§ 2. Административный надзор

Административный надзор как метод полицейской деятельности: понятие, характерные черты, сущность. Метод административного надзора или, что одно и то же, метод полицейского надзора есть важнейший метод полицейской деятельности. Само слово «надзор» толкуется в словарях русского языка как наблюдение, присмотр за кем-либо, чем-либо с целью контроля, охраны'. И действительно, данный метод — универсальный способ охраны тех объектов и ценностей, которым государство придает особое значение. «Благочиние состоит в надзоре за гражданским порядком»2, — писал один из первых русских ученых -полицеистов И.В.Платонов, подчеркивая, что без полицейского надзора за гражданским порядком общество не могло бы чувствовать себя нормально.

Административный надзор — это узкоспециализированное наблюдение уполномоченных органов исполнительной власти (органов МВД, ФСБ, ФСЭНП, таможенных органов, Санэпи-демнадзора и др.) за точным и неуклонным соблюдением гражданами, должностными лицами, организациями общеобязательных правил с использованием в предусмотренных законом случаях административного принуждения3. Административный надзор осуществляется путем наблюдения, выявления, просмотра, посещения, сопоставления и иными путями. Главная цель административного надзора заключается в поддержании общественного порядка и в обеспечении безопасности граждан, общества и государства. Он проводится для предупреждения противоправных действий граждан в общественных местах, актов терроризма, проявлений стихийных сил природы (эпидемии, наводнения, пожары), уменьшения тяжести их последствий. Административный надзор может проводиться постоянно, даже круглосуточно. Например, это — надзор, осуществляемый сотрудниками ГИБДД за дорожным движением.

1 См.: Словарь русского языка. Т.2. М., 1986. С.344.

2 Платонов И.В. Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном. С.56.

3  См.: Евтихиев И.И., Власов В.А. Административное право СССР. С.233; ^Ропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. -•88; Разаренов Ф.С. Административный надзор как способ предотвращения пРавонарушений // Сов.гос. и право. 1973. № 2. С.34.

Ь

599

>>> 600 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

Административный надзор — наиболее древний и традицц. онный способ охраны государственных объектов. Так, в Наказе гражданским губернаторам, утвержденном указом императора Николая I, читаем: «Для соблюдения должного вообще благоустройства гражданские губернаторы внушают местным городским и земским полициям, чтобы они имели постоянный бдительный надзор за сохранением порядка во время публичных собраний, празднеств, съездов на ярмарках, рынках и в прочих торговых местах и при общенародных увеселениях, театральных и других зрелищах»1.

Все компетентные органы исполнительной власти, а также негосударственные структуры реализуют административно-надзорные полномочия на строго правовой основе. Например, патрульно-постовая служба милиции осуществляет административный надзор на основе Закона РФ «О милиции» и Устава патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности. Так, ст. 12.3 Устава, в которой говорится о посте как месте выполнения сотрудником милиции возложенных на него обязанностей по охране общественного порядка, гласит: «Посты выставляются там, где необходимо обеспечить постоянное присутствие сотрудника милиции. Для поста определяются его центр и границы. Центр поста определяется в таком месте, откуда наиболее удобно вести наблюдение и оперативно принимать меры к предупреждению и пресечению правонарушений»2.

Административный надзор представляет собой метод полицейской деятельности со следующими характерными чертами:

1. Административный надзор является разновидностью контрольной деятельности, но обладающей спецификой. Административный надзор представляет собой не включенное наблюдение, при котором наблюдающий субъект находится вне изучаемого объекта и вне его служебных отношений. Административный орган со стороны наблюдает происходящие процессы, регистрируя внешние проявления объекта. Типичным примером являются отношения между сотрудником ГИБДД» осуществляющим надзор за дорожным движением, и поднадзорными объектами: пешеходами и водителями автомототранс-

1  Поли.собр.законов Российской империи. Собр. 2. Т.12. Отд. 1.   № СПб., 1837.

2 Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности Российской Федерации. М., 1993.

