§ 1. Возникновение и становление российской прокуратуры

Возникновение, становление и развитие прокуратуры Российского государства необходимо рассматривать в контек­сте исторических, социально-экономических и иных объектив­ных условий соответствующих периодов развития общества.

Исторический опыт показывает, что потребность в таком государственном органе, как прокуратура, с присущей толь­ко ему совокупностью задач, функций и полномочий становит­ся особенно острой в периоды коренных преобразований в об­щественных отношениях, государственном устройстве. Проку­ратура всегда рассматривалась и использовалась как действен­ный инструмент утверждения развития общественных отношений, укрепления режима законности, как непременного средства развития государственности. Великий реформатор России начала XVIII в. царь Петр Алексеевич, искавший пути и средства ускорения преобразований, пришел к решению создать особый надзорный орган, способный "уничтожить или ослабить зло, проистекавшее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония".

С этой целью указом от 5 марта 1711 г. была учреждена должность генерал-фискала, который должен был "тайно про­ведывать, доносить и обличать". Модель такой должности и службы была заимствована в Швеции. Однако вскоре сам Петр I был вынужден признать, что чин фискала "тяжел и ненавидим". В результате дальнейших поисков и сопоставле­ний 12 января 1722 г. в России был основан государственно-правовой институт прокуратуры во главе с назначаемым Государем генерал-прокурором и его помощником обер-прокуро­ром. Как следует из Указа, генерал-прокурор является "оком государевым". Ему предписывалось строго следить за тем, "чтобы не на столе только дела вершились, но самым дей­ством по указам исполнялись".

Органы прокуратуры создавались постепенно в различных губерниях в течение ряда лет. Прокуроры состояли и при кол­легиях сената, провинций (губерний) и при надворных судах.

Указом от 11 мая 1722 г. была создана своего рода специ­ализированная прокуратура во главе со светским чиновни­ком — обер-прокурором центрального органа управления госу­дарственной православной церковью — Святейшего Синода. В епархиях православной церкви, которые управлялись духов­ными консисториями, прокурорские надзорные функции воз­лагались на секретарей консисторий. Они назначались и уволь­нялись с должности Синодом по предложению обер-прокуро­ра, находились в его непосредственном подчинении "как блю­стителя законных постановлений по духовному ведомству" и были обязаны исполнять его предписания.

На прокуратуру было возложено осуществлять наблюде­ние за соблюдением законов поднадзорными ей государствен­ными органами. В случае установления нарушений законов прокуратура предлагала соответствующим лицам и учрежде­ниям устранять эти нарушения, опротестовывала незаконные решения. Важным участком работы прокуроров был надзор за соблюдением законов в арестантских делах, тюрьмах.

В соответствии с замыслом Петра I в последние годы его царствования прокурорский надзор стал выполнять существен­ную роль в укреплении государственности, в финансовых де­лах. Немалое значение в этом процессе играли личности гене­рал-прокуроров, и прежде всего первого генерал-прокурора П. И. Ягужинского, который пребывал в этой должности четыр­надцать лет (с 1722 по 1736 г.).

При императрице Екатерине I и императоре Петре II роль и значение прокуратуры существенно снизились из-за проводимой ими политики, усилении роли других институтов власти, которые видели в прокуратуре ограничение своей власти (Верховный тайный Совет и др.).

В последующем, в период правления Анны Иоанновны, произошло существенное развитие вертикали прокурорской власти. Была усилена власть губернских прокуроров, на деле осуществлявших роль "ока государева" в регионах России.

В целом в дореформенный период (до 1864 г.) губернские прокуроры осуществляли надзор за правильным применением законов всеми официальными учреждениями — "присутствен­ными местами", как судебными, так и административными.

В ходе судебной реформы 1864 г. существенно изменил­ся правовой статус прокуратуры. Она в значительной мере ста­новится органом уголовного преследования, ограничивает свою деятельность "делами юстиции". На прокуроров, состоящих при общих судах и при Сенате, возлагалось поддержание об­винения в уголовном процессе, а также "наблюдение за пра­вильным применением закона судебными местами". Во главе прокуратуры по-прежнему стоял генерал-прокурор, который вместе с тем, будучи министром юстиции, являлся и органом высшего судебного управления.

В результате реформ и длительного процесса создания губернских прокуратур практически существовали две систе­мы органов прокуратуры с несколько различающимися полно­мочиями. Это были прокуратуры судов, а также губернские прокуроры. Последние не обладали функциями обвинительной власти, однако имели существенные полномочия по осуществ­лению общего надзора. Вместе с тем это были строго центра­лизованные структуры, действующие на единых принципах, и прежде всего на основе принципа единоначалия.*

* См. приложение 1.