§ 1. Организация и деятельность органов прокуратуры стран СНГ и Балтии

Реформирование действующих государственных институ­тов, становление и развитие новых государственно-правовых структур в сфере обеспечения законности и правопорядка в странах Содружества Независимых Государств и Балтии в по­стсоветский период осуществляется под воздействием обще­ственно-политических, социально-экономических и иных про­цессов и тенденций. При этом в различной мере сказываются особенности развития конституционного процесса, всего комп­лекса государственно-правовых структур. В существенной мере проявляется степень развитости правовой сферы, исторические и национальные традиции, политические ориентации.

В различной мере сказывается и влияние предшествую­щего опыта и традиций совместного функционирования этих государств. Преобразование государственно-правовых институ­тов в этих государствах происходит с разной скоростью, в со­ответствии с принципами нового государственного устройства, политическими и международно-правовыми ориентациями.

В ряде государств для осуществления практических мер государственного строительства разработаны конституционные концепции, государственные программы правовой реформы, иные основополагающие документы, в которых существенное место уделено прокуратуре как одному из важных конститу­ционных государственно-правовых институтов обеспечения за­конности и правопорядка.

Прокуратура в структуре государственно-правовых ин­ститутов. Общим для прокуратур большинства стран СНГ и Балтии является подчеркнуто независимый характер их дея­тельности, о чем имеются прямые упоминания в законе. Си­стема подотчетности и подконтрольности органов прокуратуры, закрепляемая в законодательстве, исходит прежде всего из необходимости реального обеспечения этого принципа. Обыч­но прокуратура подконтрольна либо высшему законодательно­му органу (парламенту), либо также и президенту как гаранту конституции, прав и свобод граждан.

Статья 6 Закона о прокуратуре Узбекистана так и назы­вается: "Гарантии независимости прокуратуры в осуществле­нии полномочий". Согласно этой статье деятельность прокура­туры подконтрольна Президенту Республики Узбекистан и Олий Мажлису (парламенту). Запрещается вмешательство дру­гих органов государственной власти и управления, обществен­ных объединений, средств массовой информации, их предста­вителей, а также должностных лиц в деятельность прокура­туры по осуществлению возложенных на нее функций, под­бору и расстановке кадров. Аналогичная норма, сходная во многом и по содержанию, имеется в Законе Украины (ст. 7). Деятельность прокуратуры подконтрольна только Парламен­ту Украины, образуемым им для этой цели органам.

В Казахстане прокуратура — это государственный орган, подотчетный Президенту Республики Казахстан, осуществля­ющий высший надзор за точным и единообразным применени­ем законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производ­ства. Генеральный прокурор Республики Казахстан назначает­ся на должность Президентом Республики с согласия Сената Парламента сроком на пять лет, подотчетен Президенту Рес­публики и освобождается им от должности (ст. 1, 10 Закона о прокуратуре).

В Белоруссии прокуратура республики является самосто­ятельным органом, осуществляющим от имени государства высший надзор за исполнением законов (ст. 1 Закона о проку­ратуре). Закон Литовской Республики "О прокуратуре" опре­деляет, что прокуратура является самостоятельным правоох­ранительным органом Литовской Республики" (ст. 1). Вмеша­тельство органов государственной власти и управления и их должностных лиц, политических партий, общественных орга­низаций и движений, работников радио и телевидения в ра­боту прокуратуры при производстве следствия по делам и осу­ществлении прокурорского надзора влечет установленную Законом ответственность (ст. 4).

Генеральная прокуратура Киргизии представляет отчет Президенту Республики и информирует Правительство о состоянии законности, выполнения органами исполнительной власти обязанностей по обеспечению соблюдения законов, ох­ране общественного порядка и национальной безопасности, прав и свобод граждан (ст. 8).