600

>>> 601 >>>

Глава 1. Административно-надзорные методы

порта. В административном органе, осуществляющем надзор, отсутствуют элементы постоянного воздействия на объект, за которым проводится наблюдение. Право надзорного органа воздействовать возникает тогда, когда объект наблюдения (гражданин, должностное лицо, организация) нарушает правовые нормы либо своими действиями создает опасную для общественного порядка ситуацию, либо когда создается угроза природного, техногенного или иного характера.

Контроль в отличие от административного надзора, независимо от того, каким органом он проводится, характеризуется, прежде всего, глубоким и разносторонним проникновением в оперативно-служебную деятельность подконтрольных объектов. Контролю присуща целая гамма приемов воздействия на подконтрольный объект: обследования, ревизии, проверки. При этом компетенция органов контроля включает проверку деятельности подконтрольного объекта с точки зрения не только законности, но и целесообразности. Общим правомочием всех органов административного надзора является то, что они могут осуществлять наблюдение за гражданами, должностными лицами и организациями с точки зрения законности их действий, но они не вмешиваются в отраслевую деятельность поднадзорных объектов. В то время как органы управления могут осуществлять руководство подчиненными им структурами, т.е. осуществлять контроль и надзор за ними, непрерывно вмешиваясь в их деятельность, органы полиции могут осуществлять только наблюдение за поднадзорными объектами и в случае констатации правонарушения со стороны поднадзорных объектов осуществлять меры принуждения, давать соответствующие предписания, запрещать определенные действия, угрожающие общественному порядку и общественной безопасности. Административный надзор — это своего рода суженный контроль1.

2. Административный надзор осуществляют органы исполнительной власти, но не все, а «специально уполномоченные» государством для этой деятельности органы управления2. Точ-Нее, органы того крыла исполнительной власти, которые назы-

1  См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. С/|8. См.также: Венгерское административное право. С.322—327.

2 Кармолицкий А.А. О понятии административного надзора // Вестник Моск. Ун-та. Сер. II. 1984. № 4. С.ЗО.

601

>>> 602 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

ваются полицейскими или органами полицейского надзора. Помимо права осуществлять административный надзор другие общим правомочием органов полиции является их право в случае констатации правонарушения со стороны поднадзорного объекта применять меры административного принуждения и в этом плане давать соответствующие предписания. Например санитарно-эпидемиологическая служба, осуществляющая административный санитарно-эпидемиологический надзор за состоянием здоровья населения в связи с состоянием среды обитания, имеет право в случае опасности распространения эпидемии дать распоряжение соответствующим организациям о проведении вакцинации всех работников или об обязательной госпитализации инфекционных больных и граждан с подозрением на инфекционное заболевание, представляющее опасность для окружающих, согласно ст. 50 Федерального закона от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»1.

В определениях административного надзора, которые встречались в отечественной юридической литературе (И.С.Самощен-ко, М.И.Еропкин, Ф.С.Разаренов и др.), в рассматриваемое понятие включалось в качестве составного элемента административное принуждение. Безусловно, надзорная деятельность полицейских органов может завершиться применением принудительных мер при наличии совершенного правонарушения или отклоняющегося от правопорядка поведения. Административный надзор и административное принуждение могут осуществляться слитно. Так, досмотр, заключающийся в проверке ручной клади, багажа, а также в проверке пассажиров гражданских воздушных судов внутренних и международных линий, который осуществляют должностные лица гражданской авиации, милиция, таможенные учреждения и служащие пограничных войск, является типичной полицейской мерой, сочетающей надзор с принуждением. Однако при строгом подходе к административному надзору и административному принуждению следует признать, что эти понятия различаются. Осуществлять административный надзор — не значит вмешиваться в поведение людей, если оно не переходит границ дозволенного. Например, милицейский патруль наблюдает за людьми, попадаюши-ми в поле зрения на маршруте; ФСЭНП МВД России негласно

