§ 1. Политическая полиция

Органы ФСБ России: общая характеристика, особенности правового статуса. По сути, при характеристике Федеральной службы безопасности Российской Федерации (ФСБ России) речь идет о политической полиции. Государственные структуры, обеспечивающие безопасность политически важных для общества объектов (конституционный строй, территориальную целостность государства, политических руководителей государства и т.д.), в научной и публицистической литературе, а также в законодательстве называют «политической», «секретной», «тайной» полицией. Представляется, что наиболее адекватное научное название подобных структур — это политическая полиция, так как охраняемые этой полицией объекты имеют большое политическое значение. Не будет лишним заметить, что такие совершенно разные деятели, как умеренно-либеральный правовед Б.Н.Чичерин и лидер большевиков, левый экстремист В.И.Ленин применительно к рассматриваемой структуре использовали понятие «политическая полиция». Б.Н.Чичерин, вкладывая в это понятие отнюдь не идеологическое, а государственно-правовое содержание, писал: «Политическая полиция заботится о предупреждении и пресечении всякого сопротивления общественной власти. Сюда относятся все меры, клонящиеся к устранению поводов к волнениям и восстаниям ...»'. И действительно, по духу Федерального закона от 3 апреля 1995 г. «О Федеральной службе безопасности Российской Федерации» на-

1 См.: Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Ч. 1. Общее государствен-Ное право. М., 1894; Ленин В.И. Полн.собр.соч., Т.6. С.109—110.

531

>>> 532 >>>

^

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

значение и смысл деятельности названных органов заключается в том, чтобы в пределах предоставленных им полномочий вести работу по выявлению и пресечению разведывательно-подрывной деятельности иностранных спецслужб и организаций, предупреждать и пресекать противоправные посягательства на конституционный строй, суверенитет, территориальную целостность и обороноспособность Российской Федерации, осуществлять борьбу с преступностью и террористической деятельностью, охранять Государственную границу1. Иначе говоря, назначение органов ФСБ России состоит в обеспечении государственной безопасности, под которой следует понимать систему мер, направленных на защиту жизненно важных интересов государства, общества и граждан от зарубежных подрывных центров, а также от противоправных посягательств на государственное устройство страны, ее экономическую систему, оборонный потенциал и на структурный подрыв здоровья народа, если иметь в виду незаконный оборот наркотиков. Подобные службы в настоящее время имеются во всех государствах мира: в США — это ФБР, в Англии — особый отдел Скотланд-Ярда и т.д.

В России политическая полиция была создана Николаем I в 1826 г., после подавления мятежа декабристов, и функции ее были сосредоточены в ставшем скоро знаменитым 3 отделении Собственной Его императорского Величества канцелярии, во главе которого был поставлен граф А.Х.Бенкендорф, бывший одновременно шефом жандармов2. Однако после Николая I царское правительство до конца своих дней недооценивало значение политической полиции в системе органов государственной власти, не уделяя этому ведомству достаточного внимания и оставляя скромным по числу сотрудников, объему предоставленных полномочий и финансовых средств. Напротив, большевики, захватившие власть в стране на гребне революционного хаоса и отсутствия дееспособной полицейской силы, для удержания власти уже в декабре 1917 г. создают политическую полицию, которой по денежному обеспечению, предоставленным полномочиям, влиянию на все другие государственные структуры еще не видел мир. Органы ВЧК — ОГПУ — НВКД — КГБ в системе органов Советского государства играли настолько

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 15. Ст.1269.

2 См.: Сизиков М.И. История полиции в России. Вып.2. М., 1990. С.19.

532

>>> 533 >>>

Глава 4. Специальные службы

м            и заметную роль, что само государство, вероятно, бу-

душие историки назовут Чекистским государством.

Распад СССР и начавшиеся в Российской Федерации демократические процессы привели к разделению КГБ на ряд ведомств: основное ведомство, каким стала Федеральная служба контрразведки (ФСК России), Службу внешней разведки (СВР России), Федеральную пограничную службу (ФПС России), федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ (ФАПСИ). Последовавшие в половине 90-х годов реорганизации, в конечном счете, привели к созданию в начале 1995 г. Федеральной службы безопасности Российской федерации, как основной в системе спецслужб государства. Принципиальное отличие ФСБ от КГБ состоит в том, что у КГБ заказчиком был ЦК КПСС, который осуществлял политическое руководство этим органом в интересах одной партии. У ФСБ России заказчиками выступают государство и общество1. Другое отличие состоит в том, что ФСБ России работает на правовой основе, главную часть которой образуют федеральные законы.

