§ 2. Участие прокурора в суде первой инстанции

Прокурор может участвовать в суде первой инстанции, либо предъявляя иск (заявление), либо путем вступления в начатый процесс.

Прокурор обязан инициировать возбуждение производ­ства по гражданскому делу в суде, когда спор приобрел госу­дарственную или общественную значимость, имеет принципи­альный характер, затрагивает интересы регионов, значитель­ной части населения или крупных трудовых коллективов.

Выступать в защиту чужих интересов прокурор обязан в первую очередь, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и сво­боды значительного числа граждан либо в силу иных обстоя­тельств нарушение приобрело особое общественное значение (ст. 27 Закона о прокуратуре).

При реализации данного полномочия прокуроры исполь­зуют его как эффективный способ устранения в судебном по­рядке нарушений законов, пресечения правонарушений, за­щиты прав граждан и охраняемых законом интересов органи­заций. Прокуроры действенно используют предоставленные им полномочия. Так, в 1999 г. ими всего по Российской Федера­ции было предъявлено свыше 230 тыс. исков, более 78% ко­торых признаны судами обоснованными и удовлетворены.

Закон не требует от прокурора аргументации государ­ственных и общественных интересов, поэтому он вправе опре­делить эти обстоятельства по своему внутреннему убеждению с учетом сложившейся практики и имеющимся по этим вопро­сам рекомендациям.

Подобными исками чаще всего выступают иски о лише­нии и ограничении родительских прав лиц, не выполняющих своих обязанностей по воспитанию детей; о возмещении ущер­ба, причиненного производственной травмой; о взыскании ущерба с лиц, виновных в увольнении гражданина с явными нарушениями трудового законодательства; о возмещении ущерба, причиненного нарушениями закона об охране окру­жающей среды; о признании недействительными сделок, про­тиворечащих закону, и т.д.

В настоящее время в судебной практике наметились не­которые негативные тенденции, направленные на пресечение инициативы прокурора по возбуждению процесса.

Так, прокурор обратился в суд с иском о взыскании за­работной платы в защиту интересов гражданина, которому в течение ряда месяцев не выплачивалась заработная плата и не был своевременно произведен расчет при увольнении. Суд, отказывая прокурору в приеме искового заявления, мотиви­ровал это отсутствием в иске подтверждения обстоятельств, свидетельствующих об общественном значении выявленного правонарушения и подтверждающих социальную незащищен­ность гражданина. Прокурорские работники, проявив принци­пиальность, добились отмены данного определения суда, лишь используя право Генерального прокурора РФ обратиться в Президиум Верховного Суда РФ с протестом в порядке над­зора, в котором указывалось, что исходя из смысла ст. 41 ГПК РСФСР оценка характера нарушения, степени его влияния на общество, выбор меры прокурорского реагирования, в том числе обращения в суд с иском, являются исключительно пра­вом прокурора, определяемым его внутренним убеждением. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ были отме­нены все судебные акты и дело возвращено для рассмотрения в суд первой инстанции, поскольку подобное ограничение пол­номочий прокурора при возбуждении гражданских дел в защи­ту прав граждан не основано на законе.*

* См.: Законность. 1998. № 8. С. 8—10.

В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 4 ГПК РСФСР по делам ис­кового производства прокурор предъявляет в суд исковое за­явление; по делам, вытекающим из административно-право­вых отношений, а также по делам особого производства — за­явление. Кроме этого, прокурорами используется возможность защиты прав граждан с применением упрощенной процедуры выдачи судебного приказа, введенной в гражданское судопро­изводство 27 октября 1995 г. Особенностью данной процедуры является наличие бесспорного требования заявителя и в свя­зи с этим отсутствие необходимого судебного разбирательства. Это дает возможность значительно сократить время и затра­ты на рассмотрение заявления.

Для выдачи судебного приказа прокуроры обращаются с соответствующими заявлениями. Часто ими используется эта процедура, например, по требованиям о взыскании начислен­ной, но невыплаченной заработной платы.

Исковое заявление составляется прокурором с учетом требований ст. 126 ГПК РСФСР. Этому, как правило, предше­ствует кропотливая подготовительная работа, направленная на уточнение квалификации спорных материальных правоотноше­ний, круга участвующих в деле лиц, а также фактических обстоятельств дела.