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 14. Ст.1650. 602

>>> 603 >>>

Глава 1. Административно-надзорные методы

проверяет документы фирмы; участковый уполномоченный милиции интересуется у дворника личностью вновь прибывшего жильца. Во всех случаях должностные лица, осуществляющие административный надзор, ни физически, ни организационно не соприкасаются ни с одним из граждан. И тем не менее воздействие такого «чистого» надзора на граждан огромно. В его основе лежит наблюдение, а наблюдение как процесс слежения за кем-либо или чем-либо содержит оценку (моральную, юридическую) одним человеком другого, что оказывает огромное воздействие на последнего. Сознание человека, что его действия находятся под наблюдением, что они подвергаются или будут подвергнуты оценке вне привычного для него круга родственников и знакомых, порождает в действующем такое чувство (осторожности, страха, ответственности), которое побуждает вести его правомерно. Справедливо отмечает Н.И.Буденко: «Следует иметь в виду, что в подавляющем большинстве случаев уже сам по себе факт нахождения в общественном месте работника милиции в установленной форме одежды оказывает сдерживающее воздействие на нарушителей общественного порядка, способствуя предупреждению нарушений, и вселяет в граждан уверенность в безопасности и надежной защите их прав и личного достоинства»1. Административный надзор в «чистом» виде, т.е. без контактов надзорного органа с поднадзорными объектами предупреждает, пресекает, не дает «отклоняющемуся» поведению трансформироваться в правонарушение или преступление. В этом заключается сущность административно-надзорной деятельности.

Виды административного надзора. Административный надзор подразделяется на виды по самым различным основаниям: по способу индивидуализации поднадзорных объектов (субъектов), по форме надзорной деятельности, по объекту охраны.

По способу индивидуализации поднадзорных объектов (субъектов) административный надзор подразделяется на общий и индивидуальный.

Общий административный надзор представляет собой надзор органов полиции фактически за всеми гражданами и сооружениями, находящимися на данном участке или в пределах данного региона. Это — надзор за «всяким и каждым».

1 Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Особен- / Под ред.А.П.Коренева. С.15.

603

>>> 604 >>>

"

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

Такой административный надзор осуществляет патрульно-постовая служба, наблюдая за общественным порядком. Этот вид надзора имеет место в горизонтальном полицейском правоотношении, которое может быть обозначено формулой: «один к каждому». Однако правоотношения, которые возникают между патрульным постом и гражданами, «по-своему» индивидуали-зованы. Так, в ст. 106 Устава патрульно-постовой службы милиции говорится, что во время службы наряды должны обращать внимание на «граждан, часто появляющихся у объектов, где хранятся, находятся в обращении материальные ценности банковских учреждений, торговых предприятий ...»'.

Индивидуальный административный надзор представляет собой процесс наблюдения полномочных органов за отдельными гражданами, представляющими определенную опасность для общества или подозреваемых в совершении преступления. Поднадзорный субъект «поименно» индивидуализирован, он персонально известен органу полиции. Этот вид надзора имеет место в полицейском правоотношении, которое может быть обозначено формулой: «один к одному». Индивидуальным административным надзором является гласный надзор в отношении лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы за тяжкие преступления2.

По форме надзорной деятельности административный надзор подразделяется на гласный и негласный.

Гласный административный надзор. Это — надзор, доступный для ознакомления с ним любым гражданином, т.е. визуально заметный, как для поднадзорных объектов, так и для третьих лиц. К такому надзору относится административный надзор органов и должностных лиц ГИБДД в отношении пешеходов и водителей автомототранспорта, осуществляемый на основе Федерального закона от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения» и Правил дорожного движения РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 г.3

1  Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности Российской Федерации. С.43.

2 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. № 30. Ст.597.

3  См.: Собрание законодательства РФ. 1995.   № 50. Ст.4873; 1999.  № 1°; Ст. 1158; Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №47. Ст.4531, Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 184; 1998. № 45. Ст.5521.

