§ 3. Охранная полиция

ФСО России: общая характеристика, особенности правового статуса. Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России) представляет собой федеральный орган государственной охраны, обеспечивающий персональную защиту государственных и политических деятелей от диверсионной, террористической и иной противоправной деятельности в соответствии с Федеральным законом от 24 апреля 1996 г. «О государственной охране» и Положением о Федеральной службе охраны Российской Федерации, утвержденным Президентом РФ от 2 августа 1996 г.1

По реализуемым задачам, функциям и полномочиям ФСО России является специальной полицейской службой, которую было бы правильно называть «охранной полицией» по примеру западных государств, в частности, США, где специальная федеральная полиция, осуществляющая охрану столицы США, здания Конгресса, резиденцию президента США — Белый дом, называется охранной   полицией2.

Государственные службы, охранявшие жизнь и здоровье узкой группы высших государственных и политических деятелей, существовали во всех государствах мира на протяжении всей человеческой истории, так как опыт показывал, что убийство высокопоставленного государственного чиновника, особенно верховного руководителя (короля, президента, премьер-министра), нередко нарушало стабильность в стране, приводило к дезорганизации управленческих процессов, а в отдельных случаях к глубоким структурным кризисам государства и к войнам. Убийство Юлия Цезаря, пришедшего в Сенат без охраны, нарушило нормальное течение жизни в Древнем Риме и породило длительную кровопролитную гражданскую войну. Отстрел эсерами и большевиками крупных государственных деятелей царской России в первом десятилетии XX в., в частности, министров внутренних дел (Д.С.Сипягина — в 1902 г., В.К.Плеве — в 1904 г., П.А.Столыпина — в 1911 г.),московского генерал-гу-

1  См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 22. Ст.2594; № 32. Ст.3901.

2 См.: Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации. История и современность / Под ред. СВ. Степашина. С.647; Карательные органы современного империалистического государства.  М., 1968. С.ЗЗ.

555

>>> 556 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

бернатора великого князя Сергея Александровича — в 1905 г. в условиях отсутствия эффективной государственной охраны способствовал кризису русской государственности и явился одной из причин катастрофы 1917 г.

В советский период государственная охрана руководителей партии и государства была возложена на органы государственной безопасности, в которых данную функцию осуществляло специальное 9-е управление КГБ СССР. После распада СССР и в результате реорганизации КГБ, а также последующих преобразований в 1996 г. была создана Федеральная служба охраны Российской Федерации, в которую вошла на правах структурного подразделения Служба безопасности Президента РФ.

Назначение ФСО России состоит в том, чтобы осуществлять государственную охрану высших государственных и политических деятелей Российского государства. В Федеральном законе «Огосударственной охране» эти лица называются объектами государственной охраны. В соответствии с названным Законом объектами государственной охраны являются следующие лица:

1.  Президент РФ, которому со дня официального объявления о его избрании предоставляется государственная охрана в местах его постоянного и временного пребывания.

2.  Лица, замещающие государственные должности Российской Федерации: Председателя Правительства РФ; Председателя Совета Федерации; Председателя Государственной Думы; Председателя Конституционного Суда РФ; Председателя Верховного Суда РФ; Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ; Генерального прокурора РФ.

3.  При необходимости по решению Президента РФ государственная охрана может быть предоставлена иным лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, за исключением указанных в ст. 8 Федерального закона «О государственной охране», членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы и федерадьным государственным служащим.

4. В соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также соглашениями между федеральными органами государственной охраны и уполномоченными органами иностранных государств обеспечивается безопасность глав иностранных государств и правительств, членов их семей в период пребывания на территории Российской Федерации.

556

.

>>> 557 >>>

Глава 4. Специальные службы

ФСО России не только обеспечивает личную безопасность указанных лиц, но также осуществляет защиту охраняемых территорий и устанавливает в соответствующих местах пропускной режим. К охраняемым территориям относятся здания и сооружения, в которых размещены федеральные органы государственной власти, прилегающие к ним территории и акватории, подлежащие защите в целях обеспечения безопасности объектов государственной охраны. Под пропускным режимом понимается порядок прохода лиц, проезда транспортных средств, проноса и провоза вещей на охраняемые территории1.

