§ 4. Право на свободное передвижение

Право на свободное передвижение как социальное благо, охраняемое государством. Право на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания в пределах каждого государства, как и право на выезд и беспрепятственное возвращение в свою страну, признается международным сообществом и зафиксировано во всех основополагающих международно-правовых актах о правах человека. В соответствии с международными стандартами Конституция РФ (ст.27) гарантирует это право, а государство охраняет и обеспечивает его реализацию, используя для этого различные методы, в том числе полицейские, в частности, метод паспортизации и регистрации.

Право на свободное передвижение — это врожденное или естественное право человека, гражданина, которое лежит в природе любого живого существа. Каждый наблюдал, как радуется собака, которую хозяин выводит на улицу и, снимая поводок с ошейника, отпускает на свободу. Право на свободное передвижение в известной степени является формой личной свободы человека. Запрещение гражданам свободно передвигаться по стране и выбирать свое место жительства в соответствии со своими потребностями, составляет, по словам А.И.Елистратова, такое же «тягостное нарушение его личной свободы, как и прямое посягательство на его неприкосновенность в форме личного задержания»1.

Право свободного передвижения принадлежит к числу основных прав человека и, что весьма существенно, к числу тех социальных благ, которыми особенно дорожит человек. В чем заключается ценность данного блага?

Во-первых, человеку свойственна потребность в передвижении с одного места к другому или, как сказал писатель А.С.Грибоедов, потребность к «перемене мест». Многие люди любят отдыхать, путешествуя, совершая туристические поездки; другие склонны менять географию места жительства вследствие болезней в поисках хорошего климата; третьи — в силу обрушившихся на них несчастий и опасностей. Одно из самых сильных наказаний для человека — это лишение свободы на определенный срок, т.к. здесь данное право сводится практически к нулю. К слову сказать, право на свободу передвижения

1 Елистратов А.И. Административное право. М., 1911. С.107. 368

>>> 369 >>>

Глава 5. Права и свободы

Б зачаточной форме было сформулировано уже в XVI в. выдающимся голландским ученым правоведом Гуго Гроцием, вынужденным из-за своих политических взглядов скитаться по чужим странам. Он указал на свойственное людям «стремление к передвижению» и на их право в случае несчастья просить убежище в другой стране1.

Во-вторых, свободное передвижение всегда имело важное экономическое значение как для отдельного человека, так и для общества, государства. Известно, что значительная часть выдающихся русских капиталистов, выдвинувшихся во второй половине XIX—начале XX вв. (Морозовы, Третьяковы и др.), были детьми крепостных крестьян, которым помещики, зная их предприимчивость и энергию, дали возможность свободно передвигаться по стране и которые затем, выкупившись на свободу, составили первоначальный капитал.

В-третьих, право на свободу передвижения способствует разнообразным проявлениям духовного и интеллектуального общения, поднимает уровень отечественной культуры, является существенным условием профессионального и духовного развития человека, его достойной жизни.

Будучи социальным благом и обладая ценными для человека качествами, право на свободу передвижения и выбор места жительства охраняется государством, системой его правоохранительных органов, среди которых нужно выделить суд и полицию. Статья 9 Закона о праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства указывает, что действия органов внутренних дел и других государственных органов, обеспечивающих реализацию гражданами указанного права, могут быть обжалованы гражданами в вышестоящий в порядке подчиненности орган либо непосредственно в суд2.

Право на свободу передвижения и выбор места жительства получает ценность величайшего социального блага в настоящее время, когда быстрыми темпами развивается гражданский оборот внутри страны, а связи между странами, — промышленные, торговые, культурные и научные, — приобретают постоянный характер и становятся более тесными.

С одной стороны, данное субъективное право декларируется в Международно-правовых документах и Конституции РФ как

1  См.: Гуго Гроций. О праве войны и мира. М., 1994. С. 13.

2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСфср. 1993. №32. Ст. 1227.

369

>>> 370 >>>

Часть II.   Объекты полицейской охраны

естественное, неизменное и неотъемлемое право человека и гражданина. Но в то же время это право определяется положительным законом, этим же законом ограничивается в целях защиты прав и свобод других граждан, закреплено в Конституции РФ и в ряде законов и подзаконных актов, среди которых можно выделить следующие: Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»1, Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»2, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»3, Федеральный закон «О вынужденных переселенцах» в ред. от 20 декабря 1995 г.4, Федеральный закон «О беженцах» в ред. от 28 июня 1997 г.5 и другие законы и подзаконные акты, в том числе приказы и инструкции МВД России.