604

>>> 605 >>>

Глава 1. Административно-надзорные методы

Негласный административный надзор. Это — надзор, не подлежащий огласке, заключающийся в тайном наблюдении специально уполномоченных органов за лицами и организациями, осуществляющими в пределах их полномочий и на законной основе в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Негласный надзор по смыс-лу Федерального закона от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» включает в себя: 1) агентурное наблюдение; 2) обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств; 3) контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений; 4) прослушивание телефонных переговоров1.

Негласный надзор характеризуют следующие особенности:

во-первых, этот надзор осуществляется на строго правовой основе. Нормы административного права не просто предусматривают его, но и детализируют, указывая, каким образом полицейские структуры могут производить его, и каков порядок проведения негласного надзора. Например, ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» называет те службы, которые могут осуществлять негласный надзор. Это — органы ФСЭНП МВД России и другие органы внутренних дел; органы ФСБ, Госнаркоконтроля России, ФСО, таможенные органы, Службы внешней разведки;

во-вторых, при проведении негласного надзора полицейские структуры обязаны соблюдать права и свободы граждан, не допускать достижения целей, не предусмотренных законодательством. Например, Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» запрещает органам, осуществляющим негласный надзор, разглашать сведения, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан и которые стали известны при проведении негласного надзора, без согласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом2.

По охраняемым (поднадзорным) объектам административный надзор подразделяется на надзор: органов МВД России, таможенных органов, органов Госнаркоконтроля России, органов ФСБ, Санэпидемнадзора и т.д. Это деление административ-

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст.3349.

2 Там же.

605

>>> 606 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

ного надзора на соответствующие виды можно, пожалуй, признать основным делением, имеющим в определенной степени отраслевой характер, т.к. каждый охраняемый объект как объект полицейской охраны с присущими ему специфическими чертами определяет функционирование соответствующей службы охраны или полицейской структуры. Вкратце охарактеризуем эти виды административного надзора.

Административный надзор за дорожным движением. Важное значение имеет административный (полицейский) надзор за дорожным движением, который представляет собой одну из форм охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Резкий рост автомототран-спорта в последнее десятилетие неизбежно ставит вопрос об усилении этого вида административного надзора с целью предотвращения аварий и несчастных случаев. Актуальность надзора за дорожным движением приобретает особую роль в связи с возникновением при переходе к рыночным отношениям мелких автохозяйств, которые, сокращая штатные должности специалистов по безопасности движения, выпускают нередко на линии имеющие неисправности транспортные средства1.

Административный надзор за дорожным движением — это наблюдение органов и должностных лиц Государственной инспекции дорожного движения (ГИБДД) за движением пешеходов и автомототранспорта в общественных местах. К числу основных правовых актов, устанавливающих и регулирующих административный надзор в этой области, относятся: Правила дорожного движения, утвержденные постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 г., Федеральный закон РФ от 15 ноября 1995 г. «О безопасности дорожного движения», Кодекс об административных правонарушениях РФ.

Административный надзор за дорожным движением устанавливается для того чтобы:

а)  обязать пешеходов, велосипедистов, возчиков и других лиц, пользующихся дорогами, находящихся в местах общественного значения, соблюдать правила дорожного движения;

б)  исключить управление транспортными средствами в состоянии опьянения. За такое деяние водитель подвергается штрафу или лишается права управления транспортом на срок от оД-

1 См.: Российский Б.В. Проблемы государственного надзора в сфере дор°* ного движения // Гос. и право. 1995. № 6. С.68.

