§ 1. Понятие, задачи и принципы управления в органах прокуратуры

Под управлением понимается многогранный, сознательный и целенаправленный процесс воздействия вышестоящих орга­нов прокуратуры и прокуроров в соответствии с их компетен­цией на подчиненных им работников в целях надлежащего выполнения задач и функций, возложенных на них Законом о прокуратуре и иным федеральным законодательством.

Роль управления в деятельности прокуратуры двояка. С одной стороны, управление создает нормальный процесс орга­низации и осуществления прокурорского надзора, предвари­тельного следствия и иных функций прокуратуры. С другой стороны, управление призвано совершенствовать реализацию этих функций, разрабатывать и внедрять в деятельность про­куратуры рекомендации тактического и методического харак­тера, технологию и технику обработки информации о состоя­нии законности и деятельности по ее укреплению, совершен­ствованию правового регулирования организационной структу­ры органов прокуратуры и их аппаратов. В этом проявляется регулирующая роль управления.

Существенное влияние на содержание и результаты де­ятельности органов прокуратуры оказывают управляющие воз­действия их вышестоящих структур на нижестоящие проку­ратуры. Оно оказывается со стороны Генеральной прокурату­ры РФ, а также прокуратур субъектов Федерации прежде всего путем принятия нормативных актов, обязательных для исполнения всеми работниками прокурорской системы. Этим предопределяется значимость и требования к качеству прини­маемых в прокуратуре нормативных актов общего характера. Не менее важное значение имеет обоснованность и актуаль­ность управленческих воздействий, осуществляемых вышесто­ящими органами прокуратуры, а также поручений иных ком­петентных органов (Федерального Собрания, Президента).

К таким воздействиям относятся: конкретные задания (провести надзорные проверки, обобщить опыт работы по борьбе с определенными видами правонарушений и т.п.); ин­формационные письма, содержащие информацию о положи­тельном опыте работы либо недостатках в ее проведении в определенных прокуратурах и указание другим прокуратурам учесть их в своей работе и т.п. Цена управленческих решений в органах прокуратуры может быть высокой: она либо приво­дит к положительным сдвигам в состоянии законности, либо влечет значительные затраты сил и средств без видимых ре­зультатов.

На активность прокуратуры по непосредственному выяв­лению преступлений и иных правонарушений, а также надзо­ру за исполнением законов правоохранительными, контроли­рующими органами и тем самым — на колебания уровня заре­гистрированных преступлений и иных правонарушений опре­деленных видов оказывает влияние обоснованное решение вышестоящей прокуратуры провести проверку работы подчи­ненных органов. Проведение проверок включается в планы, о чем заблаговременно становится известно подчиненным орга­нам. Последние, в свою очередь, в период накануне проверок основное внимание сосредоточивают на вопросах, которые привлекут внимание вышестоящей прокуратуры.

Учитывая необходимость и в последующем отчитываться за состояние работы в этом направлении в порядке контроля, органы прокуратуры длительное время акцентируют на них свои усилия. При этом активизируется целенаправленное воз­действие прокуратуры на контрольно-ревизионные органы, которые в результате, как правило, больше выявляют и на­правляют в этот период в прокуратуру и следственные орга­ны соответствующих материалов о нарушениях законов, тре­бующих мер прокурорского реагирования.

Значительным оказывается влияние управляющих воздей­ствий со стороны вышестоящей прокуратуры путем рассмот­рения отчета прокурора по результатам проверки работы со­ответствующего органа прокуратуры. Зачастую отчет заслуши­вается на коллегии, принимается приказ, либо направляется письмо с указанием необходимости устранения выявленных недостатков, устанавливаются сроки и контроль исполнения.

Вместе с тем вмешательство прокуратур республик, кра­ев и областей без достаточных к тому оснований в оператив­ную деятельность горрайпрокуроров, подмена их, поручение неактуальных для них мероприятий отвлекает прокуроров от актуальных вопросов укрепления законности, и они сосредо­точивают внимание на вопросах, второстепенных для данного региона в рассматриваемом периоде, а иногда и выполняют их формально.

Важной задачей управления является выработка и коррек­тировка критериев оценки деятельности прокурорских работ­ников, в том числе по борьбе с преступлениями и иными пра­вонарушениями. При этом важно учитывать, что прокурор должен нести ответственность не за состояние преступности, являющееся результатом сложного взаимодействия многочис­ленных факторов социального, экономического, правового, организационного и иного характера. Он ответственен за сво­евременность, качество и полноту принятия мер по пресече­нию и устранению правонарушений, требующих прокурорско­го вмешательства.

