§ 2. Современная прокуратура в Восточноевропейских странах

Существенные изменения в процессе реформирования политической и правовой систем Восточноевропейских стран, входивших ранее в социалистическое содружество, осуществ­ленные в конце 80-х—90-х гг. XX в., соответственно оказали влияние и на государственно-правовой статус прокуратур этих государств. При этом реорганизации зачастую осуществлялись без достаточной концептуальной проработанности основ и на­правлений реформирования, изменения в правовом статусе прокуратуры скорее отражали расстановку политических сил в обществе, чем реальные объективные потребности такого реформирования.

Характерной особенностью правового статуса прокуратур в этих странах является ярко выраженная направленность их деятельности прежде всего на охрану прав и свобод граждан, тогда как ранее приоритет в значительной мере отдавался го­сударству и обществу в целом.

Повсеместно отмечается сохранение, а ряде случаев ук­репление места и роли прокуратуры как государственно-пра­вового института, свободного в значительной мере от полити­ческих пристрастий, и способного обеспечивать контроль за соблюдением законодательства, создающего условия для про­грессивного развития общества, защиты прав и свобод чело­века и гражданина.

В Республике Болгария согласно Конституции 1991 г. прокуратура, наряду с судьями и следователями, причисляет­ся к судебной ветви власти. В трактовке Конституции, проку­роры назначаются, перемещаются и освобождаются от долж­ности Высшим судебным советом — независимым органом, членами которого являются представители судейского сообще­ства, прокуроры и другие юристы.

Главный прокурор Болгарии назначается и освобождается от должности Президентом Республики по предложению Выс­шего судебного совета (ст. 129). Прокуроры и следователи ста­новятся несменяемыми по истечении трехлетнего срока пребы­вания в занимаемой должности. Они освобождаются от должно­сти только в случае ухода на пенсию, подачи заявления об отставке, вступления в силу приговора, которым назначено наказание в виде лишения свободы за умышленное преступле­ние, а также при длительной, более одного года, фактической невозможности исполнять свои обязанности, (ч. 3 ст. 129).

Прокуроры и следователи пользуются иммунитетом нарав­не с народными депутатами. Решение о лишении их иммунитета принимаются лишь Высшим судебным советом. Конститу­цией Республики Болгария определено, что структура проку­ратуры соответствует структуре судов. В общей форме уста­навливается, что Главный прокурор осуществляет надзор за законностью; он также осуществляет методическое руковод­ство деятельностью всех прокуроров (ст. 126).

Согласно Конституции (ст. 127) прокуратура следит за со­блюдением законности. При этом она привлекает к ответствен­ности лиц, совершивших преступления, и поддерживает обви­нение по уголовным делам. На прокуроров возложен надзор за исполнением наказаний и иных мер принудительного характера.

Важной функцией прокуратуры является надзор за со­блюдением законов при принятии правовых актов и принятие мер по отмене не соответствующих закону актов. В предус­мотренных законом случаях прокуроры участвуют в рассмот­рении гражданских и административных дел. Особенно значи­тельны полномочия прокуроров в сфере уголовного судопро­изводства, где велика вероятность нарушений прав и свобод граждан.

Согласно Уголовно-процессуальному кодексу Болгарии про­курор квалифицирует преступление на предварительном след­ствии, по такой квалификации возбуждается уголовное дело и такая квалификация действует до начала судебного разбира­тельства. Прокурор вправе давать следователю указания по делу, обязательные для исполнения; он может истребовать дело от любого следователя и поручить проведение дополни­тельного или повторного расследования либо принять любое дело к своему производству и провести расследование в полном объеме. Прокурор решает вопросы о продлении сроков след­ствия, о направлении уголовного дела для рассмотрения в суд.

Существенные полномочия принадлежат прокуратуре для обеспечения законности в приоритетных сферах правовых от­ношений, в том числе по вопросам законности в сфере управ­ления государственной собственностью. На прокурора возлага­ется задача определить, имел ли место преступный умысел в действиях лица, обвиняемого в ненадлежащем управлении го­сударственной собственностью, или же причиненный им ущерб был всего лишь результатом рискованного менеджмента, оп­равданного с позиций интересов бизнеса.