Дела, возникающие из гражданско-правовых и админис­тративно-правовых отношений, вправе рассматривать как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды, поэтому прокурор должен правильно определить подведомственность гражданского дела, учитывая характер спорного правоотно­шения и его субъектный состав. Кроме этого, исходя из осо­бенностей подведомственности судов общей юрисдикции и со­зданных в качестве специализированных арбитражных судов, прокурор учитывает, что при объединении нескольких связан­ных между собой требований, из которых хотя бы одно отно­сится к компетенции суда общей юрисдикции, а другие — ар­битражного суда, то все требования подлежат рассмотрению в первом суде (ст. 28 ГПК РСФСР).

Определяя, какой конкретно суд вправе рассматривать дело, прокурор руководствуется правилами подсудности: ро­довой (предметной), а также территориальной. По общему правилу подсудность гражданского дела определяется местом нахождения ответчика.

С учетом современных изменений и усложнений отноше­ний в сфере гражданского оборота появляется необходимость защиты интересов большого количества граждан, пострадав­ших от нарушений их прав и охраняемых законом интересов со стороны одного субъекта. Это повлекло появление в граж­данском производстве нового вида исков — групповых исков, исков в защиту неопределенного круга лиц. Одним из преиму­ществ подобного иска вместе с серьезной экономией времени и средств, затраченных на защиту значительного количества пострадавших, является достижение социального эффекта, поскольку одновременно защищается как публичный интерес (например, пресекается незаконная деятельность какой-либо компании, предприятия, предпринимателя), так и частнопра­вовые интересы (возможность последующего взыскания ущер­ба в пользу конкретных пострадавших).*

* См.: Решетникова И. В., Ярков В. В. Гражданское право и гражданс­кий процесс в современной России. М.—Екатеринбург, 1999. С.138—148.

В российском законодательстве впервые возможность за­щиты неопределенного круга лиц была введена Законом о за­щите прав потребителей (ст. 46).

При удовлетворении такого иска суд обязывает правона­рушителя довести в установленный судом срок через средства массовой информации или иным способом до сведения потре­бителей решение суда о признании деятельности незаконной. В случае обращения пострадавших потребителей с исками о возмещении ущерба, причиненного этими незаконными дей­ствиями, суд должен принимать в качестве преюдициальных факты как наличия незаконных действий, так и совершения их вполне конкретными субъектами. Эти обстоятельства, есте­ственно, облегчают позицию истца, который обязан доказать лишь наличие причинной связи между незаконными действи­ями и наступившим ущербом, а также размер последнего.

После Закона о защите прав потребителей возможность предъявления исков в защиту неопределенного круга лиц предус­матривается в ст. 26 Федерального закона "О рекламе" в случае нарушения рекламодателем, рекламопроизводителем или рекламораспространителем законодательства о рекламе, признания недействительными сделок, связанных с ненадлежащей рекла­мой; в ст. 91 Закона об охране окружающей среды при заявле­нии требований о прекращении экологически вредной деятель­ности, причинившей вред здоровью и имуществу граждан, на­родному хозяйству и окружающей природной среде.

Таким образом, для подобных исков в защиту неопреде­ленного круга лиц характерны следующие черты:

1) защищается публичный интерес, персональный состав участников на стороне истца многочислен и неопределен, что не позволяет, как правило, привлечь всех потерпевших в ка­честве истцов;

2) требования всех лиц, чьи интересы защищаются груп­повым иском, тождественны, совпадают также фактические и правовые основания требований, что определяет тождество предмета доказывания;

3) наличествует общий ответчик;

4) применяется единый общий способ юридической защи­ты, например, запрет совершения определенных действий либо обязывание совершить определенные действия;

5) целью подобного иска является получение единого по­ложительного результата в случае удовлетворения судом группового иска;

6) для защиты частноправовых интересов каждому потер­певшему следует обращаться в суд с отдельным требованием;

7) правовая регламентация защиты неопределенного круга лиц содержится в отдельных материальных законах;

8) в гражданском процессуальном законодательстве отсут­ствует регламентация подобных исков.

Возможность использования подобных исков прокурором позволяет скорейшим образом и с наименьшими затратами добиться восстановления нарушенных прав граждан и органи­заций. Такое право предусмотрено в Законе о прокуратуре (ст. 27), где, в частности, указывается, что если нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое обществен­ное значение, прокурор предъявляет или поддерживает в суде иск в интересах пострадавших.

При подготовке любого заявления или иска прокурор про­веряет, имеются ли у лица, интересы которого защищаются, право на обращение в суд. При этом следует учитывать, что прокурор вправе обращаться в суд также в защиту недееспо­собных граждан.

