§ 5. Служба внешней разведки

Деятельность Службы внешней разведки: общая характеристика и полицейские аспекты. Внешняя разведка представляет собой совокупность специально создаваемых государством органов внешней разведки, входящих в систему органов исполнительной власти и призванных защищать безопасность личное -

575

>>> 576 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

ти, общества и государства путем осуществления разведывательной деятельности в других государствах с использованием определенных методов и средств на базе Федерального закона «о внешней разведке» от 10 января 1996 г.1

В основе функционирования органов внешней разведки лежит разведывательная деятельность, а именно: деятельность по сбору специфической разведывательной информации, содержащей сведения о затрагивающих жизненно важные интересы Российской Федерации реадьных и возможных действиях иностранных государств, в первую очередь тех из них, которые являются потенциальными противниками страны. Разведывательная информация — это информация о политическом, технико-экономическом и военном положении других государств и о состоянии их вооруженных сил. Частью этой информации является полицейская информация, имеющая отношение к внутренней безопасности страны.

Разведывательная деятельность государств существует с древнейших времен. Ею пользовались все крупные политические деятели и полководцы: Кир, Александр Македонский, Ганнибал, Юлий Цезарь и др. До XVIII в. разведывательная деятельность осуществлялась в основном в военное время. Прусский король Фридрих II организовал разведывательную деятельность, как в военное, так и в мирное время, сделав ее непрерывной, постоянной. До XX в. предметом разведывательной деятельности была преимущественно информация военного характера, но в XX в. эта деятельность охватила все сферы общественной жизни на территории государства — объекта разведки. В XX в. внешняя разведка в виде государственных структур функционирует почти во всех государствах мира: в США — это ЦРУ, в Англии — Интеллидженс сервис, во Франции — Генеральная дирекция внешней безопасности (ДЖСЕ), в Израиле — Моссад.

В Российской Федерации внешнюю разведывательную деятельность в пределах своих полномочий и возможностей осуществляют: 1) Служба внешней разведки; 2) орган внешней разведки Минобороны России (ГРУ); 3) орган внешней разведки пограничных войск ФСБ. Ведущим разведывательным механизмом в системе внешней разведки является Служба внешней разведки, которая в СССР входила в состав 1-го Главного управления КГБ, ас 1991 г. вместе с рядом других подразделений была

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст.143. 576

А

>>> 577 >>>

Глава 4. Специальные службы

выведена из состава этой супермощной организации и превратилась в самостоятельное ведомство1. Законодательно правовой статус Службы и ее место в системе спецслужб определено Федеральным законом от 10 января 1996 г. «О внешней разведке» (в дальнейшем — Закон о внешней разведке).

Хотя апокалиптическое видение ядерной угрозы, каким оно было при Хрущеве в период Кубинского кризиса и при Андропове из-за сбитого южнокорейского самолета, исчезло, тенденции мирового развития не совсем благоприятны для России. С распадом СССР подняли голову традиционные недруги России, например, Турция. Китай внимательно наблюдает за демографической ситуацией в нашей стране, особенно на территориях от Уральского хребта до Тихого океана. Прибалтийские страны стали членами НАТО. Отслеживание и оценка угроз со стороны этих стран остается важнейшей задачей Службы внешней разведки Российской Федерации.

Целями разведывательной деятельности Службы внешней разведки являются: 1) обеспечение Президента РФ, Федерального Собрания и Правительства РФ разведывательной информацией, необходимой для принятия решений в политической, экономической, научно-технической и экологической областях; 2) обеспечение условий, способствующих успешной реализации политики страны в сфере безопасности; 3) содействие экономическому развитию, научному прогрессу и военно-техническому обеспечению безопасности страны.

Разведывательная деятельность Службы внешней разведки осуществляется посредством: 1) добывания информации о происходящих событиях в мире, которые могут прямо или косвенно затрагивать интересы России в политической, экономической и военной областях, обработки этой информации путем ее систематизации и отделения приоритетной информации от второсортной; 2) оказание содействия в реализации мер, осуществляемых государством в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации.

Правовую основу деятельности Службы внешней разведки составляют: Конституция РФ, Федеральный закон от 10 января 1996 г. «О внешней разведке»2, Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О бе-

1  См.: Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации. С.575.

2 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст.143.

577

>>> 578 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

зопасности»1, Федеральный закон от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»2, Федеральный закон от 25 июля 1998 г. «О борьбе с терроризмом»3 и иные нормативные правовые акты, в том числе ведомственные нормативные акты, часть которых в плане своего содержания является секретной'. Анадиз Закона о внешней разведке и других нормативных актов говорит о том, что данная Служба имеет ряд особенностей, свидетельствующих о ее полицейской природе. Отметим эти особенности.