В ряде стран прокуратуру следует рассматривать в соот­ветствии с некоторыми вновь введенными или восстановленными ранее действовавшими государственно-правовыми структурами. Конституцией Литовской Республики (1992 г.) предусмотрен новый институт государственных контролеров Сейма. На них возлагается рассмотрение жалоб граждан о злоупотреблениях или бюрократизме со стороны государственных должностных лиц (за исключением судей) и должностных лиц органов само­управления. Контролеры осуществляют надзор за законностью управления государственным имуществом и его использования и за исполнением государственного бюджета (ст. 134). Контроле­ры Сейма вправе вносить предложения в суд об освобождении виновных должностных лиц от занимаемых должностей.

В Эстонии прокуратура является учреждением исполни­тельной государственной власти, входящим в сферу управле­ния министра юстиции в статусе самостоятельной службы. Положение о прокуратуре, ее структура и штаты утвержда­ются министром юстиции. При этом, являясь органом исполни­тельной власти и входя в состав Министерства юстиции, про­куратура осуществляет надзор за законностью досудебного производства по уголовным делам, осуществляемого органа­ми предварительного следствия (следственное бюро), за закон­ностью исполнения наказаний, связанных с лишением свобо­ды, и законностью применения принудительных мер медицин­ского и воспитательного характера, за законностью деятель­ности полиции. Тем самым на прокуратуру как орган исполни­тельной власти возлагается надзор за исполнением законов иными органами этой же власти.

Прокуратуру Эстонии целесообразно рассматривать в со­четании с таким традиционным для этой страны государствен­ным институтом, как институт канцлера юстиции. В своей де­ятельности канцлер юстиции является независимым должно­стным лицом, осуществляющим надзор за соответствием пра­вовых актов законодательной и исполнительной государственной власти и местного самоуправления Конститу­ции и законам. Канцлер юстиции осуществляет анализ пред­ложений, внесенных ему в целях изменения законов, а также предложений, касающихся работы государственных учрежде­ний, и при необходимости представляет Генеральному собра­нию (парламенту) доклад.

В случаях, предусмотренных Конституцией, канцлер юсти­ции входит в Государственное собрание с предложением о при­влечении к уголовной ответственности члена Государственного собрания, Президента Республики, члена Правительства, госу­дарственного контролера, председателя Государственного суда.

Канцлер юстиции назначается на должность сроком на семь лет Государственным собранием по представлению Президен­та Республики. Он может быть отстранен от должности только по решению суда. Значительны полномочия канцлера юстиции в сфере надзора за законностью законов и других правовых актов. Если он приходит к выводу, что акт законодательной или исполнительной власти либо местного самоуправления проти­воречит Конституции или закону, он предлагает органу, при­нявшему этот акт, привести его в соответствие с Конституци­ей или законом. Если в двадцатидневный срок этого не сдела­но, канцлер юстиции входит в Государственный суд с представ­лением признать этот акт недействительным.

Сферы правовых отношений и объекты, на которые рас­пространяется прокурорский надзор. В ряде стран СНГ сфера прокурорского надзора расширилась как по составу объектов, на которые он распространялся, так и по кругу нормативных правовых актов, за исполнением которых он осуществляется.

В соответствии с Законом Украины о прокуратуре, выс­ший надзор за соблюдением и правильным применением зако­нов Кабинетом министров Украины, министерствами, государ­ственными комитетами, ведомствами, другими органами госу­дарственного и хозяйственного управления и контроля, Пра­вительством Республики Крым, местными советами, их испол­нительными и распорядительными органами, воинскими час­тями, политическими партиями, общественными организаци­ями, массовыми движениями, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от форм собственности, подчи­ненности и принадлежности, должностными лицами и гражда­нами осуществляется Генеральным прокурором Украины и подчиненными ему прокурорами.

"Высшим" прокурорский надзор определяется также в Республике Беларусь, Казахстане.

Согласно конституциям и законам о прокуратуре боль­шинства стран СНГ прокуратура является органом надзора за точным и единообразным исполнением (соблюдением) законов (Закон о прокуратуре Украины — ст. 1, Беларуси — ст. 1; Казахстана — ст. 1; Узбекистана — ст. 1 и др.).