Правовую основу деятельности ФСО России образуют нормативно-правовые акты, среди которых необходимо назвать следующие законы: Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности»2, Федеральный закон от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»3, Федеральный закон от 24 апреля 1996 г. «О государственной охране»4, Федеральный закон от 30 июня 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации..»5,а также подзаконные акты, в частности, Положение о Федеральной службе охраны Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 2 августа 1996г.6, и ведомственные нормативные акты, определенная часть которых имеет секретный характер.

Анализ правовых норм, содержащихся в названных актах, позволяет выделить ряд особенностей правового статуса рассматриваемой Службы.

1. Орган федеральной государственной охраны — специализированный полицейский орган, обеспечивающий безопасность высших государственных и политических деятелей страны. В.В.Черников правильно отмечает: «Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России) является специализированным федеральным органом исполнительной власти,

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 22. Ст.2594.

2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета рСФСР. 1992. № 15. Ст.769.

3 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст.3349.

4 Там же. 1996. № 22. Ст.2594.

5 Там же. 2003. № 27. Ст.2700. 6Тамже. 1996. №32.Ст.39О1.

557

>>> 558 >>>

щ

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

предназначенным обеспечивать безопасность объектов государственной охраны»1.

Согласно Положению о ФСО России федеральный орган государственной охраны входит в структуру федеральных органов исполнительной власти и одновременно входит в состав сил обеспечения безопасности, применяет меры прямого административного принуждения и осуществляет оперативно-розыскные мероприятия, т.е. обладает признаками, свидетельствующими о его полицейской природе. Так, например, ФСО России вправе принимать при необходимости меры по временному ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, по недопущению транспортных средств и граждан на отдельные участки местности и объекты.

Поскольку деятельность ФСО России является полицейской, направленной на защиту объектов государственной охраны, постольку она требует для своего осуществления высококвалифицированных специалистов, которые могут, с одной стороны, правильно и на законной основе применять специальные средства и оружие, с другой — использовать специальные технические и иные средства, принятые на вооружение федеральных органов государственной охраны. Поэтому ФСО России «обеспечивает поддержание необходимого уровня профессиональной подготовки военнослужащих и гражданского персонала ФСО России, создает в этих целях необходимую учебно-материальную базу»2.

2. Федеральная служба охраны Российской Федерации является не просто специализированным федеральным органом, но органом специальным, деятельность которого направлена на охрану специальных объектов — лиц, обладающих высокой политической значимостью. К таким лицам Закон относит: Президента РФ, Председателя Правительства РФ, Председателя Совета Федерации, Председателя Государственной Думы и т.д. Этим лицам предоставляется персональная охрана, специальная связь и транспортное обслуживание, а также информация об угрозе их безопасности. Что касается Президента РФ, то ФСО России обеспечивает персональную охрану не только его лич-

1  Черников В.В. Судебная система, правоохранительные органы, специальные службы России. С.424.

2 Собрание законодательства РФ. 1996. № 32. Ст.3901.

558

>>> 559 >>>

Глава 4. Специальные службы

ности, но и членов семьи, проживающих совместно с ним или сопровождающих его. Именно такого рода объекты делают деятельность по их охране специальной деятельностью, а службу, осуществляющую такую деятельность, — специальной службой.

3.  Федеральная служба охраны Российской Федерации представляет собой военную организацию, хотя ее личный состав комплектуется военнослужащими и гражданским персоналом из числа граждан Российской Федерации. Основную часть сотрудников федерадьного органа государственной охраны составляют военнослужащие, которые проходят военную службу на условиях и в порядке, определенных Федеральным законом от 28 августа 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе»1, но с учетом специфики задач, функций и полномочий, установленных Федеральным законом «О государственной охране», и другими нормативными актами. Для военнослужащих ФСО России устанавливается военная форма и знаки различия. Они несут дисциплинарную ответственность по Уставу.

4.  Сотрудники ФСО России обладают при исполнении ими служебных  обязанностей  специальным   иммунитетом2.   Они являются представителями власти и находятся под защитой государства. Законные требования сотрудников федерального органа государственной охраны обязательны для исполнения гражданами и должностными лицами. Воспрепятствование исполнению  сотрудниками  ФСО  России  служебных  обязанностей, оскорбление их чести и достоинства, оказание сопротивления, угроза или насилие в отношении сотрудников ФСО России, посягательства на их жизнь, здоровье и имущество в связи с исполнением ими служебных обязанностей влекут за собой ответственность, установленную федеральным законодательством. Никто, кроме прямых и непосредственных начальников, не вправе вмешиваться в служебную деятельность сотрудников ФСО России.