Особенности правового статуса Службы внешней разведки. Внимательное чтение Закона о внешней разведке показывает, что Служба внешней разведки обладает качествами органа полиции. Выше говорилось о критериях, которые указывают на полицейскую природу органа государства или, по крайней мере, на близкое родство с «полицией». Это — его принадлежность: 1) к системе органов исполнительной власти; 2) к системе правоохранительных органов. Служба внешней разведки отвечает обоим критериям.

Во-первых, разведывательная деятельность по своему характеру является исполнительной деятельностью, направленной на добывание и обработку соответствующей информации, на основе которой политическое руководство страны принимает решения в политической, экономической и военной областях. В соответствии со ст. 10 Закона о внешней разведке Служба внешней разведки является самостоятельным органом исполнительной власти, осуществляющим разведывательную деятельность. По мнению Б.Н.Габричидзе, «внешняя разведка — самостоятельная организационно выделенная служба; по своим природе и характеру органы внешней разведки — это органы исполнительной власти»4.

Во-вторых, Служба внешней разведки относится к системе правоохранительных органов. Статья 1 Закона о внешней разведке указывает на то, что органы внешней разведки являются составной частью сил обеспечения безопасности Российской Федерации и призваны «защищать безопасность личности, об-

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 15. Ст.769.

2 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст.3349. 3Тамже. 1998. №31.Ст.38О8.

4 Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право: Учебник. №•• 2002. С.346.

578

>>> 579 >>>

Глава 4. Специальные службы

щества и государства от внешних угроз»1. Выражение законодателя «от внешних угроз» нельзя признать точным, т.к. Служба внешней разведки защищает личность, общество и государство в определенной степени и от угроз внутреннего характера. Безусловно, Служба внешней разведки в первую очередь добывает разведывательную информацию об иностранных государствах, но она имеет определенные обязанности внутри страны: обеспечивает безопасность своих сотрудников, используя оперативно-розыскные действия; осуществляет надзор за собственной прессой, чтобы не было утечки информации, наносящей ущерб разведывательным органам и национальной безопасности; передает ФСБ и МВД России информацию, относящуюся к внутренней безопасности страны2. В связи с этим, видимо, правильно сказать, что Служба внешней разведки, ее сотрудники и сотрудничающие с ними иностранные граждане собирают информацию о других государствах, находясь в этих государствах, но объекты, охраняемые данной Службой, располагаются преимущественно внутри собственной страны. Основные охраняемые объекты Службой внешней разведки — это государственная безопасность и иные виды национальной безопасности: экономическая, военная, экологическая, общественная и т.д. Отметим попутно, что такие авторы, как Ю.С.Адушкин, С.А.Воронцов, В.М.Манохин, В.В.Черников относят Службу внешней разведки к системе правоохранительных органов наряду с ФСБ, МВД, прокуратурой, правосудием и т.д.3

2. Служба внешней разведки, осуществляя разведывательную деятельность, использует широкую гамму методов. Статья 13 Закона о внешней разведке гласит: «В процессе разведывательной деятельности органы внешней разведки Российской Федерации могут использовать гласные и негласные методы и средства, особый характер которых определяется условиями этой деятельности. Методы и средства разведывательной деятельности не Должны причинять вред жизни и здоровью людей и наносить

1 Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 143.

2 Интересные рассуждения по этому вопросу можно прочитать в книге американского специалиста по внешней разведке Лимана Киркпатрика «Подлинное ЦРУ», м, 1969.

3 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. С.347; Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации. С.575; Черников В.В. Судебная система, правоохранительные органы, специальные службы России. С.116, 420.

579

>>> 580 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

ущерб окружающей среде». Некоторые из используемых Службой внешней разведки методов можно отнести к методам полицейской деятельности: административный надзор (визуальная разведка), сбор полицейской информации, полицейский сыск

Сбор полицейской информации Службой внешней разведки представляет собой сбор на территории государства — объекта разведывательной деятельности сведений о готовящихся террористических актах и диверсиях на территории Российской Федерации, о центрах обучения террористов и сепаратистов для засылки их в Российскую Федерацию, о каналах переброски наркотиков в Российскую Федерацию и лицах, занимающихся наркобизнесом в зарубежных странах и причастных к перевозке наркотиков в российские города.

По Федеральному закону «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 13) Службе внешней разведке предоставлено право осуществлять полицейский сыск на территории Российской Федерации, но только, как указано в Законе о внешней разведке (ст. 13), для обеспечения собственной безопасности. Данное положение предполагает наделение должностных лиц Службы внешней разведки, обеспечивающих собственную безопасность, правом применять прямое административное принуждение. Между тем в перечне полномочий, предоставленных органам внешней разведки, такое право отсутствует.