Такую функцию в современный период прокуратура при­звана осуществлять как "орган независимого надзора" за за­конностью, и ей доверено решать, какие действия по управ­лению государственной собственностью составляют злоупотреб­ление властью, а какие были оправданы, хотя и причинили ущерб. При этом прокуроры не только вправе, но и обязаны действовать в соответствии со своей компетенцией, приоста­навливать и объявлять незаконными акты приватизации госу­дарственной собственности даже в тех случаях, когда органы исполнительной власти, ответственные за проведение прива­тизации, не находили признаков правонарушений.

Прокурор санкционирует проведение оперативно-розыск­ных действий (прослушивание телефонных и иных перегово­ров и т.п. ); он вправе в процессе предварительного следствия отстранить от исполнения обязанностей должностное лицо, до­пустившее серьезное нарушение закона. Закон о судебной власти (1994 г.) сохранил за прокуратурой полномочия, необ­ходимые для обеспечения действенного надзора за соблюдени­ем законов, с учетом нестабильности и динамичности процес­сов переходного периода.

По Конституции Венгерской Республики, Генеральный прокурор этой страны и прокуратура обеспечивают охрану прав граждан, а также преследование за деяния, наносящие ущерб или создающие угрозу конституционному строю, безо­пасности и независимости государства (п. 1 § 51 разд. XI).

Конституция четко формулирует функции, возложенные на прокуратуру: в установленных законом случаях она прово­дит следствие, осуществляет надзор за законностью исполне­ния наказаний. Прокуратура содействует обеспечению соблюде­ния законов всеми общественными организациями, государ­ственными органами и гражданами. В случае нарушения зако­на прокуратура в порядке, предусмотренном законом, выступает в защиту законности (п. 3 § 51). Тем самым прокура­тура ориентирована не только на обеспечение прав и свобод граждан, но и на соблюдение законов самими гражданами.

Согласно Конституции Генеральный прокурор Венгерской Республики избирается Государственным собранием по пред­ложению Президента Республики. Заместители Генерального прокурора назначаются Президентом Республики по предло­жению Генерального прокурора. Генеральный прокурор ответ­ственен перед Государственным собранием и обязан отчиты­ваться перед ним о своей деятельности. Другие прокуроры назначаются на должность Генеральным прокурором Венгер­ской Республики, который руководит системой органов проку­ратуры и направляет ее работу. В Конституции особо оговоре­но, что прокуроры не могут принадлежать к партиям и зани­маться политической деятельностью.

С принятием Закона о внесении дополнений в Конститу­цию (№ XXXI/1989) расширились категории преступлений, которые полномочны расследовать органы прокуратуры: пре­ступления, совершенные лицами, занимающими важные го­сударственные посты, либо совершенные в отношении таких лиц (депутаты парламента, члены судейского сообщества и т.п.), а также расследование преступлений, совершенных должностными лицами полиции, сотрудниками иных правоох­ранительных органов. К подследственности прокуратуры отно­сятся тяжкие воинские преступления (например, мятеж). Другие воинские преступления расследуются полицией.

Законом о полиции (№ XXXIV/1994) предусмотрено, что только "с одобрения прокурора и в целях получения информа­ции полиция может обещать не проводить расследования в отношении определенного правонарушения либо прекратить проведение расследования по уже возбужденному делу и зак­лючить соглашение с обвиняемым, если подобное соглашение в большей мере служит интересам достижения целей закона и подразумеваемый интерес выше, чем интерес, защищаемый уголовным преследованием по данному конкретному делу". Таким образом, прокурор "санкционирует" сделку полиции с обвиняемым.

В сфере деятельности пенитенциарной системы Венгрии прокуроры наделены значительными полномочиями. Они впра­ве дать указание начальнику места лишения свободы об осво­бождении заключенного из-под стражи, если их права и сво­боды были незаконно нарушены. Вместе с тем прокурорский надзор не распространяется на условия содержания заключен­ных и возможности образования и воспитания.