ГПК РСФСР содержит исчерпывающий перечень основа­ний для отказа в принятии искового заявления (ст. 129). Про­цессуальный акт, выносимый при этом судом, — определение, которое может быть опротестовано прокурором.

При подготовке иска прокурор формулирует предмет иска как существо требований, вытекающих из нарушенного или оспоренного материального субъективного права, а также основания иска, представляющие совокупность юридических фактов, подтверждающих правовую и фактическую обоснован­ность заявленного иска.

Прокурор должен обеспечить полноту и аргументацию при подготовке и оформлении исков и заявлений в суд, представ­лять в суд необходимые и исчерпывающие доказательства, учитывая, что в соответствии с процессуальным законодатель­ством каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений.

В суды субъектов Российской Федерации заявления под­готавливают управления (отделы) по надзору за законностью постановлений судов по гражданским делам территориальных прокуратур, а также военные, транспортные и иные специ­ализированные прокуратуры, приравненные к прокуратурам областей. Направляют заявления в указанные суды соответ­ствующие прокуроры или их заместители.

В настоящее время в связи с введением в судебную сис­тему Российской Федерации института мировых судей подго­товка исковых заявлений по гражданским делам, подсудным мировым судьям, будет возлагаться на районных и городских прокуроров.

При подготовке искового заявления прокуроры учитывают, что правильные квалификация спорных правоотношений, оп­ределение круга участников процесса, а также определение предмета доказывания по делу имеют важное значение и спо­собствуют принятию судом законного и обоснованного решения.

Генеральный прокурор обязывает прокуроров принимать участие в судебном разбирательстве по заявленным ими ис­кам и активно участвовать в исследовании доказательств, да­вая заключения по вопросам, возникающим во время разби­рательства дела, руководствуясь принципами законности, со­стязательности и равноправия сторон.

Второй формой участия прокурора в суде первой инстан­ции является вступление в начавшийся процесс для дачи зак­лючения по существу спора.

Основаниями подобного участия прокурора является, во-первых, прямое указание в законе. К таким случаям следует отнести дела о признании гражданина безвестно отсутствую­щим или об объявлении гражданина умершим (ст. 255 ГПК), о признании гражданина ограниченно дееспособным или недеес­пособным (ст. 261 ГПК), о лишении родительских прав, о вос­становлении в родительских правах, об ограничении родитель­ских прав (ст. 70, 72, 73 Семейного кодекса РФ), об установ­лении усыновления (удочерения) ребенка (ст. 2634 СК), о гос­питализации в недобровольном порядке в психиатрический стационар (ст. 34 Закона РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании") и др.

Во-вторых, прокуроры вступают в процесс, когда такая необходимость признана судом, о чем выносится определение (ст. 41 ГПК). Обычно суды используют участие прокурора по делам, представляющим значительную сложность с точки зре­ния разрешения правовых вопросов, а также по делам, пред­ставляющим значительную актуальность для региона.

В-третьих, основанием для вступления прокурора в начав­шийся процесс является его инициатива. В первую очередь к таким гражданским делам относятся дела о восстановлении на работе, о выселении граждан без предоставления жилого по­мещения, об освобождении имущества от ареста, о чем име­ется указание Генерального прокурора РФ (Приказ № 1 от 5 января 1997 г.).

Необходимость участия в рассмотрении судом иных дел определяется самим прокурором по его внутреннему убежде­нию с учетом задач охраны прав и законных интересов граждан, общества и государства, общественной значимости конкретно­го спора, сложности, состояния законности. В 1999 г. прокуро­ры участвовали в судах по 350 тыс. гражданских дел.

Правовыми средствами реализации полномочий прокуро­ра в суде первой инстанции выступают заявления, ходатай­ства, заключения по вопросам, возникающим во время разби­рательства дела, заключение по существу дела в целом.