При исполнении сотрудником ФСО России служебных обязанностей не допускаются применение к нему административных наказаний, его привод и административное задержание, а также личный досмотр, досмотр находящихся при нем вещей, Досмотр используемых им транспортных средств без представ-

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 13. Ст.1475. гСм.: Воронцов С.А. Указ.соч. С.647—648.

559

>>> 560 >>>

Часть ///.   Субъекты полицейской деятельности

ления соответствующего федерального органа государственной охраны или без решения суда.

В периодической литературе сделаны попытки раскрыть понятие государственной охраны, но данное понятие формулируется несколько абстрактно, причем акцент при анализе делается не столько на охраняемые объекты, сколько на органы, осуществляющие государственную охрану. Персональный характер объектов полицейской охраны в таких определениях является малозаметным1. С учетом охарактеризованных выше особенностей предлагаем следующее понятие государственной охраны. Государственная охрана — это основанная на законе и осуществляемая в установленном порядке деятельность специальных полицейских служб по защите жизненно важных интересов общества и государства путем охраны видных политических деятелей страны от преступных и других противоправных посягательств.

Охарактеризованные особенности и сформулированное определение показывают ФСО России как одну из важных полицейских структур в системе государственной власти Российской Федерации. Но еще более заметно об этом свидетельствуют реализуемые этим органом задачи, функции и полномочия.

Задачи и функции ФСО России. Государственная охрана наиболее видных государственных и политических деятелей осуществляется на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер. Все эти меры, образуя содержание государственной охраны, составляют «ткань» таких категорий, как задачи, функции и полномочия органа государственной охраны.

Федеральный орган государственной охраны решает следующие основные задачи: 1) обеспечивает безопасность объектов государственной охраны в местах их постоянного и временного пребывания, а также на трассах проезда; 2) осуществляет прогнозирование и выявление угрозы жизненно важным интересам объектов государственной охраны, разрабатывает и осуществляет меры по предотвращению этой угрозы2.

1 См.: Косицын И.А. Понятие государственной охраны // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел. Межвуз-сборник научных трудов адъюнктов и соискателей. М., 2001. С.15.

2 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 22. Ст.2594.

560

>>> 561 >>>

Глава 4. Специальные службы

Выполняя возложенные на него задачи, ФСО России реализует достаточно обширный набор функций. Назовем те из них, ■ в которых наиболее выпукло проявляется полицейский характер деятельности ФСО России. ФСО России поддерживает общественный порядок, необходимый для обеспечения безопасности объектов государственной охраны в местах их постоянного и временного пребывания; выявляет, предупреждает и пресекает противоправные посягательства на объекты государственной охраны и охраняемые объекты; обеспечивает персональную охрану Президента РФ, членов его семьи, проживающих совместно с ним или сопровождающих его, других объектов государственной охраны в местах их постоянного и временного пребывания; осуществляет оперативно-розыскные мероприятия на трассах проезда объектов государственной охраны и в окружении охраняемых объектов, в учреждениях и на предприятиях, привлекаемых на постоянной основе к обслуживанию объектов государственной охраны, а также в подразделениях на специадьных трассах Управления Государственной автомобильной инспекции ГУВД г.Москвы и в Государственной фельдъегерской службе Российской Федерации; осуществляет защиту официальной резиденции Президента РФ — Московского Кремля, официальной резиденции Правительства РФ, зданий Совета Федерации и Государственной Думы, иных государственных резиденций, государственных дач и особняков в Москве, Московской области и других регионах страны, зданий и сооружений, прилегающих к ним акваторий, находящихся в оперативном управлении ФСО России; организует пропускной режим на охраняемых объектах и осуществляет на них в установленном порядке пропуск лиц, транспорта и грузов, оформляет и выдает пропуска в охраняемые зоны, помещения и на отдельные мероприятия с участием объектов государственной охраны; обеспечивает Президента РФ засекреченной телефонной и шифрованной документальной связью в местах его временного и постоянного пребывания, прямой международной засекреченной телефонной и шифрованной документальной связью с главами иностранных государств и правительств, засекреченной телефонной связью при его передвижении различными видами транспортных средств, а также другими видами специальной связи; обеспечивает объекты государственной °храны засекреченной телефонной связью в местах их постоянно пребывания, а также при передвижении различными ви-