Полномочия Службы внешней разведки. Для достижения целей разведывательной деятельности и решения задач, поставленных Президентом РФ, Службе внешней разведки предоставляются определенные полномочия. В круг этих полномочий входят: сбор и обработка разведывательной информации о государствах — объектах разведывательной деятельности; осуществление мер по зашифровке кадрового состава и по организации его деятельности с использованием в этих целях конспирации, документов, зашифровывающих личность сотрудников кадрового состава, ведомственную принадлежность и т.д.; организация и обеспечение в пределах своей компетенции защиты государственной тайны в учреждениях Российской Федерации, находящихся за пределами территории Российской Федерации; создание организационных структур (подразделений и организаций), необходимых для функционирования органов внешней разведки; обеспечение безопасности сотрудников учреждений Российской Федерации, находящихся за пределами территории Российской Федерации, и членов их семей в государстве пре-

580

>>> 581 >>>

Глава 4. Специальные службы

бывания; обеспечение собственной безопасности, то есть защита своих сил, средств и информации от противоправных действий и угроз.

Особое значение имеет право Службы внешней разведки устанавливать на конфиденциальной основе отношения сотрудничества с лицами, добровольно давшими на это согласие. Порядок взаимоотношений с такими лицами определяется нормативными правовыми актами Службы внешней разведки. Сведения о лицах, оказывающих конфиденциальное содействие Службе внешней разведки, составляют государственную тайну.

Служба внешней разведки работает совместно с другими разведывательными ведомствами и в их окружении. Это — орган внешней разведки Минобороны России, а также ФСБ и МВД России, которые отвечают исключительно за внутреннюю безопасность, но тоже собирают некоторую внешнюю информацию, имея своих представителей за границей1.

На смену строго централизованному построению разведывательных органов, имевшему место в СССР, когда КГБ объединяла внешнюю разведку, контрразведку, пограничные войска, в 90-х годах XX в. пришло децентрализованное построение этих органов, которое, с одной стороны, предполагает их конкуренцию, а с другой — подчиняет систему спецслужб единому руководству в лице Президента РФ.

Президент РФ определяет задачи разведывательной деятельности; контролирует и координирует деятельность органов внешней разведки; принимает в пределах полномочий, определяемых федеральными законами, решения по вопросам, связанным с внешней разведкой; назначает руководителей органов внешней разведки, в том числе руководителя Службы внешней разведки. Получаемая Службой внешней разведки разведывательная информация предоставляется Президенту РФ, палатам Федерального Собрания, Правительству РФ и определяемым Президентом РФ федеральным органам исполнительной и судебной власти, предприятиям и учреждениям. Данная информация может также предоставляться федеральным органам исполнительной власти, входящим в состав сил обеспечения безопасности Российской Федерации. Отметим, что в области внешней политики директор Службы внешней разведки — Второй по важности человек при Президенте РФ после мини-

ь

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст.143.

581

>>> 582 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

стра иностранных дел. Но не только Министерство иностранных дел является потребителем разведывательной информации, добываемой Службой внешней разведки, но также МВД России и ФСБ, потребляющие полицейскую информацию.

Разведывательный материал, предоставляемый Службой внешней разведки политическому руководству страны, составляется на основе данных из всех источников: из сообщений печати и радио вплоть до самой секретной информации из наиболее деликатных источников, которыми располагает Служба внешней разведки. Руководство Службы внешней разведки несет персональную ответственность перед Президентом РФ за достоверность, объективность разведывательной информации и своевременность ее предоставления.

Подведем итоги изложенному. По целям разведывательной деятельности Служба внешней разведки является политико-военным органом, обеспечивающим безопасность страны, прежде всего от угроз политического, экономического и военного характера. По словам бывшего руководителя ЦРУ А.Даллеса, внешняя разведка является инструментом политики1. Однако по целому ряду методов и средств, с помощью которых достигаются поставленные цели, Служба внешней разведки может быть отнесена к системе полицейских органов страны. Что касается методов и средств, используемых Службой внешней разведки, то раздел о них в Законе от 10 января 1996 г. является наименее четким и противоречивым. Он как бы написан по тому совету, который давал консул Наполеон Бонапарт Э.Сийесу, писавшему очередную Конституцию Франции: «Пишите коротко и туманно». Возможно, так и надо было писать данный раздел Закона, но, тем не менее следовало сказать одной строкой о том, что, обеспечивая собственную безопасность, сотрудники Службы внешней разведки могут применять прямое административное принуждение, так как такое положение вытекает из существа других полномочий, предоставленных Законом Службе.

См.: Даллес А. ЦРУ против КГБ. Искусство шпионажа. М., 2000. С.253.

>>> 583 >>>