Правовую основу деятельности органов ФСБ России составляют: Конституция РФ, федеральные законы и подзаконные нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. К Федеральным законам, регламентирующим деятельность органов ФСБ России, следует в первую очередь отнести: Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности»2, Закон РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации»3, Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. «О Федеральной службе безопасности»4, Федеральный закон от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»5, Закон РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне»6, Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и

'См.: Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации. История и современность / Под ред.С.В.Степашина. Ростов н/Д., 1999. с.562.

2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. №15. Ст.769.

3 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета рСФСР. 1993. №17. Ст.594.

"См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 15. Ст.1269.

5 Там же. №33. Ст.3349.

6 Там же. 1997. № 41. Ст.4673.

533

>>> 534 >>>

Часть III.   Субъекты попицейской деятельности

въезда в Российскую Федерацию»1, Федеральный закон от 30 июня 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации...»2 и др. Из числа подзаконных нормативно-правовых актов следует назвать: Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации»3, Положение о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г.4, и другие акты. Существенную роль в правовом регулировании деятельности ФСБ России играют ведомственные нормативные акты, часть которых имеет секретный характер.

Анализ названных актов указывает на следующие особенности правового статуса ФСБ России.

По возложенным задачам и функциям органы ФСБ России являются не просто специализированными, но специальными органами. Этот семантический оттенок имеет важное значение, ибо специальный характер полицейской деятельности органов ФСБ предопределяется набором характерных признаков.

Во-первых, деятельность, осуществляемая органами ФСБ России, имеет политический характер. Так, охрана атомной электростанции, безусловно, имеет политический характер, т.к. ее захват террористами может иметь роковые последствия для страны. Органы ФСБ России обеспечивают охрану объектов, настолько важных для общества и государства, что их незащищенность может привести к глубокому кризису государства, необратимым отрицательным последствиям. Эфесский храм строился много десятилетий, но по причине отсутствия охраны был уничтожен безумцем Геростратом за одну ночь. Российское государство строилось и собиралось в течение тысячи лет, а сокрушено было вследствие слабой полицейской защищенности бесами Достоевского в течение нескольких лет, включая сюда годы Гражданской войны.

Во-вторых, деятельность, осуществляемая органами ФСБ, — это деятельность, которая не может не быть секретной. Ста-

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 34. Ст.4073. 2Тамже. 2003. №27 (1). Ст.2700.

3 Там же. № 12. Ст.1101.

4 Там же. №33. Ст.3254.

534

>>> 535 >>>

Глава 4. Специальные службы

тья 9 Федерального закона о ФСБ России указывает: «Сведения об организации, тактике, методах и средствах осуществления контрразведывательной деятельности составляют государствен-лую тайну»1. Поэтому такого рода службы в других государствах пОлучили название «секретные», «тайные» службы. Хотя органы ФСБ России применяют методы и приемы, сходные с теми, которые применяют другие полицейские структуры, например, органы внутренних дел, и которые прописаны в ст.6 Закона об оперативно-розыскной деятельности, эти органы вместе с тем используют тактические приемы и средства, составляющие государственную тайну и предусмотренные в ведомственных нормативных актах закрытого характера.

Политическая полиция должна быть вездесущей, но незаметной. Указывая на значение и место этой полиции в системе органов государственной власти, наполеоновский министр полиции Ж.Фуше говорил: «Полиция является властью регулирующей, она всюду ощущается, но нигде не заметна; внутри государства она занимает место той власти, которая поддерживает во вселенной гармонию небесных тел»2.

В-третьих, специальный характер деятельности органов политической полиции состоит также в том, что в системе органов государственной власти они принадлежат к структурам, которые требуют постоянного и основательного контроля за собой. Данные органы имеют широкие возможности получения оперативно-розыскной и, следовательно, компрометирующей информации, что может быть использовано в личных целях, во зло обществу и государству, личности, права и свободы которой могут быть нарушены. Обладание подобной информацией делает органы безопасности могущественными и в известной мере опасными, если они не подконтрольны государственным и общественным институтам. Недаром Наполеон опасался своего всесильного министра полиции Ж.Фуше и попеременно то снимал его с должности, то снова назначал, ценя его профессиональные способности. И.В.Стадии поступал проще: расстреливал поочередно руководителей органов госбезопасности.