Изменениями, внесенными в ГПК РСФСР 27 октября 1995 г., в исковое производство был введен институт заочно­го решения, поскольку ответчики часто злоупотребляли сво­ими правами, затягивали процесс, не являясь в суд. Теперь суд вправе, рассмотреть дело в отсутствие надлежаще изве­щенных, но без уважительных причин не явившихся в судеб­ное заседание ответчиков, соблюдая определенные законом дополнительные гарантии для них. Прокуроры, участвуя в процессе, используют право заявлять ходатайство о рассмот­рении дела в порядке заочного производства, если для этого имеются соответствующие условия. В этом случае на прокуро­ре лежит обязанность контроля за соблюдением предусмотрен­ных законом гарантий для ответчиков, в частности, отсутствия права истца изменять иск, увеличивать исковые требования, изменять состав лиц, участвующих в деле, а также за воз­можностью реализации права ответчика на упрощенную процедуру отмены заочного решения

Заявление как одно из правовых средств воздействия про­курора используется им для постановки вопроса об отводе, для устных протестов на действия участников процесса, которые могут повлечь нарушение закона, и др. Своевременное и обо­снованное заявление прокурора позволяет как предотвратить возможное нарушение закона, так и помочь суду своевремен­но его устранить.

Ходатайства прокурора могут касаться самых различных вопросов: исследования доказательств, привлечения в процесс новых лиц, отложения разбирательства дела и т.д. При этом подобные ходатайства должны содержать указание целей (на­пример, при представлении дополнительных доказательств), сформулированные вопросы (при назначении экспертизы), ссылки на нормы процессуального права. Ходатайства могут заявляться как в письменной, так и в устной форме.

Заключения прокурора по вопросам, возникающим во время судебного разбирательства, помогают суду действовать в соответствии с законом. Эти заключения чаще всего делают­ся прокурором по ходатайствам других участников процесса и должны быть юридически обоснованными.

Заключение прокурора по существу дела в целом заверша­ет все судебное разбирательство. Прокурор выступает после прений сторон. В заключении прокурор должен в окончатель­ном виде с учетом всех происшедших в ходе судебного разби­рательства изменений дать, во-первых, юридическую квалифи­кацию возникших между сторонами спорных материальных правоотношений. Во-вторых, в заключении прокурор анализи­рует фактическую обоснованность всех заявленных требований, высказывая свою позицию относительно юридических фактов, которые следует считать установленными в ходе судебного разбирательства. В-третьих, завершается заключение прокуро­ра его выводами, касающимися возможного, с точки зрения прокурора, способа разрешения конфликтной ситуации.

Заключение прокурора по существу дела не является обязательным для суда при вынесении решения. Однако прак­тически в 98 % случаев суды соглашаются с позицией, выска­занной прокурором в заключении, и выносят соответствующие решения.

В гражданском судопроизводстве используется, кроме искового производства, производство по делам, вытекающим из административно-правовых отношений, а также особое производство.

В соответствии со ст. 231 ГПК РСФСР суды рассматрива­ют дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в свя­зи с наложением административных взысканий; по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан; по жалобам на отказ в разрешении на выезд из России за гра­ницу или на въезд в РФ из-за границы; другие дела, возни­кающие из административно-правовых отношений, отнесен­ные законом к компетенции суда.

Участие прокурора в рассмотрении этих дел также опре­делено ст. 41 ГПК РСФСР и Законом о прокуратуре (ст. 22) и во многом совпадает с участием в исковом производстве. Сле­дует, однако, учитывать, что обе эти процедуры имеют ряд особенностей.

Дела, вытекающие из административно-правовых отноше­ний, определяются наличием спора о праве, характеризую­щимся отношениями власти и подчинения. Производство по ним возбуждается подачей заявления или жалобы. Заявление прокурора в суд оформляется по тем же правилам, что и иск, в соответствии со ст. 126—127 ГПК РСФСР.

По большинству этих дел значительно сокращен срок их рассмотрения (десять дней по обжалованию административных взысканий, действий и решений государственных органов, должностных лиц и государственных служащих, не более трех дней по жалобе на неправильности в списках избирателей).

Дела, вытекающие из административно-правовых отноше­ний, рассматриваются с участием прокурора, если им инициировано возбуждение производства по делу подачей заяв­ления либо в случае признания прокурором необходимости вступления в начавшийся процесс в силу его особой значимо­сти для региона, для защиты государственных или обществен­ных интересов либо социальной незащищенности обративших­ся в суд граждан.

Аналогичным образом осуществляется судебная защита по требованию прокурора о признании нормативного акта недей­ствительным, что предусматривается ст. 22 Закона о прокура­туре.

Подобное полномочие прокурора связано с введением су­дебного контроля за соответствием правовых актов органов представительной и исполнительной властей, а также долж­ностных лиц закону как гарантии защиты прав граждан и орга­низаций.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных орга­нов государственной власти субъектов Российской Федерации", принятом 6 октября 1999 г., уточняется круг нормативных ак­тов, которые вправе опротестовывать прокурор. В частности, указывается, что правовые акты законодательных (предста­вительных) органов государственной власти субъекта Россий­ской Федерации, высшего должностного лица субъекта Рос­сийской Федерации, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты дол­жностных лиц указанных органов, противоречащие Конститу­ции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и зако­нам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестова­нию прокурором или его заместителем в установленном поряд­ке (ст. 27).