Анализ указанных нормативно-правовых актов свидетельствует о том, что право свободного передвижения — это не просто «право беспрепятственно менять место своего пребывания в пределах государства или выезжать за его пределы»6, но право, представляющее собой структурно сложную категорию. Эта категория включает в себя: 1) право на свободное передвижение как механическое перемещение из одной географической точки к другой в пределах Российской Федерации; 2) право на свободу выбора места жительства и места пребывания в пределах Российской Федерации; 3) право выезда из России и въезда в Россию; 4) право свободного передвижения в пределах Российской Федерации граждан Российской Федерации, получивших статус вынужденных переселенцев; 5) право свободного передвижения в пределах Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства; 6) право на свободное передвижение в пределах Российской Федерации лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации и получивших статус беженцев.

1  См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993. № 32. Ст. 1227.

2 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 34. Ст.4029.

3 Там же. 2002. № 30. Ст.3032. "Там же. 1995. №52. Ст.5110.

5 Там же. 1997. № 26. Ст.2956.

6 Тарановский Е. Четыре свободы. СПб., 1995. С.69.

370

>>> 371 >>>

Глава 5. Права и свободы

Известный русский ученый-административист В.М.Гессен называл эти структурные части права на свободное передвижение формами этого права1. Целесообразно вкратце сказать о каждой из названных форм.

Право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ право свободно передвигаться, выбирать место жительства и пребывания принадлежит каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, Это положение адресовано всем, кто законно находится на территории России, но, в первую очередь, ее гражданам. «Закрепляя это право, — справедливо пишут М.В.Баглай и Б.Н.Габричидзе, — государство тем самым признает территорию страны принадлежащей самим гражданам, которые в соответствии со своими интересами и без всяких пропусков могут переезжать из одной местности в другую и определять себе место жительства»2.

В Законе о праве граждан Российской Федерации на свободное передвижение, выбор места жительства в пределах Российской Федерации раскрываются понятия «место жительства» и «место пребывания»3. Место жительства (ст.2) — жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда и т.п.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно и преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма, договору аренды и т.д. Место пребывания — гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристическая база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в котором он проживает временно. Таким образом, право на выбор места жительства и пребывания как субъективное право юридически, логически и житейски вытекает из права на свободное передвижение и, что весьма существенно, связано с наличием жилого помещения. Только в первом случае речь идет о постоянном или преимущественном проживании, а во втором — о временном проживании.

В целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а так-

1 См.: Гессен В.М. Административное право. С.47—50.

2 Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право. М., 1996. С.178.

3 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993. № 32. Ст. 1227.

371

>>> 372 >>>

Часть II.   Объекты полицейской охраны

же в целях охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и исполнения обязанностей перед другими гражданами вводится регистрационный учет граждан по месту жительства и месту пребывания. При этом Закон устанавливает обязанность гражданина, прибывающего на новое место жительства, в течение 7 дней зарегистрироваться в органах внутренних дел. Закон также обязывает гражданина зарегистрироваться по месту пребывания, но без снятия с регистрационного учета по месту жительства.

Вместе с тем реализации права на свободное передвижение, выбор места жительства и пребывания в пределах Российской Федерации сопутствует система определенных ограничений. Так, данное право может быть ограничено в некоторых местах страны, которые точно указаны в Законе (например, в пограничной полосе); может быть ограничено принудительно в связи с применением административного принуждения (например, в случае задержания лица), а также в уголовном процессе в связи с необходимостью раскрыть преступление, выявить и наказать виновных лиц.

Право свободно выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться. Важное значение имеет закрепление в Конституции РФ права каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться. Порядок реализации этого права установлен Федеральным законом от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»1. Есть и подзаконные акты, изданные МВД России и детализирующие процедуру выезда из страны и въезда в нее.

Выезд гражданина за рубеж осуществляется по заграничному паспорту, который вправе получить каждый. Паспорт выдается гражданину по его письменному заявлению на срок 5 лет органом внутренних дел по месту жительства, Министерством иностранных дел Российской Федерации, а также дипломатическим или консульским учреждением Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации.

Закон строго регламентирует основания для отказа в выдаче заграничного паспорта. Гражданину может быть временно отказано в выдаче заграничного паспорта, если он осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, призван на

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 34. Ст.4029. 372

>>> 373 >>>

Глава 5. Права и свободы

военную службу или направлен на альтернативную гражданс-^ю службу, задержан в качестве обвиняемого, уклоняется от обязательств, наложенных на него судом, сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из страны. Данный перечень является исчерпывающим, и каждое основание прекращает свое действие по истечении определенного времени (например, по отбытии наказания).