Задачи, функции и полномочия ФСБ России. Главными задачами, стоящими перед ФСБ России, являются: 1) управление Системой органов Федеральной службы безопасности и погра-

^ Собрание законодательства РФ. 1995. № 15. Ст.1269. Е               фуше. Ростов, 1999. С.87.

535

>>> 536 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

ничными войсками; 2) информирование Президента РФ, Председателя Правительства РФ и по их поручению других должностных лиц об угрозах безопасности Российской Федерации; 3) защита конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности страны от угроз названным институтам в форме шпионажа, террористической деятельности, сепаратизма, коррумпированности ведущего слоя страны; 4) организация во взаимодействии с федеральными органами государственной власти борьбы с организованной преступностью, контрабандой, легализацией преступных доходов, незаконной миграцией, незаконным оборотом оружия, боеприпасов, наркотических средств, а также противодействия экстремистской деятельности, в том числе деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных сообществ, отдельных лиц и объединений; 5) формирование и реализация в пределах своих полномочий государственной и научно-технической политики в области обеспечения информационной безопасности1.

Для выполнения названных задач ФСБ России осуществляет соответствующие функции, которые целесообразно подразделить на две группы: функции — основные направления деятельности органов Федеральной службы безопасности; функции — обязанности и полномочия, служащие средством выполнения поставленных задач и реализации основных направлений деятельности.

К основным направлениям деятельности Федеральной службы безопасности Закон относит: контрразведывательную деятельность; борьбу с преступностью и террористической деятельностью; разведывательную деятельность; обеспечение информационной безопасности; пограничную деятельность.

Контрразведывательная деятельность представляет собой выявление, предупреждение и пресечение разведывательной и иной деятельности спецслужб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба государственной безопасности. Контрразведка — это организованное наблюдение за разведчиками противника. Наиболее характерной деятельностью противника является шпионаж, предмет которого составляют сведения об оборонном и экономическом потенциале страны,

1 См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 33. Ст.3254. 536

>>> 537 >>>

Глава 4. Специальные службы

новейших достижениях российской науки, о Вооруженных Силах1. В процессе контрразведывательной деятельности орга-нЫ ФСБ России могут использовать гласные и негласные методы, особый характер которых определяется условиями этой деятельности и применение которых установлено ст. 13 Федерального закона о ФСБ России, а также ведомственными нормативными актами.

Важным направлением в деятельности органов ФСБ России является борьба с преступностью и террористической деятельностью. В этой связи ст. 10 Федерального закона о ФСБ России указывает, что данные органы осуществляют оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению и раскрытию шпионажа, террористической деятельности, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды, по выявлению, предупреждению и пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации. При этом особую опасность представляет терроризм, выражающийся в преступных действиях в виде убийств, захвата заложников, других насильственных действий, посягающих на жизнь, здоровье, свободу и имущество граждан, установленный правопорядок и общественную безопасность.

Разведывательная деятельность проводится органами ФСБ России в целях информационного обеспечения внешней и внутренней политики Российской Федерации. Она направлена на добывание и оценку информации о планируемых и осуществляемых иностранными государствами и организациями политических, военных и экономических акциях, создающих реальную и потенциальную угрозу безопасности страны, выработку рекомендаций о мерах по оказанию противодействия им с использованием специальных разведывательных средств и методов. В этом плане ФСБ России взаимодействует с органами Внешней разведки, причем порядок взаимодействия определяется федеральным законодательством и заключаемыми на его основе соглашениями.

См.: Черников В.В. Судебная система, правоохранительные органы, специальные службы России: Учебник. С.373.

537

>>> 538 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

Разведывательная деятельность ФСБ России распространяется на противников существующего конституционного строя внутри страны. Вот что говорил один из руководителей Скотланд-Ярда о разведывательной деятельности за такими лицами-«Специальная служба — это в первую очередь разведка. Она обязана следить за каждым человеком из любого лагеря, если его деятельность рано или поздно может стать причиной беспорядков и волнений»1.

Большое значение в деятельности органов ФСБ России имеет обеспечение информационной безопасности. Эта деятельность осуществляется органами ФСБ России в пределах своих полномочий: при формировании и реализации государственной и научно-технической политики в области обеспечения информационной безопасности, в том числе с использованием инженерно-технических и криптографических средств; при обеспечении криптографическими и инженерно-техническими методами безопасности информационно-телекоммуникационных систем, а также систем шифрованной, засекреченной и иных видов специальной связи в Российской Федерации и ее учреждениях, находящихся за пределами страны.

Одно из основных направлений — пограничная деятельность ФСБ России, которая выражается в защите и охране Государственной границы, и анализу которой посвящается отдельный параграф.