Компетенция прокуратуры распространяется на акты Пра­вительства (совета, кабинета министров), кроме Украины, также и в Казахстане, Туркменистане. В некоторых государ­ствах СНГ и Балтии прокурорский надзор распространяется и на исполнение законов гражданами.

Обычно на прокуратуру возлагается надзор за исполнением законов, а в ряде стран — и за исполнением актов (указов) президента. В Туркменистане прокуратура надзирает, кроме того, и за исполнением актов Правительства. В Эстонии проку­рорский надзор распространяется только на сферы деятельно­сти органов полиции, предварительного следствия, исполнения уголовных наказаний и принудительных мер медицинского и воспитательного характера. Такая ограниченная сфера деятель­ности прокуратуры в Эстонии связана с разделением функций, выполняемых ранее прокуратурой, между прокуратурой и ины­ми, в том числе вновь образуемыми государственно-правовыми структурами, включая службу канцлера юстиции.

Цели и задачи прокуратуры. Законодательство о проку­ратуре в странах СНГ и Балтии во многом сходно определя­ет цели и задачи прокуратуры.

В Законе о прокуратуре Украины определены задачи надзора, которые состоят во всемерном утверждении верхо­венства закона, укреплении правопорядка, защите от непра­вомерных посягательств независимости республики, обще­ственного и государственного строя, политической и экономи­ческой систем, прав национальных групп и территориальных образований; социально-экономических, политических, личных прав и свобод человека и гражданина; правового статуса ме­стных органов власти и общественного самоуправления (ст. 4).

Закон Белоруссии определяет только цели прокуратуры как обеспечение верховенства закона, укрепление законнос­ти, в целях защиты прав и свобод граждан, законных интере­сов государства, субъектов хозяйствования, учреждений, орга­низаций, общественных объединений (ст. 2).

Определяя эти цели и задачи, Закон Узбекистана устанав­ливает, что деятельность органов прокуратуры направлена на всемерное утверждение верховенства закона, укрепление правопорядка, обеспечение защиты от неправомерных посяга­тельств на социальные, экономические, политические, личные права и свободы человека и гражданина, а также на государ­ственную независимость, общественно-политическое устрой­ство, политическую и экономическую системы, права нацио­нальных групп и территориальных образований, закрепленных Конституцией страны (ст. 2).

В Законе Туркменистана цели прокуратуры определяются как "обеспечение верховенства Закона и укрепление законнос­ти путем защиты" прав и свобод граждан, прав органов государ­ственной власти и местного самоуправления, предприятий, уч­реждений, организаций, общественных объединений" (п. 1 ст. 2).

В Законе о прокуратуре Эстонии "задачи прокуратуры" (ст. 2) определяются как ее функции (основные направления деятельности) — надзор за законностью органов предваритель­ного следствия, деятельности полиции, исполнением наказа­ний и представление государственного обвинения в судах.

Закон о прокуратуре Латвии возлагает на прокуратуру ряд функций, помимо надзора (расследование преступлений, участие в законотворчестве и др.), но определяет задачи толь­ко прокурорского надзора (ст. 2). К ним отнесено: укрепление правового государства, законности и правопорядка, охрана от незаконных посягательств на общественный строй республики, ее политическую и экономическую систему, права и свободы личности, права и законные интересы предприятий, учреж­дений и организаций.

Принципы организации и деятельности прокуратуры. Среди основных принципов организации и деятельности орга­нов прокуратуры, конституции и законы о прокуратуре этих стран выделяют принцип независимости от каких бы то ни было органов государственной власти, единства и централиза­ции прокурорской системы, защиты прав и свобод граждан, гласности (законы о прокуратуре: Украины — ст. 6; Белоруси — ст. 4; Казахстана — ст. 3; Туркменистана — ст. 4). Закон о прокуратуре Узбекистана, наряду с принципом гласности, в качестве самостоятельного принципа определяет, что орга­ны прокуратуры информируют Президента, Олий Мажлис, правительство и местные советы народных депутатов, хаки-мов (глав администрации) о состоянии, основных тенденциях законности и преступности, о выполнении органами управле­ния обязанностей по обеспечению соблюдения законов, охра­не государственного и общественного порядка, прав граждан (ст. 5).