561 I

>>> 562 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

1

дами транспортных средств, оборудованных средствами президентской связи, в соответствии с решениями Президента Рф-обеспечивает охраняемые объекты средствами охранной сигнализации, телевидения, оперативно-технического контроля, другими техническими средствами усиления охраны и обеспечивает их эксплуатацию; организует и проводит мероприятия по обеспечению собственной безопасности; принимает участие в подготовке проектов нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности объектов государственной охраны1.

Полномочия ФСО России. Для выполнения возложенных задач и функций орган государственной охраны наделяется соответствующими полномочиями. Так, орган государственной охраны вправе использовать в необходимых случаях меры прямого административного принуждения, в частности: проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность; производить при проходе (проезде) на охраняемые объекты и при выходе (выезде) с охраняемых объектов личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств; задерживать и доставлять в органы внутренних дел лиц, совершивших или совершающих правонарушения в местах постоянного или временного пребывания объектов государственной охраны или действия, направленные на воспрепятствование законным требованиям сотрудников ФСО России, а также связанные с проникновением или попыткой проникновения на охраняемые объекты; использовать в служебных целях транспортные средства, принадлежащие организациям независимо от форм собственности, за исключением транспортных средств дипломатических, консульских и иных представительств иностранных государств, а в неотложных случаях и гражданам, для предотвращения преступлений, для преследования и задержания лица, совершившего преступление или подозреваемого в его совершении, для доставления лица, нуждающегося в срочной медицинской помощи, в лечебное учреждение, а также для проезда к месту происшествия; использовать в служебных целях средства связи, включая и специальные, принадлежащие организациям неза-

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 22. Ст.2594; № 32. Ст.3901-562

>>> 563 >>>

Глава 4. Специальные службы

висимо от форм собственности, а в неотложных случаях и гражданам; беспрепятственно входить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности при пресечении преступлений, создающих угрозу безопасности объектов государственной охраны; принимать при необходимости меры по временному ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, по недопущению транспортных средств и граждан на отдельные участки местности и объекты, а также по отбуксировке транспортных средств1.

Сотрудники ФСО России вправе применять меры прямого административного принуждения, использовать физическую силу, специальные средства и оружие. Статья 27 Федерального закона «О государственной охране» указывает на то, что сотрудники органа государственной охраны в качестве крайней меры имеют право применять оружие в случае: 1) защиты объектов государственной охраны от нападения либо угрозы нападения, опасного для их жизни и здоровья; 2) отражения нападения либо угрозы нападения на сотрудников ФСО, а также пресечения попыток завладения их оружием, транспортными средствами и средствами связи; 3) отражения нападения либо угрозы нападения на охраняемые объекты и транспортные средства, а равно освобождения их при захвате; 4) освобождения заложников, пресечения террористических и иных преступных посягательств; 5) задержания лица, оказывающего вооруженное сопротивление или отказывающегося выполнить законное требование о сдаче оружия, если другими способами и средствами подавить сопротивление, задержать лицо или изъять оружие невозможно; 6) защиты граждан от нападения, угрожающего их жизни или здоровью, если другими способами и средствами защитить их невозможно. Статья 27 названного Закона указывает и Другие случаи, когда сотрудники ФСО имеют право использовать оружие, например, при необходимости остановить транспортное средство путем его повреждения, если водитель создает Угрозу безопасности объектам государственной охраны либо возникает опасность для жизни или здоровья людей.

Сотрудники органа государственной охраны вправе принимать меры государственной защиты жизни, здоровья и имуще-

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 22. Ст.2594.

563

>>> 564 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

ства сотрудников ФСО России, их близких родственников, а в исключительных случаях также иных лиц, на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности сотрудников федерального органа государственной охраны.

В обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы ФСБ России, органы внутренних дел и внутренние войска, органы внешней разведки, органы пограничной службы и иные государственные органы обеспечения безопасности.