В пределах каждого из основных направлений органы ФСБ России осуществляют функции — обязанности, а именно: вырабатывают на основе прогнозов развития политической, социально-экономической и криминогенной обстановки в стране предложения по предупреждению и нейтрализации угроз государственной безопасности; организуют контрразведывательную деятельность и определяют порядок проникновения в специальные службы и организации иностранных государств, осуществления других контрразведывательных мероприятий, а также использования негласных методов при их реализации; организуют оперативно-розыскную деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, борьба с которыми отнесена к ведению органов ФСБ, а также опреде' ляют порядок осуществления внедрения в преступные группы;

1 Цит. по: Дресвянин СП. Секретная война. История разведки и спецназа-Ростов н/Д., 1998. С.69.

538

>>> 539 >>>

Глава 4. Специальные службы

разрабатывают меры по борьбе с организованной преступностью, коррупцией, контрабандой, легализацией преступных доходов, незаконной миграцией, незаконным оборотом оружия и наркотических средств; разрабатывают меры по борьбе с террористической и диверсионной деятельностью и организуют их осуществление, а также определяют порядок использования подразделений специального назначения; организуют и осуществляют разведывательную деятельность и определяют порядок проведения разведывательных мероприятий с использованием специальных методов и средств при их реализации; участвуют в разработке и реализации мер по обеспечению информационной безопасности страны и защите сведений, составляющих государственную тайну; осуществляют сбор, хранение, обработку и использование документированной информации ограниченного доступа для обеспечения контрразведывательной, разведывательной, оперативно-розыскной и иной деятельности, отнесенной к компетенции органов ФСБ России; организуют и осуществляют обеспечение безопасности в Вооруженных Силах, других войсках, а также в органах, в которых предусмотрена военная служба: в органах МВД России, Государственного комитета Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органах; организуют деятельность по обеспечению безопасности объектов оборонного комплекса, атомной промышленности и энергетики, транспорта и связи, жизнеобеспечения крупных городов и промышленных центров, других стратегических объектов; обеспечивают осуществление контрразведывательных мер по обеспечению безопасности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации; обеспечивают собственную безопасность органов и войск; проводят криминалистические и другие экспертизы и исследования; устанавливают в целях решения задач, возложенных на органы ФСБ России, отношения сотрудничества на конфиденциальной основе с лицами, давшими на то согласие1.

Органы ФСБ России для осуществления возложенных на них задач и функций наделены соответствующими правами. Назовем некоторые из них, точнее те, в которых наиболее рельефно вЫражен полицейский характер деятельности этих органов. Так,

1 См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № ЗЗ.Ст.3254.

539

>>> 540 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

органы ФСБ вправе применять меры административного и уголовно-процессуального принуждения. Используя меры административного принуждения, они могут использовать в служебных целях средства связи, принадлежащие государственным предприятиям, учреждениям и организациям, а в неотложных случаях — негосударственным предприятиям и учреждениям, а также гражданам Российской Федерации; использовать в случаях, не терпящих отлагательства, транспортные средства, принадлежащие предприятиям и учреждениям независимо от форм собственности или общественным объединениям для предотвращения преступлений, преследования и задержания лиц, совершивших преступления или подозреваемых в их совершении, доставления граждан, нуждающихся в срочной медицинской помощи, в лечебные учреждения; беспрепятственно входить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения, в помещения предприятий и учреждений независимо от форм собственности в случае, если имеются достаточные данные полагать, что там совершается или совершено преступление, проводить дознание и предварительное следствие по делам, которые отнесены законодательством к ведению органов ФСБ России; проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личности, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления; вносить в государственные органы, администрации предприятий и учреждений независимо от форм собственности, а также в общественные объединения обязательные для исполнения представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности Российской Федерации1.

Применяя меры административного пресечения, органы ФСБ России вправе осуществлять административное задержание лиц, совершивших правонарушения, связанные с попытками проникновения и проникновением на специально охраняемые территории особорежимных объектов, закрытых административно-территориальных образований и иных охраняемых объектов, а также проверять у этих лиц документы, удостоверяющие их личность, получать от них объяснения, осуществлять их личный досмотр, досмотр и изъятие их вещей и документов.