Важное место в деятельности прокуратуры занимает под­держание обвинения от имени государства в уголовном судо­производстве. Кроме того, прокуроры возбуждают производ­ство в суде по гражданским делам, если заинтересованные лица не способны самостоятельно защищать собственные ин­тересы. В сфере исполнения законов в процессе юридической деятельности органов государства и органов местного самоуп­равления полномочия прокурора не однозначные. С одной сто­роны, они определены широко: прокуратура может обращаться к любой юридической проблеме состояния законности. С дру­гой стороны, в Венгрии различными исследователями призна­ется, что эти полномочия прокуратуры в сфере "общего над­зора" слишком слабы, а потому малоэффективны. Одной из основных причин при этом называют узкую определенность сферы административного судебного контроля.

Прокуратура может направлять протесты на письменные акты административных органов, которые, по ее мнению, не соответствуют закону, либо в орган, издавший акт, либо в вышестоящий административный орган, решение которого является окончательным и может быть оспорено в суде лишь в исключительных случаях. Юридические нормы могут быть признаны недействительными только Конституционным судом по протесту прокуратуры. Применение оспариваемой нормы на время рассмотрения в Конституционном суде может быть при­остановлено.

Вместе с тем в арсенале надзорных средств прокуроров содержатся и такие, как предписание и предупреждение, широко используемые на практике. На прокуроров Венгрии возложен надзор за конституционностью законодательства. При этом прокуратура обращается в Конституционный суд с ходатайством о проверке соответствия норм закона Конститу­ции страны. Как подчеркивают венгерские исследователи, это полномочие прокурора не отличается от аналогичного права обычных граждан.

Кроме того, прокуратура уполномочена опротестовывать индивидуальные правовые акты, не соответствующие закону, издаваемые органами государственной власти, особенно при надзоре за законностью в деятельности внесудебных органов, рассматривающих определенные типы юридических споров, и органов, разрешающих конфликты, относящиеся к правам и обязанностям работников или членов кооперативов.

При этом полномочия прокуроров органично дополняют деятельность Уполномоченного Государственного Собрания Венгрии, или омбудсмена. Согласно п. 1 § 32 Конституции Вен­грии "Уполномоченный Государственного Собрания по граж­данским правам проверяет или организует проверку ставших ему известными фактов нарушения конституционных прав и принимает меры для их восстановления". Уполномоченные вправе публично высказывать свои суждения и давать реко­мендации.

В Венгрии в ходе реформ также предпринимаются попыт­ки превратить прокуратуру в орган исполнительной власти и тем самым подчинить правительству.

В мае 1998 г. правительство предложило изменить Кон­ституционный статус прокуратуры, подчинив ее Министерству юстиции, сохранив в то же время ее институциональную не­зависимость. Однако эта поправка не получила поддержки в Парламенте.*

См.: Сикингер И. Прокуратура Венгрии. Конституционное право // Во­сточноевропейское обозрение. 1999. № 3/28. С. 61.

В Польше принятые 29 декабря 1989 г. поправки в Консти­туцию ввели новую редакцию ст. 64, в соответствии с которой "прокуратура стоит на страже законности и следит за расследованием преступлений". Генеральный прокурор одновремен­но является министром юстиции.

В соответствии с новой редакцией ст. 64 Конституции вне­сены поправки в Закон о прокуратуре от 20 июня 1989 г. Со­гласно Закону прокуратура выполняет такие функции, как:

• осуществление предусмотренных законом мер в целях правильного и единообразного применения законов в уголов­ном, административном и дисциплинарном судопроизводствах;

• опротестование в судах незаконных административных решений и участие в судопроизводствах, связанных с опреде­лением соответствия таких решений закону;

• дача заключений по законопроектам;

• заявление требований об изменении или аннулировании незаконных постановлений местных органов государственной власти;

• обращение в административный суд с заявлением об от­мене и признании недействительными противоречащих зако­ну постановлений органов местного самоуправления;

• выполнение иных действий, предусмотренных законом.

