помещения предприятий, учреждений, организаций, кроме имеющих дипломатический иммунитет, и осматривать их при преследовании лиц, в отношении которых имеются достаточные основания подозревать их в нарушении режима государственной границы; делать в документах на право пересечения государственной границы соответствующие отметки и при необходимости временно изымать такие документы, а также изымать чужие и поддельные документы; осуществлять регистрацию лиц в пунктах пропуска через государственную границу.

Применяя меры административного пресечения, органы и пограничные войска вправе: осуществлять деятельность по выявлению и пресечению преступлений и административных правонарушений, производство по делам о которых отнесено федеральным законодательством к компетенции пограничных органов и пограничных войск; осуществлять задержание лиц, совершивших преступления или административные правонарушения в сфере охраны государственной границы; временно ограничивать или запрещать движение лиц и транспортных средств, а также не допускать граждан на отдельные участки

1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993. № 17. Ст.594.

552

>>> 553 >>>

Глава 4. Специальные службы

местности, обязывая их остаться там или покинуть эти участки в целях защиты здоровья и жизни людей при проведении пограничных поисков и операций, иных розыскных действий; применять оружие, специальные средства, боевую, специальную и другую технику, физическую силу и служебных собак в порядке, установленном Законом.

Пограничные органы и пограничные войска, осуществляя охрану Государственной границы, применяют к нарушителям законодательства об охране Государственной границы меры административной ответственности. В гл. 18 КоАП РФ предусматриваются виды административных правонарушений в области зашиты Государственной границы Российской Федерации и административные наказания, налагаемые за конкретные правонарушения. К таким правонарушениям Кодекс относит: нарушение правил въезда (прохода) в пограничную зону, временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне; ведение хозяйственной, промысловой или иной деятельности либо проведение массовых общественно-политических мероприятий в пограничной зоне без разрешения пограничных органов пограничных войск; нарушения режима в пунктах пропуска через Государственную границу и т.д. Статья 23.10 КоАП РФ перечисляет должностных лиц органов и пограничных войск, которые вправе осуществлять юрис-дикционную деятельность, т.е. рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов. В числе таких должностных лиц КоАП РФ называет начальников пограничных отрядов, командиров пограничных кораблей, начальников пограничных застав, участковых инспекторов морской охраны1 и др.

Организация деятельности пограничных органов и пограничных войск. Руководство пограничными органами и пограничными войсками осуществляет ФСБ России, в аппарате которой создается специальное структурное подразделение — Пограничная служба, возглавляемая первым заместителем директора ФСБ России — руководителем Пограничной службы. Осуществляя управление и организацию Пограничной службы, ФСБ России координирует деятельность федеральных органов исполнительной шгасти, осуществляющих на Государственной границе все виды контроля за соблюдением режима Государственной гра-

1 См.: Собрание законодательства РФ. 2001. № 1(1). Ст.1.

553

>>> 554 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

ницы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу; участвует в делимитации, демаркации, редемаркации Государственной границы, разработке нормативных правовых актов, устанавливающих режим Государственной границы; осуществляет по поручению Правительства РФ непосредственное руководство деятельностью пограничных представителей Российской Федерации.

В регионах и на местах Пограничная служба ФСБ России представлена: 1) пограничными округами, пограничными группами и региональными управлениями; 2) органами управления соединениями, частями пограничных войск, районными отделами пограничной стражи и заставами1.

Пограничные округа и пограничные группы (Дальневосточный, Забайкальский, Кавказский особый пограничный округ и т.д.) приближены географически к регионам, в которых проходит Государственная границы РФ и осуществляется ее охрана. Задачи, функции и структура пограничных округов и пограничных групп во многом схожи между собой, но вместе с тем каждый имеет свои особенности, обусловленные географическими, этническими и демографическими свойствами территории конкретного округа. Пограничные органы и войска пограничного округа или пограничной группы свои функции и полномочия осуществляют в пределах территории округа или группы, обеспечивая реализацию государственной пограничной политики.

Органы управления районными отделами пограничной стражи и пограничными заставами непосредственно в местах установления государственной границы осуществляют ее охрану, охрану внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны, обеспечивают режим Государственной границы РФ, пограничный режим и режим в местах пропуска через границу, организуют пограничный и иные виды контроля, организуют невойсковую охрану отдельных участков государственной границы, взаимодействуя с гражданами и органами местного самоуправления.

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст.3598. 554

>>> 555 >>>

Глава 4. Специальные службы