Характеризуя компетенцию органов ФСБ России, нельзя пройти мимо ст. 19 Федерального закона о ФСБ России, предо-

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1995.   № 15. Ст.1269; 2003.   № 33. Ст.3254. 540

>>> 541 >>>

Глава 4. Специальные службы

ставляющей последним право привлечения отдельных лиц, как граждан, так и иностранцев, с их согласия на гласной и неглас-нОй основе к сотрудничеству, в том числе и в качестве внештатных сотрудников. Негласная помощь органам государственной безопасности со стороны граждан выражается в осуществлении скрытого наблюдения, в получении информации о разведывательно-подрывной деятельности с применением иных методов, в том числе путем проникновения в преступные сообщества и в спецслужбы иностранных государств.

Организация деятельности ФСБ России. Федеральная служба безопасности Российской Федерации представляет собой единую централизованную систему органов Федеральной службы безопасности и пограничных войск, в которую входят: а) Федеральная служба безопасности, представленная центральным аппаратом этой службы; б) территориальные органы безопасности, к которым относятся управления (отделы) по субъектам Российской Федерации, а также крупным городам и районным центрам; в) управления и отделы ФСБ в Вооруженных Силах и иных воинских формированиях.

Центральный аппарат ФСБ России включает: руководство, коллегию, структурные подразделения.

Службу возглавляет директор, являющийся членом Правительства РФ, назначаемый на должность и освобождаемый от нее Президентом РФ. Директор ФСБ России: организует работу ФСБ России, руководит деятельностью органов и войск, образует в органах Федеральной службы безопасности коллегии и утверждает их состав, устанавливает полномочия должностных лиц органов и войск по решению ими оперативных, организационно-штатных, кадровых и финансовых вопросов; информирует Президента РФ и Председателя Правительства РФ по вопросам, отнесенным к компетенции ведомства; издает на основании и во исполнение федерального законодательства и Положения о ФСБ России правовые акты, организует проверку их исполнения; принимает в соответствии с федеральным законодательством решения о временном ограничении, приостановлении или прекращении деятельности физических и юридических лиц, осуществляемой на государственной границе, приграничной территории, в исключительной экономической зоне и На континентальном шельфе Российской Федерации; вносит на Рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ проекты нормативных правовых актов и предложения по совершенствова-

541

>>> 542 >>>

Часть III.   Субъекты полицейской деятельности

нию федерального законодательства в области обеспечения государственной безопасности; принимает решения о создании структурных подразделений ФСБ России, территориальных органов безопасности, органов безопасности в войсках пограничных органов, подразделений специального назначения и иных учреждений, предназначенных для обеспечения деятельности ФСБ России; создает криптографический резерв из числа ушедших в запас или в отставку высококвалифицированных криптографов.

В ФСБ России образуется коллегия в составе директора ФСБ России (председатель коллегии), заместителей директора по должности, а также руководящих работников органов и войск. Коллегия на своих заседаниях рассматривает важнейшие вопросы деятельности органов и войск и принимает по ним решения. Решения коллегии ФСБ России принимаются большинством голосов ее членов и оформляются приказами ФСБ России. В случае разногласий между директором ФСБ России и коллегией директор ФСБ России реализует свое решение и докладывает о возникших разногласиях Президенту РФ. Члены коллегии ФСБ России также могут сообщить свое мнение Президенту РФ1.

Завершая анализ законодательства об органах ФСБ России как органах политической полиции отметим следующее. Представляется необходимым ge lege ferenda наряду с предусмотренными в Законе четырьмя основными направлениями в деятельности органов ФСБ (контрразведывательная деятельность, борьба с преступностью, разведывательная деятельность, пограничная деятельность) выделить еще одно самостоятельное направление, а именно: борьбу с коррупцией в государственном аппарате. Коррупция — преступление, которое визуально незаметно, однако медленно и неуклонно разлагает корпус государственных служащих, и грозит в перспективе гибелью государства. Не впадая в преувеличение, можно утверждать, что органы ФСБ — это, пожалуй, единственные органы в России, которые могут эффективно бороться с коррупцией, используя свой инструментарий, в том числе негласные методы надзора.

Другое аналогичное предложение — включить в перечень функций ФСБ функцию, которую осуществляет политическая полиция других государств и которая предполагает сбор обше*

1 См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 33. Ст.3254. 542

>>> 543 >>>

Глава 4. Специальные службы

ственно-политической информации об общем положении в стране, состоянии общественного мнения, политических настроениях среди населения, т.к. подобная информация может быть использована на высшем правительственном уровне для принятия политических решений.

Общий вывод: политическая полиция, как и всякая другая, будучи подконтрольной государственным и общественным институтам, не противостоит правовому государству, но способствует укреплению его ценностей.