§ 3. Ведомственные нормативные акты управления в прокуратуре

Управление в органах прокуратуры осуществляется с ис­пользованием нормативных актов общего и индивидуального характера.

Важнейшим средством управления органами прокуратуры и направления их деятельности является издание Генеральным прокурором РФ на основе и во исполнение законов приказов, указаний, распоряжений и инструкций.

Эти акты касаются как общих вопросов организации рабо­ты органов прокуратуры, так и отдельных их направлений деятельности.

Приказы Генерального прокурора общего характера по вопросам организации и деятельности органов прокуратуры в целом, по отдельным направлениям и участкам деятельности содержат совокупность норм и правил, которые создают ре­альный механизм исполнения органами прокуратуры Закона о прокуратуре, иных федеральных законов. Приказы не долж­ны противоречить требованиям закона. В них обычно регули­руются отдельные аспекты внутриорганизационных отношений в прокурорской системе, порядок деятельности органов проку­ратуры, определяются критерии разграничения их полномочий по различным вопросам, содержатся иные нормы. Так, при­казом Генерального прокурора РФ № 31 от 29 июня 1994 г. "О повышении роли органов прокуратуры в борьбе- с преступ­ностью и ее предупреждении" определены задачи и приори­теты деятельности прокуратуры в данной сфере, вытекающие из результатов анализа состояния законности, работы по ее укреплению и особенностей периода социально-экономического развития страны.

Приказом № 24 от 9 апреля 1996 г. разграничивается ком­петенция территориальных и специализированных прокуратур. Это создает нормативную основу по организации взаимодей­ствия прокуратур, устранения дублирования в их работе. По основным вопросам организации и деятельности органов про­куратуры, независимо от их уровня в прокурорской системе, Генеральный прокурор издает так называемые "отраслевые" приказы. В них конкретизируются задачи, возложенные на прокуратуру, определяются сферы правовых отношений, при­оритетные при выполнении функций прокуратуры в данном направлении.

Примером комплексного нормативного регулирования организации и деятельности органов прокуратуры Российской федерации является приказ Генерального прокурора РФ № 34 от 26 июня 1997 г. "Об организации работы органов прокурату­ры по борьбе с преступностью". В нем дается оценка крими­ногенной ситуации, анализ наметившихся негативных явлений и тенденций, конкретизируются задачи органов прокуратуры, вводится ряд нормативных решений по регулированию орга­низационных отношений, в частности, между территориальны­ми и специализированными прокуратурами.

Указание Генерального прокурора РФ является норматив­ным актом общего характера, принимаемым по отдельным вопросам организации и деятельности прокуратуры, практики применения законов. Указаниями, например, вводятся в дей­ствие методические рекомендации прокурорским работникам по различным аспектам их деятельности.

Инструкция представляет собой систематизированную со­вокупность рекомендаций и предписаний, излагаемых в норма­тивной форме. В них обычно содержатся правила и разъясне­ния, регулирующие организационные, кадровые, методичес­кие, финансовые, технические стороны деятельности органов прокуратуры.

Они обычно относятся к обеспечивающим основную дея­тельность прокуратуры сферам, которые в силу этих обстоя­тельств не урегулированы должным образом в законе (о де­лопроизводстве, статистической отчетности, порядке хранения вещественных доказательств, служебного оружия и т.п.).

Генеральный прокурор РФ в пределах выделенной штат­ной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры. Прокуроры субъектов Федерации обладают аналогичными правами в пределах своей компетенции. Структуру Генеральной прокуратуры РФ состав­ляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений).

Организация и порядок деятельности каждого структур­ного подразделения регламентируется положением о данном подразделении. Положениями определяется следующий круг вопросов: задачи, возложенные на подразделение; функции, которыми оно наделяется; основные полномочия в отношении иных подразделений (о получении информации, взаимодей­ствии, разграничении управленческих функций в отношении нижестоящих органов, особенно по контролю за их деятель­ностью и др.). Определяется структура подразделения, особен­ности задач, полномочий и порядок взаимодействия внутрен­них подразделений (управления, главного управления); прин­ципы организации работы в подразделении (обычно это предметный и зональный принципы), организационные полномочия начальника подразделения, других прокурорских работников, входящих в его состав.

Положение о структурном подразделении вступает в силу после его рассмотрения и утверждения соответствующим про­курором.

Руководство нижестоящими органами осуществляется также путем направления им информационных писем — об­зоров по различным вопросам деятельности прокуратуры. От приказов и указаний они отличаются менее выраженной директивностью содержащихся в них положений. Обычно эти акты только сопровождаются приказами, указаниями соответ­ствующего прокурора, обязывающими органы прокуратуры использовать в целях совершенствования работы содержащи­еся в них положения, выводы и рекомендации. Обзор предпо­лагает достаточно полное исследование практики органов про­куратуры по одному направлению или ряду направлений их деятельности, реализации той или иной функции и обычно от­личается фундаментальностью обобщения, разнообразием ис­точников информации и методов ее собирания, продолжитель­ностью периода, за который проводится, глубиной и разноаспектностью выводов.

В отличие от обзора необходимость в подготовке инфор­мационного письма нижестоящим органам может возникнуть на основе нескольких и даже одного факта, характерных сво­ей поучительностью, новизной для практики работы прокуро­ров, следователей. При этом важна прежде всего оператив­ность его направления с тем, чтобы быстро оказать корректи­рующее воздействие на процесс функциональной деятельно­сти органов прокуратуры в той или иной сфере общественных отношений (например, информация о новых способах соверше­ния или выявления правонарушений, ошибках в практике надзора и т.п.).

С учетом конкретных обстоятельств письмо может содер­жать указания о проведении отдельных действий в установ­ленные сроки, требование информировать вышестоящего про­курора об аналогичных фактах в определенные сроки. Тем са­мым повышается уровень директивности письма.

Составляются и такие индивидуальные организационно-распорядительные акты, посредством которых реализуются решения, устанавливающие (изменяющие) прокурорско-управленческие правоотношения, как распоряжение о распределе­нии обязанностей между прокурорами отдела; представление вышестоящему прокурору; задание; акт проверки работы под­чиненной прокуратуры; заключение по материалам проверки заявления, жалобы и по иным основаниям, замечания на над­зорный или управленческий акт нижестоящего органа и др.

Официальный характер управленческого решения, необ­ходимость его документальности, точности и ясности форму­лирования правовых предписаний руководящих органов проку­ратуры требует изложения актов организационно-распоряди­тельного характера в строго определенных формах. Организа­ционно-распорядительные акты направлены на создание условий для действенного осуществления задач, поставленных перед органами прокуратуры.

Эти акты следует рассматривать как важную разновид­ность служебной документации, отражающей самостоятельную управленческую деятельность. Они тесно взаимосвязаны, но и отличаются от следственных и надзорных актов и несут само­стоятельную функциональную и процессуальную нагрузку. Эти акты должны отвечать общим требованиям, предусматриваю­щим основания и порядок их составления, структуру и содер­жание. Они обычно состоят из вводной, описательной и поста­новляющей (предлагающей, директивной) частей. В одних ак­тах эти части четко выражены, в других они лишь намечают­ся. Соотношение информационного потенциала в них и уровень их директивности зависят от характера и содержания решае­мых при этом задач. В любом случае эти акты должны соот­ветствовать требованиям закона, приказам и указаниям Гене­рального прокурора РФ.