Согласно ст. 11 Закона о прокуратуре Эстонии прокурор является независимым при выполнении своих профессиональ­ных задач и руководствуется действующими законами и соб­ственными убеждениями.

Система органов прокуратуры. Порядок назначения про­куроров. Система органов прокуратуры стран СНГ и Балтии предопределяется прежде всего их административно-террито­риальным устройством и ему соответствует. Кроме того, в си­стему прокуратур этих стран входят действующие на их тер­риториях военные и иные специализированные прокуратуры. Везде систему прокуратуры возглавляет генеральный прокурор. Имеются различия в порядке назначения и подотчетности гене­ральных прокуроров. Они обычно назначаются либо президен­том страны по предварительному согласованию с парламентом (в Туркмении — с Меджилисом (п. 10 ст. 57, п. 5 ст. 67 Консти­туции), либо высшим законодательным (представительным) ор­ганом страны по представлению президента (ст. 44 п. 5 Консти­туции Казахстана, п. 1 ст. 46, п. 14 ст. 58 Конституции Кирги­зии и др.), либо председателя высшего законодательного органа (п. 7 ст. 83, п. 5 ст. 87 Конституции Белоруссии).

Обычно срок полномочий генерального прокурора и дру­гих прокуроров — пять лет. В Киргизии срок полномочий Ге­нерального прокурора — семь лет, всех других прокуроров — пять лет.

Территориальные и специализированные прокуратуры возглавляются соответствующими прокурорами, назначаемы­ми на должность генеральным прокурором страны.

Нормативные правовые акты прокуратуры. В законах о прокуратуре стран СНГ предусмотрены полномочия генераль­ного прокурора по руководству прокурорской системой, конт­ролю силами аппарата за работой нижестоящих органов проку­ратуры. Он издает приказы, указания, распоряжения, утвер­ждает положения и инструкции, обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры (ст. 16 Закона о прокуратуре Белоруссии, ст. 16 — Туркменистана; п. 17 ст. 7 проекта зако­на Азербайджана, ст. 12 Закона Киргизии и др.). Приказы и указания генерального прокурора могут быть отменены, изме­нены самим генеральным прокурором, органом (лицом), утвер­дившим его вдолжности (Президентом —в Киргизии— ст. 12; Верховной Радой или соответствующим судом — на Украине — ст. 15; Олий Мажлисом Республики Узбекистан— ст. 19).

Коллегии прокуратур. В генеральных прокуратурах стран СНГ создаются коллегии в составе генерального прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей по должности, других ответственных работников прокуратуры.

Законами республик о прокуратуре по-разному определя­ется порядок утверждения состава коллегии: в Киргизии — Генеральным прокурором с согласия Президента; в Азербай­джане — назначается Генеральным прокурором и утвержда­ется Парламентом; в Туркменистане, Узбекистане — по пред­ставлению Генерального прокурора утверждается Президен­том; в Белоруссии — по представлению Генерального проку­рора утверждается Президиумом Верховного Совета Респуб­лики; на Украине утверждается Парламентом.

Коллегии создаются в прокуратурах республик, областей, входящих в состав стран СНГ, а также в приравниваемых к ним по статусу военных и других специализированных проку­ратурах. Коллегии являются везде совещательными органами при соответствующих прокурорах и рассматривают наиболее важные вопросы организации и деятельности прокуратуры.

В странах Балтии создание коллегий в прокуратуре пре­дусматривается законами Латвии (ст. 38) и Литвы (ст. 11). В этих странах коллегии решают широкий круг вопросов. На их заседаниях могут быть заслушаны сообщения и объяснения руководителей министерств, государственных департаментов и ведомств, других органов, предприятий и учреждений о со­блюдении законности в подчиненных или подконтрольных им организациях.