Задача вышестоящих прокуратур состоит и в том, чтобы на основе анализа деятельности нижестоящих органов оказы­вать управляющее воздействие на выбор конкретных приори­тетных направлений и рациональных средств повышения акти­визации и действенности мер укрепления законности. Это воз­действие осуществляется с использованием различных средств, в том числе путем дачи указаний, замечаний, методических рекомендаций по выполнению заданий, обсуждения хода и ре­зультатов работы на коллегии или оперативных совещаниях, составления программы стажировки и т.п. Поэтому для оценок используется соотнесение вышестоящей прокуратурой показа­телей, характеризующих состояние законности в регионе, с количеством надзорных проверок и их результативностью, вы­раженной прежде всего количественными данными (о числе внесенных протестов, представлений, постановлений, о числе лиц, привлеченных к материальной, дисциплинарной, уголов­ной ответственности, количестве незаконных нормативных ак­тов, отмененных по инициативе прокуроров, принятие иных мер воздействия), и их качеством, результативность которого выражена своевременностью рассмотрения актов соответствую­щими инстанциями, эффективностью принятых ими мер по ус­транению нарушений законности и обстоятельств им способство­вавших, что позволит оценить обоснованность, своевременность выбора объектов для проверок, адресатов для внесения актов прокурорского реагирования и, в конечном счете, деятельность прокуратуры по укреплению законности.

Повышение уровня воздействия управления в прокурор­ской системе на содержание надзора, выполнение иных фун­кций и результативность этой деятельности непосредственно связаны с обоснованностью и оперативностью решений в про­цессе руководства нижестоящими органами.

Управление в органах прокуратуры осуществляется с ис­пользованием зонального и предметного принципов. Организа­ция работы в аппаратах органов прокуратуры, в отделах и управлениях по зональному принципу означает, что весь объем этой работы распределяется между штатными сотруд­никами по территориальным "зонам" (группам субъектов Фе­дерации — для Генеральной прокуратуры, городов и районов — для прокуратур субъектов Федерации; групп территорий органов местного самоуправления — для районных, городских прокуратур). Конкретный состав "зон" в каждом подразделении аппаратов прокуратур определяется распоряжением соответ­ствующего руководителя подразделения данной прокуратуры с учетом социально-экономической, демографической, крими­нологической и иной характеристики этих регионов, состояния законности, численности штатных сотрудников подразделения.

Зональные прокуратуры осуществляют оперативный кон­троль за работой нижестоящих органов, анализируют состоя­ние законности в соответствующих профилю подразделения сферах правовых отношений. Зональные прокуроры подготав­ливают проекты актов прокурорского надзора, иных докумен­тов от имени соответствующего прокурора, а в пределах сво­ей компетенции самостоятельно принимают управленческие и процессуальные решения.

В соответствии с предметным принципом организации ра­боты в Генеральной прокуратуре, в подразделениях прокура­тур субъектов Федерации в пределах их функциональной (от­раслевой) компетенции выделяются приоритеты деятельности в определенных сферах правовых отношений (в сфере прива­тизации, экологии, налоговых, банковских и иных отношений). Предметы ведения в качестве приоритетных для проведения обобщений и принятия необходимых мер прокурорского реа­гирования выделяются на основе комплексных анализов, с учетом их воздействия на состояние законности и правопоряд­ка. Для вспомогательных подразделений аппаратов прокуратур, не осуществляющих непосредственно надзор за исполнением законов, в качестве предметов выделяются основные участки их деятельности (например, в подразделении кадров могут решаться вопросы подбора кадров, аттестования, повышения квалификации и др.).

Определение "зон" и "предметов ведения" для прокурор­ских работников подразделений аппаратов прокуратур оформляется приказом соответствующего прокурора, в том числе о распределении обязанностей между руководителями проку­ратуры, распоряжением начальника структурного подразделе­ния органа прокуратуры о распределении обязанностей меж­ду его сотрудниками.

Аналитическая работа в Генеральной прокуратуре, проку­ратурах субъектов Федерации организована по-разному. Во многих подразделениях выделены аналитические (методичес­кие) отделы (группы). В других аналитической и организацион­но-методической работой в соответствии с распределением "зон" и "предметов" занимаются все зональные прокуроры. Схожим образом, с учетом штатных возможностей, обстоит дело и в прокуратурах субъектов Федерации.

В соответствии с установленным распределением обязан­ностей по предметному принципу прокуроры подразделений обобщают статистические и другие данные прокуратуры, иных правоохранительных, а также контролирующих органов о состоянии законности, проводимой работе по ее укреплению (представления, протесты, иски, уголовные дела, доклады, обзоры, информационные письма, решения коллегии и т.д.). Они участвуют в подготовке плановых заданий, документов по результатам обобщений, замечаний по проектам законов и иных нормативных актов, подготавливают материалы для рас­смотрения на коллегии, координационном совещании правоох­ранительных органов.