Служба специальной связи и информации при ФСО России. Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации» при ФСО России создана Служба специальной связи и информации, к которой отошла значительная часть функций упраздненного Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ. В Указе Президента РФ, установившем общий статус новой структуры при ФСО России, сказано: «Установить, что Служба специальной связи и информации при Федеральной службе охраны Российской Федерации является федеральным органом, осуществляющим в пределах своих полномочий организацию и обеспечение эксплуатации, безопасности, развития и совершенствования систем специальной информации для государственных органов»1.

Таким образом, будучи прикрепленной к ФСО России и под ее контроль, Служба специальной связи и информации является в организационном отношении самостоятельным информационным подразделением. Назначение Службы состоит в том, чтобы с помощью электронных средств осуществлять добывание полицейской информации, имеющей важное политическое значение и обеспечивать этой информацией заинтересованные структуры, в первую очередь ФСО России и в определенных ситуациях — напрямую Президента РФ.

Основными задачами Службы специальной связи и информации являются: развитие и совершенствование правительственной связи, иных видов специальной связи и систем специаль-

1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 12. Ст. 1099. 564

>>> 565 >>>

Глава 4. Специальные службы

ной информации для специальных служб и, прежде всего для фСО России; организация и ведение разведывательной деятельности в сфере шифровальной, засекреченной и иных видов специальной связи с использованием радиоэлектронных средств и методов; обеспечение политических руководителей страны, в первую очередь Президента РФ и Председателя Правительства рф, необходимой информацией для принятия решений в области обеспечения безопасности важных в политическом отношении объектов охраны.

Наиболее ценная информация в документальном виде, в виде аналитических записок и справок ежедневно докладывается Президенту РФ, Председателю Правительства РФ, директору ФСО России и другим должностным лицам. Совместно с ФСО России и другими спецслужбами Российской Федерации Служба специальной связи и информации в целях совершенствования технологической основы системы управления страной реализует Федеральную целевую программу создания и развития информационно-телекоммуникационной системы специального назначения в интересах органов государственной власти, выполняет роль организатора и координатора работ по созданию этой системы.

Руководство и структура ФСО России. ФСО России входит в структуру федеральных органов исполнительной власти на правах государственного комитета Российской Федерации. Руководство ФСО России осуществляют Президент РФ, а также Правительство РФ в пределах своих полномочий. Непосредственное управление ФСО России осуществляет директор, который подчиняется Президенту РФ. Директор ФСО России назначается и освобождается от должности Президентом РФ. Первый заместитель и заместители директора ФСО России по его представлению назначаются и освобождаются от должности Президентом РФ.

Директор ФСО России организует и осуществляет непосредственное руководство деятельностью данного ведомства, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на ФСО России задач, распределяет обязанности между своими заместителями, а также устанавливает полномочия других должностных лиц ФСО России; издает на основании и во исполнение федерального законодательства нормативные правовые аКты, в том числе совместно или по согласованию с руководителями других федеральных органов исполнительной власти,

565

>>> 566 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

организует проверку их исполнения; представляет ФСО России в федеральных органах государственной власти Российской Федерации и иностранных государств; осуществляет другие полномочия, предусмотренные Положением о Федеральной службе охраны Российской Федерации, а также указами и распоряжениями Президента РФ.

В ФСО России образуется коллегия в составе директора ФСО России (председатель коллегии), первого заместителя и заместителей директора, а также руководителей подразделений ФСО России. Члены коллегии, за исключением лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются директором ФСО России. Коллегия ФСО России на своих заседаниях рассматривает важнейшие вопросы деятельности ФСО России и принимает по ним решения. Решения коллегии принимаются большинством голосов ее членов и проводятся в жизнь приказами директора ФСО России. В случае разногласий между директором ФСО России и коллегией директор проводит в жизнь свое решение.

В состав ФСО России входит Служба безопасности Президента РФ и президентский полк. На Службу безопасности Президента РФ возложено обеспечение безопасности Президента РФ, членов его семьи, проживающих совместно с ним или сопровождающих его. Президент РФ в течение срока своих полномочий не вправе отказаться от государственной охраны. По истечении срока полномочий Президенту РФ государственная охрана предоставляется пожизненно. Служба осуществляет охранные, режимные, оперативно-розыскные, технические и иные мероприятия в местах постоянного и временного пребывания Президента РФ и других объектов охраны1.

Территориальных органов ФСО России не имеет.