Последующими поправками к Закону о Прокуратуре* пре­дусмотрено учреждение должности Национального прокуро­ра, выполняющего функции заместителя Генерального проку­рора.

* Journal of Laws. 1996. № 77/367.

При этом в законодательстве не решены должным обра­зом вопросы подотчетности Генерального прокурора: непосред­ственно перед парламентом или главой исполнительной влас­ти. Польский исследователь, член Конституционного комите­та Лешек Вишневский отмечает, что непосредственная связь между Генеральным прокурором и правительством серьезно ограничивает возможности Генерального прокурора исполнять свои обязанности. "Приоритет отдается выполнению обязанно­стей министра юстиции. В качестве министра юстиции то или иное лицо оказывается подверженным политическому влия­нию, в то время как прокурор должен подчиняться исключи­тельно закону и действовать как составная часть системы пра­восудия".*

* Bulletin. 1994. X. Р. 96—97.

В дискуссии в польском Сейме 5 сентября 1995 г. министр юстиции Ежи Яскерня сказал, что конституционализация про­куратуры чрезвычайно желательна, если не необходима, по­скольку нельзя забывать, что "в демократическом правовом государстве роль прокуратуры существенно возрастает, поскольку право становится главным регулятором социальной жизни, а прокуратура является важным элементом системы обеспечения исполнения закона" (Bulletin. 1995. XXIV. Р. 22).*

* Цит. по: Чешейко-Сохацки З. Прокуратура Польши. Конституционное право // Восточноевропейское обозрение. 1999. № 3/28. С. 63.

Согласно польскому законодательству, полиция и иные органы уголовного преследования действуют на основании по­становления суда и прокуроров и осуществляют свою деятель­ность под их надзором. На прокуратуру также возложена обя­занность обеспечивать уважение к закону, осуществлять над­зор за законностью административных производств, за закон­ностью в деятельности органов общественного самоуправления; представлять мнения по законопроектам; обращаться в Кон­ституционный трибунал по поводу неконституционности зако­нов. Как отмечалось, прокуратуру возглавляет Генеральный прокурор, являющийся одновременно министром юстиции. Отделы военной прокуратуры возглавляются Главным военным прокурором, действующим от имени Генерального прокурора. Основными подразделениями прокуратуры являются Служба Национального прокурора (аппарат прокурора страны) и соот­ветственно его аппараты на апелляционном, окружном и рай­онном уровнях. Служба национального прокурора является ча­стью Министерства юстиции и возглавляется Национальным прокурором, чьи полномочия определяются Генеральным про­курором.

Национальный прокурор, как и другие заместители Гене­рального прокурора, назначается на должность премьер-мини­стром из числа прокуроров Службы Национального прокуро­ра по представлению Генерального прокурора. Из состава Службы Национального прокурораформируются подразделе­ния для обеспечения выступлений в Верховном суде, Высшем арбитражном суде или в Конституционном трибунале.

Прокуроры освобождаются от должности по собственному желанию либо на основании постановления дисциплинарного комитета прокуратуры. Они смещаются с должности немедлен­но в случае совершения преступления. Генеральный прокурор вправе освободить от должности любого прокурора, которому дисциплинарный комитет дважды сделал выговор.

Указания Генерального прокурора по вопросам предвари­тельного следствия имеют руководящий характер и обязатель­ны для всех органов, осуществляющих расследование.

Прокуроры наделены иммунитетом и не могут быть при­влечены к ответственности в судебном или административном порядке без согласия дисциплинарного комитета. Их задержа­ние возможно только с согласия вышестоящего руководителя.