Подробно регламентируется выезд граждан, владеющих государственной тайной. Таким гражданам выезд может быть не разрешен до истечении пятилетнего срока с момента прекращения их доступа к таким сведениям. Отказ гражданину Российской Федерации в праве на выезд из страны может быть обжалован в суде.

Право вынужденных переселенцев на свободное передвижение и выбор места жительства в пределах Российской Федерации. Особым образом реализуется право на свободу передвижения у таких лиц, как вынужденные переселенцы и беженцы, объединяемые понятием «мигранты». Мигранты — это лица, совершающие перемещение на новое место проживания по различным причинам, чаще всего вследствие национальной, этнической и религиозной напряженности1.

Основная работа по решению проблем вынужденных переселенцев и беженцев в России возложена на Федеральную миграционную службу (ФМС), учрежденную Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. и действующую в составе МВД России. Правовое регулирование мигрантов на территории Российской Федерации определяется международными правовыми актами, Конституцией РФ, федеральными законами, из которых прямое отношение к вынужденным переселенцам имеет Федеральный закон «О вынужденных переселенцах» в ред. от 20 декабря 1995 г.2

В соответствии с ч. 1 ст. 1 данного закона вынужденный переселенец — это внутренний мигрант, т.е. «гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а так-

См.: Тоцкий Н.Н. Введение в миграционное право. М., 1999. С.13. См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 52. Ст.5110.

373

>>> 374 >>>

Часть II.   Объекты полицейской охраны

же по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных компаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка». Часть 2 той же статьи говорит о том, что вынужденным переселенцем может быть признан гражданин России и иное лицо по другим основаниям. Однако жизнь и практика показывают, что чаще всего — это гражданин России, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта Федерации и прибывший на территорию другого субъекта по мотивам, изложенным в части 1. Лицу, признанному вынужденным переселенцем, выдается соответствующее удостоверение, которое позволяет ему реализовать право на свободное передвижение и выбор места жительства в пределах Российской Федерации. В целях охраны и обеспечения этого права названный Закон в ст.6 предоставляет вынужденному переселенцу возможность самостоятельно выбрать место жительства на территории России, в частности, в одном из населенных пунктов, предлагаемых ему территориальным органом миграционной службы. Вынужденный переселенец может также проживать у родственников или иных лиц при условии их согласия на совместное проживание независимо от размера занимаемой родственниками или иными лицами жилой площади. Кроме того, при отсутствии возможности самостоятельного определения своего нового места жительства на территории Российской Федерации вынужденный переселенец имеет право получить у федерального органа миграционной службы или территориального органа миграционной службы направление на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев либо в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий, согласно п.2 ст.7 Закона о вынужденных переселенцах и в соответствии с жилищным законодательством, включают вынужденного переселенца в список граждан на получение жилья, строительство которого осуществляется за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта Федерации и средств местного бюджета независимо от срока проживания в данной местности'.

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 52. Ст.5110. 374

>>> 375 >>>

Глава 5. Права и свободы

Право иностранных граждан и лиц без гражданства на свободное передвижение и выбор места жительства в пределах Российской Федерации. Право на свободное передвижение в пределах российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, т.е. лиц, не являющихся российскими гражданами, также охраняемо государством, т.к. по общему правилу статус названных лиц приравнен к статусу граждан России. Часть 3 ст.62 Конституции гласит: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации».

Однако Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»1 устанавливает особенности правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, которые, в частности, заключаются в ряде ограничений права на свободное передвижение в пределах Российской Федерации2. Назовем их:

1.  Иностранные граждане и лица без гражданства могут въезжать в Российскую Федерацию при наличии визы или в порядке, не требующем получения визы, но в любом случае при наличии разрешительного документа,  подтверждающего право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации.

2.  Все иностранные граждане, прибывающие в Российскую Федерацию, подразделяются законодательством на три группы: временно пребывающие иностранные граждане на основании визы или других разрешительных документов и не имеющие вида на жительство или разрешения на временное проживание; временно проживающие иностранные граждане, получившие разрешение на временное проживание; постоянно проживающие иностранные граждане, получившие вид на жительство — документ, выданный иностранному гражданину в подтверждении его права на постоянное проживание в России, а также его право на свободный выезд из страны и въезд в нее. Вид на жительство выдается иностранному гражданину на пять лет. До получения вида на жительство иностранный гражданин обязан пробить  в   Российской   Федерации   не   менее   одного   года   на Основании разрешения  на временное проживание.

' См.: Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст.3032. 2 См.: Лимонова Н.А. Право граждан Российской Федерации на свободу пе-РеДвижения, выбор места пребывания и жительства. М., 2001. С.44—45.