Функции (основные направления деятельности) проку­ратуры. Для определения функционального содержания дея­тельности органов прокуратуры в законодательстве стран СНГ и Балтии используются сходные понятия. Наиболее широко и детально функции прокуратуры определены законами Укра­ины, Казахстана, Белоруссии.

Закон Украины определяет основные функции прокурату­ры (ст. 5). Ими являются:

1) надзор за соблюдением законов всеми органами, пред­приятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами;

2) надзор за соблюдением законов органами, ведущими борьбу с преступностью и другими правонарушениями и рас­следующими деяния, содержащие признаки преступления;

3) расследование деяний, содержащих признаки преступ­ления;

4) поддержание государственного обвинения, участие в рассмотрении в судах уголовных дел и дел об административ­ных правонарушениях и хозяйственных споров в арбитражных судах;

5) надзор за исполнением законов в местах содержания заключенных, предварительного заключения, при исполнении наказаний и применении других мер принудительного харак­тера, назначаемых судом;

6) надзор за соблюдением законов в Вооруженных Силах и органах службы национальной безопасности Украины.

Прокуратура принимает участие в разработке органами государственной власти мер предупреждения преступлений и других правонарушений, в работе по совершенствованию и разъяснению законодательства.

Таким образом, наряду с видами деятельности, обладаю­щими необходимыми признаками функций, к ним отнесены и сферы правовых отношений, в которых осуществляется фун­кциональная (надзорная и иная) деятельность прокуратуры (например, в Вооруженных Силах — п. 6 ст. 5).

Закон о прокуратуре Казахстана содержит по существу те же функции. Кроме того, в их числе называется и надзор за соответствием законам судебных, актов (п. 3 ст. 5).

В Законе о прокуратуре Казахстана (ст. 4) понятие "фун­кция" не используется, однако в качестве основных направ­лений деятельности органов прокуратуры называются, по су­ществу, именно функции. Это: высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов и указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных актов; надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания, следствия, административного и исполнительного производства; представление интересов государства в суде; опротестование законов и других правовых актов, противоре­чащих Конституции и законам; уголовное преследование в порядке и пределах, установленных законом.

Закон Белоруссии определяет функциональное содержа­ние деятельности прокуратуры, используя категорию "направ­ление деятельности". По существу они совпадают с обычно выделяемыми функциями. В Киргизии и Узбекистане — основ­ные направления деятельности прокуратуры. В Белоруссии и Киргизии в единую функцию выделяется надзор за исполне­нием законов органами, осуществляющими оперативно-розыск­ную деятельность, дознание и предварительное следствие. В Белоруссии также разделяется участие в рассмотрении дел судами, поддержание государственного обвинения по уголов­ным делам с надзором за соответствием закону судебных ре­шений (ст. 2).

Закон Узбекистана к числу основных направлений (фун­кций) прокуратуры относит координацию правоприменительной деятельности органов, осуществляющих борьбу с преступнос­тью (ст. 3).

Функция участия прокуратуры в совершенствовании зако­нодательства (в правотворческой деятельности) предусмотре­на законами Украины (ст. 5), Узбекистана (ст. 3). Закон Турк­менистана этот вид деятельности прокуратуры предусматри­вает косвенно, возлагая на научно-методический совет при Ге­неральной прокуратуре обязанности рассмотрения проектов законов (ст. 43).

Право законодательной инициативы прокуратуры как главного содержания полномочия по участию в правотворчес­кой деятельности предусмотрено конституциями и законами Белоруссии, Узбекистана, Азербайджана, Латвии, Литвы.

Акты прокурорского надзора. Структура законов о проку­ратуре в основном предопределяется составом ее надзорных функций (основных направлений деятельности), В соответству­ющих разделах законов, как правило, детализируются задачи и предмет надзора, полномочия прокурора по их выполнению, правовые средства (акты) по реализации этих полномочий.