Хотя прокурорам и запрещено занятие политической де­ятельностью, министр юстиции — Генеральный прокурор — может оказаться в силу различных причин не только членом партии, но и, как показал недавний опыт Ханны Сухоцкой, партийным лидером. Независимые польские исследователи делают вывод о настоятельной необходимости формирования "модели прокуратуры, которая гарантировала бы большую независимость этого института от политики и политиков. Эта задача тесно связана с усилиями, направленными на постро­ение демократического, основанного на принципе верховен­ства права, государства и обеспечением надежной защиты прав и свобод граждан".* При этом учитывается расширяющаяся практика проникновения криминальных структур в стратеги­чески важные государственные органы. Профессор Здислав Чешейко-Сохацки, например, считает важным, чтобы иерар­хия власти в прокуратуре основывалась на внутреннем про­фессиональном контроле, который способен лишь укрепить не­зависимость прокуратуры от политики.

* См.: Чешейко-Сохацки З. Указ. соч. С. 65.

Конституция Румынии 1991 г. не придерживается строго принципа разделения властей. Она оставила неясным разгра­ничение между органами различных ветвей власти. Глава 6 Конституции — "Судебная власть" содержит нормы, регули­рующие деятельность как судов, так и прокуроров, которые при этом не входят в состав судебной власти. В ст. 130 Консти­туции "Роль прокуратуры" определяется, что:

1) в судебной деятельности прокуратура представляет интересы всего общества и защищает правопорядок, а также права и свободы граждан;

2) прокуратура осуществляет свои полномочия через про­куроров, образующих органы прокуратуры при условиях, ус­тановленных законом.

Однако в отличие от судей Конституция не возлагает на прокуроров обязанность осуществлять свои полномочия откры­то или публично, что подчеркивает самостоятельность проку­ратуры.

Согласно Конституции Румынии (1991 г.): "Прокуроры осу­ществляют свою деятельность в соответствии с принципами законности, беспристрастности и иерархического контроля, под руководством министерства юстиции. Функция прокурора несовместима с иной другой публичной или частной функцией, за исключением преподавательских функций в высших учебных заведениях" (ст. 131).

Недостаточная определенность конституционного статуса прокуратуры позволяет некоторым румынским правоведам рас­сматривать ее в качестве составной части исполнительной вет­ви власти и предлагать внести соответствующие дополнения в Конституцию.

Прокуроры назначаются на должность (как и судьи) Пре­зидентом Румынии по предложению Высшего совета магист­ратуры, который состоит из десяти судей и пяти прокуроров. Этот Совет избирается Парламентом страны сроком на четы­ре года. Пребывание в должности прокурора не ограничивает­ся сроками. Согласно Закону об организации судейского дела (в редакции Закона 1997 г.) профессиональный статус прокуро­ров характеризуется "стабильностью". Высший совет магистра­туры принимает все решения о продвижении по службе, пе­реводе и наказании судей. Однако этот Совет не наделен та­ким правом в отношении прокуроров, надзор за деятельнос­тью которых осуществляется органом, состоящим только из работников прокуратуры, что рассматривается важной гаран­тией недопустимости незаконного воздействия на прокуроров при выполнении возложенных на них задач.

В сфере уголовного судопроизводства прокуроры наделе­ны полномочиями санкционировать аресты (ордер на арест действует в течение 30 дней; последующее продление содер­жания под стражей осуществляется с санкции суда). Прокурор выдает ордер на прослушивание телефонных переговоров, на проведение обысков, которые не подлежат обжалованию в суд на любой стадии производства по делу. Окончательное реше­ние прокурора по уголовному делу не подлежит обжалованию в суде.

Генеральный прокурор наделен полномочиями вносить протесты на судебные решения по уголовным делам. В сфере гражданского судопроизводства такое право прокурора связа­но с наличием определенных оснований, в частности, "'когда суды выходят за рамки своей юрисдикции".

Согласно Закону об организации судейского дела проку­роры осуществляют надзор за соблюдением законов в учреж­дениях предварительного заключения под стражу и в тюрьмах и "обеспечивают соблюдение требуемых стандартов воспита­ния и безопасности" (ст. 27).

В системе прокуратуры Румынии действует военная прокуратура, организация и деятельность которой регулиру­ются специальным Законом № 34 1993 г. На военные прокуратуры возложено расследование преступлений, совершенных служащими полиции, военнослужащими и сотрудниками служб безопасности. Такие дела рассматриваются судьями военных судов.