606

>>> 607 >>>

Глава 1. Административно-надзорные методы

нОго года до двух лет (ч.2 ст.117 КоАП РФ). Работники милиции и иные уполномоченные лица при наличии достаточных оснований полагать, что водитель находится в нетрезвом состоянии, обязаны отстранить его от управления транспортом и организовать своевременное освидетельствование;

в)  не допустить выпуск на линию транспортных средств, имеющих неисправности, с которыми запрещена их эксплуатация. Под выпуском на линию транспортных средств, имеющих неисправности, следует понимать выдачу разрешения на выезд в рейс работниками транспортной организации технически неисправного транспортного средства (например, с неисправными тормозами);

г)  не допустить выпуск на линию транспортных средств, не прошедших государственного технического осмотра, который проводится ГИБДД с участием военных комиссариатов. Осмотру подвергаются все автобусы, грузовые автомобили, легковые автомобили, фургоны, пикапы, мотоциклы, прицепы и полуприцепы, состоящие на постоянном или временном учете в ГИБДД;

д)  не допустить эксплуатацию транспорта, который не зарегистрирован в установленном порядке. Согласно Постановлению Правительства РФ от 12 августа 1994 г. «О государственной регистрации автотранспортных средств и других видов самоходной техники на территории РФ»1 государственной регистрации подлежат автотранспортные средства с рабочим объемом двигателя более 50 куб. см и максимальной конструктивной скоростью более 50 км/час, тракторы, самоходно-строительные и иные машины, а также прицепы к ним, принадлежащие предприятиям, учреждениям и организациям независимо от их форм собственности и ведомственной принадлежности, гражданам Российской Федерации, иностранным юридическим лицам и гражданам, лицам без гражданства.

Особенно важное значение имеет административный надзор в обеспечении безопасности движения транспорта и пешеходов пРи проведении массовых мероприятий: демонстраций, ше-ствий, митингов, спортивных соревнований и т.п. В таких усло-виях сотрудники милиции могут временно прекращать или ограничивать движение транспорта и пешеходов, которые спо-с°бны помешать безопасному проведению данных мероприятий.

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 17. Ст. 1999; 1998. №32.Ст.391О.

607

>>> 608 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

Административный надзор патрульно-постовой службы. Другим видом административного надзора, направленного на охрану общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, является надзор, осуществляемый патрульно-постовой службой. Патрульно-постовая служба в соответствии с Законом РФ «О милиции» входит в состав милиции общественной безопасности и осуществляет административный надзор на улицах, объектах транспорта, площадях городов и других населенных пунктов. Патрульно-постовая служба проводится на основе Закона РФ о милиции, Устава патрульно-постовой службы, Кодекса об административных правонарушениях РФ и других нормативных правительственных и ведомственных актов.

Для несения патрульно-постовой службы используются следующие основные виды нарядов:

а)  патрульная группа — наряд милиции в составе двух и более патрулей, которому назначается участок территории города, поселок, зона массового отдыха;

б)  пост — место или участок местности, откуда сотрудникам милиции наиболее удобно вести наблюдение и выполнять возложенные на них обязанности по охране общественного порядка. Посты выставляются там, где необходимо обеспечить постоянное присутствие сотрудника милиции;

в)  наряд милиции для сопровождения   поезда, судна, самолета, который осуществляет наблюдение за общественным порядком и обеспечивает безопасность в пути следования данных транспортных средств;

г)  контрольно-пропускной пункт (КПП) представляет собой наряд милиции для обеспечения пропускного режима или ограничения движения транспорта и пешеходов в определенном районе при проведении массовых мероприятий, возникновении стихийных бедствий, эпидемий и других чрезвычайных ситуаций.

Административный надзор также осуществляют Государственная противопожарная служба МЧС России, Санитарно-эпидемиологическая служба Министерства здравоохранения Российской Федерации и другие структуры исполнительной власти.

Резюмируя изложенное, следует сказать, что метод административного надзора является атрибутивным методом органов полиции, т.к. без его применения невозможно осушеств-

608

>>> 609 >>>

Глава 1. Административно-надзорные методы

ление полицейской деятельности в полном объеме. Данный метод применяют ФСБ, таможенные органы, органы ФСО, институт судебных приставов и т.д. Метод административного надзора универсален по своей природе и фактически содержит исходные позиции для применения других методов полицейской деятельности. Вплотную к нему примыкает метод полицейской помощи.

О