Существуют определенные проблемы в этой области, и вызваны они отсутствием регламентирования процедуры рас­смотрения этих дел в гражданском процессуальном законода­тельстве.

В сложившейся практике эти заявления прокуроров рас­сматриваются по правилам разрешения дел, вытекающих из административно-правовых отношений (гл. 22 ГПК РСФСР), с изъятиями и дополнениями, установленными законами Россий­ской Федерации. Применение подобной процедуры рекомендо­вано Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в по­становлении от 27 апреля 1993 г. № 5 (с изменениями от 21 де­кабря 1993 г. и 25 октября 1996 г.) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуро­ров о признании правовых актов противоречащими закону".

При этом в суде общей юрисдикции не могут рассматри­ваться заявления прокуроров с требованием о признании не­действительными ненормативных правовых актов, адресован­ных конкретным юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям, поскольку эти дела подведомственны ар­битражным судам (ст. 22 АПК РФ).

В качестве оснований признания акта недействительным выступают следующие обстоятельства:

1) издание акта органом или должностным лицом с превы­шением предоставленных полномочий;

2) нарушение Конституции РФ и других федеральных нормативных актов при издании акта.

В случае удовлетворения требований прокурора этот нор­мативный акт признается не порождающим правовых послед­ствий со дня издания.

Если при рассмотрении заявления прокурора будет установ­лено, что имеется спор о праве, подведомственный суду, заяв­ление оставляется без рассмотрения, поскольку в этом случае прокурор обязан обратиться в суд с исковым заявлением.

Предоставленные законом полномочия по предъявлению в суд заявлений о признании правовых актов недействитель­ными прокуроры используют достаточно эффективно. Так, в 1999 г. прокуроры Российской Федерации предъявили в суды свыше 5 тыс. подобных заявлений, которые в 65 % случаев удовлетворены.

Генеральным прокурором Российской Федерации в Указа­нии от 5 мая 2000 г. № 93/7 "О применении статьи 5 Федераль­ного закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 г." прокурорам предложено в случае необос­нованного отклонения протестов незамедлительно обращаться в суды общей юрисдикции с заявлениями о проверке соответ­ствия нормативных правовых актов субъектов Российской Фе­дерации федеральному закону. В заявлениях ставится вопрос о признании таких актов противоречащими федеральному зако­ну, недействующими и не подлежащими применению.

Прокурором в порядке особого производства, также осу­ществляется защита прав и охраняемых законом интересов граждан.

Особое производство — это порядок рассмотрения отне­сенных к ведению суда дел, для которых характерно отсут­ствие спора о праве.

Перечень дел, рассматриваемых судом в порядке особо­го производства, приведен в ст. 245 ГПК РСФСР. Это дела об установлении юридических фактов, о признании гражданина безвестно отсутствующим и об объявлении гражданина умер­шим; о признании гражданина ограниченно дееспособным и недееспособным; о признании имущества бесхозяйным; об установлении неправильностей записей в книгах актов граж­данского состояния; по жалобам на нотариальные действия или на отказ в их совершении; о восстановлении прав по ут­раченным документам на предъявителя (вызывное производ­ство). Кроме того, в таком же порядке рассматриваются дела об установлении усыновления (удочерении) ребенка; об эман­сипации несовершеннолетних; о госпитализации граждан в психиатрический стационар в недобровольном порядке.

Участие прокурора в рассмотрении дел особого производ­ства происходит либо в форме обращения с заявлением в ин­тересах других лиц, либо в форме вступления в уже начатое дело. Основания для вступления прокурора в процесс такие же, как и в исковом производстве — защита прав граждан, интересов общества и государства либо невозможность граж­данина в силу состояния здоровья, возраста или по иным при­чинам защищать свои права и свободы.

В силу закона прокурор в обязательном порядке участву­ет в рассмотрении гражданских дел о признании гражданина безвестно отсутствующим и об объявлении гражданина умер­шим; о признании гражданина ограниченно дееспособным и недееспособным; об установлении усыновления (удочерения) ребенка; о госпитализации граждан в психиатрический стацио­нар в недобровольном порядке.