В Законе о прокуратуре Республики Казахстан в норма­тивной форме определяются акты прокуратуры, с помощью которых реализуются все возложенные на нее надзорные функции. Этому посвящена глава III Закона "Правовые акты прокуратуры". В ней нормативно определены такие акты, как протест, постановление, санкция, указание, предписание, представление, разъяснение закона. Кроме того, определя­ются акты, регулирующие вопросы организации и деятель­ности самой прокуратуры: приказы, указания, распоряже­ния, положения, инструкции, издаваемые соответствующи­ми прокурорами.

Наиболее распространенными актами деятельности, при­сущими прокуратурам практически всех стран СНГ, являют­ся представление, протест, указание, постановление, исковое заявление, информация.

Так, например, протест как акт прокурора в связи с ус­тановленным им нарушением закона предусмотрен в законода­тельстве всех стран СНГ. Этот акт используется при осуществ­лении всех надзорных функций прокуратуры.

В ст. 19 Закона о прокуратуре Казахстана определено, например, что прокурор приносит протест на противоречащие Конституции, законам и актам Президента Республики норма­тивные и иные правовые акты, решения и действия государ­ственных органов и должностных лиц. Протест приносится в принявший такой акт орган или в вышестоящий орган и под­лежит рассмотрению соответствующим органом или должнос­тным лицом в десятидневный срок, а в суде — в соответствии с законодательством. В протесте прокурор требует отмены незаконного акта либо приведения его в соответствие с Кон­ституцией и законами, а также прекращения незаконного дей­ствия должностного лица и восстановления нарушенного права. По законодательству Казахстана (п. 5 ст. 9 Закона) прокурор вправе приостановить исполнение опротестованного акта либо действия до принятия решения по протесту. Опротестование законов не приостанавливает их действия.

Система (структура) прокуратуры. Состав ее кадров. В соответствии с законами о прокуратуре стран ближнего зарубежья структуру органов прокуратуры утверждают: в Бело­руссии (ст. 12 Закона), на Украине (ст. 14 Закона) — высший представительный орган; а положения о структурных подраз­делениях и структуру подчиненных прокуратур утверждает Генеральный прокурор; в Киргизии, Казахстане, Азербайджа­не и Туркменистане — только Генеральный прокурор.

Штатная численность органов прокуратуры в пределах выделяемых бюджетных ассигнований устанавливается и ут­верждается обычно Генеральным прокурором.

В законах о прокуратуре и в положениях о прохождении службы в органах прокуратуры устанавливается должностной состав прокуратур, а также их внутренняя структура. Так, во всех странах СНГ в прокуратурах различных уровней созда­ются отделы и управления (в Узбекистане — главные управ­ления, управления и отделы — ст. 14 Закона). В составе отде­лов и управлений имеются прокуроры и старшие прокуроры. В Азербайджане, кроме указанных, введены должности совет­ников-специалистов, а в Туркменистане (ст. 12,13 Закона) и Кыргызстане (ст. ,8, 9 Закона) — должности специалистов-кон­сультантов. В Эстонии Положением о прокуратуре предусмот­рены такие должности, как кандидат в прокуроры, исполня­ющий обязанности помощника прокурора, а также советник. Кандидат в прокуроры по своим функциям и по характеру де­ятельности соответствует лицу, принимаемому на должность прокурора с испытательным сроком. Советник прокуратуры организует работу в области внешних сношений, систематизи­рует правовые акты, проводит сбор и анализ статистики, организует обучение и усовершенствование прокуроров и тех­нических работников прокуратуры, информирует средства массовой информации, принимает заявления и жалобы, а так­же лиц, подавших их.

Кроме перечисленных выше должностей в прокуратурах этих стран имеются должности помощников и старших помощ­ников прокуроров, прокуроров по особым поручениям (напри­мер, в Генеральной прокуратуре Туркменистана — ст. 12 За­кона), следователей, старших следователей и следователей по особо важным делам.