375

>>> 376 >>>

▼*

Часть II.   Объекты полицейской охраны

3.  Иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации на основании выданных или оформленных документов, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение.

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего пребывания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации.

4.  Регистрация иностранного гражданина, въехавшего в Российскую Федерацию, производится по письменному заявлению этого гражданина, поданному лично или через приглашающую организацию в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел. В случае перемены места пребывания в Российской Федерации иностранный гражданин обязан зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия на новое место пребывания.

Временно проживающие и постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане обязаны ежегодно проходить перерегистрацию в территориальном органе федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, по месту своего жительства.

Разрешение на временное проживание и вид на жительство может быть аннулировано в случае, если данный иностранный гражданин является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих1.

Право беженцев на свободное передвижение и выбор места жительства в пределах Российской Федерации. Также как и вынужденные переселенцы, своеобразно реализуют право на свободное передвижение беженцы. Но в отличие от вынужденных переселенцев беженцы — это внешние мигранты, т.е. лица, не являющиеся гражданами России. Процедура реализации беженцами рассматриваемого права является более сложной.

1 См.: Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст.3032. 376

>>> 377 >>>

Глава 5. Права и свободы

федеральный закон «О беженцах» в ред. от 28 июня 1997 г., давая определение понятия «беженец», указывает на три аспекта его правового статуса: 1) беженец — это лицо, которое в сИлу вполне обоснованных причин стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, языка, приверженности к определенной социальной группе, политических убеждений, находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны; 2) это — лицо, ходатайствующее перед другим государством о признании его беженцем по названным обстоятельствам; 3) это — лицо, признанное беженцем и получившее удостоверение, т.е. документ, удостоверяющий личность лица, признанного беженцем1.

Решает вопросы о признании лица беженцем, регистрирует его ходатайство, выдает удостоверение Федеральная миграционная служба МВД России.

В целях охраны и реализации права на свободное передвижение и выбор места жительства в пределах Российской Федерации ст. 8 Закона о беженцах предоставляет лицу, признанному беженцем, и прибывшим с ним членам его семьи право на:

1.  Получение содействия в оформлении документов для въезда на территорию Российской Федерации в случае, если данное лицо находится вне пределов Российской Федерации.

2.  Получение содействия в обеспечении проезда и провоза багажа к месту временного содержания или к центру временного размещения.

3.  Охрану представителями территориального органа федерального органа исполнительной власти по внутренним делам в центре временного размещения в целях обеспечения безопасности данного лица.

4.  Пользование жилым помещением, предоставляемым в по-РЭДке, определенном Правительством РФ, из фонда жилья для временного поселения.

5.  Обращение с заявлением о предоставлении права на постоянное проживание на территории России, причем соответствующие органы должны оказать ему в этом содействие.

Вместе с тем Закон о беженцах предоставляет право лицу, получившему в Российской Федерации статус беженца, воз-

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 26. Ст.2956.

377

>>> 378 >>>

^

Часть II.   Объекты полицейской охраны

вращаться в государство своей гражданской принадлежности либо выехать на место жительство в другое государство1.

Право на свободное передвижение является неотъемлемым правом каждого человека. Но охраняемо должно быть не только данное право как величайшее благо для достойного существования личности. Охраняемыми должны быть и общество, и государство, права и свободы других граждан, а это предполагает наличие определенных ограничений права на свободное передвижение. Отдельные ученые-правоведы полагают, что право на свободу передвижения должно быть правилом, а все возможные ограничения — исключением2. Думается, что право на свободу передвижения должно быть сбалансировано системой ограничений с учетом фактора безопасности и времени, в котором мы живем.

Завершая анализ второй части монографического исследования, отметим, что полицейская деятельность объективна, ибо порождена объективными обстоятельствами — обстоятельствами, угрожающими жизни человека, материальным ценностям, окружающей среде, которые проще называть объектами охраны. Значительная часть этих объектов требует постоянного административного надзора за ними и полицейской охраны от угроз социального, техногенного, биологического и природного характера. Анализ объектов полицейской охраны помогает глубже осмыслить полицейскую деятельность, понять ее как объективную и необходимую для общества «данность». Однако всесторонний анализ полицейской деятельности, направленной на охрану соответствующих объектов, не может быть полным без исследования субъектов (органов) полицейской деятельности, ее методов и форм. «Функция порождает орган», — говорил ученый-физиолог И.М.Сеченов. Объекты обусловливают деятельность, а деятельность (функции) порождает, вызывает к жизни необходимые органы и соответствующие методы их работы.

1  См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 26. Ст.2956.

2 См.: Мюллерсон Р.А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М., С.90.

>>> 379 >>>