§ 6. Решение прокурора по делу, поступившему с обвинительным заключением

Окончание предварительного следствия является важным этапом процессуальной деятельности, имеющим самостоятельное значение. На этом этапе уголовное дело может перейти из досудебных стадий уголовного процесса в судебные, но может получить и окончательное разрешение в форме прекращения.

Основанием окончания предварительного следствия явля­ется достаточность собранных доказательств для принятия ито­гового процессуального решения. Как справедливо отмечала профессор Н. А. Якубович, характеризуя окончание предвари­тельного следствия с направлением уголовного дела в суд, "если в процессе расследования добыты доказательства, на ос­новании которых следователь приходит к выводу, что преступ­ление раскрыто, виновные изобличены, характер и размер ущерба, причиненного преступлением, определены, меры по его возмещению приняты, а причины и условия, способствовав­шие его совершению, установлены, то появляется и основание для признания расследования оконченным".* В этом случае ито­говым процессуальным документом будет являться обвинитель­ное заключение, с которым дело поступает прокурору.

* Якубович Н. А. Окончание предварительного следствия по делам, на­правленным в суд. М.,1970. С. 5.

Проверяя материалы уголовного дела, поступившего с обвинительным заключением, прокурор обязан разрешить воп­росы, содержащиеся в ст. 213 УПК:

1) имело ли место деяние, вменяемое обвиняемому, и имеется ли в этом деянии состав преступления;

2) нет ли в деле обстоятельств, влекущих прекращение дела;

3) произведено ли дознание или предварительное след­ствие всесторонне, полно и объективно;

4) обосновано ли предъявленное обвинение имеющимися в деле доказательствами;

5) предъявлено ли обвинение по всем, установленным дознанием или предварительным следствием, преступным де­яниям обвиняемого;

6) привлечены ли в качестве обвиняемых все лица, кото­рые изобличены в совершении преступлений;

7) правильно ли квалифицировано преступление;

8) правильно ли избрана мера пресечения;

9) приняты ли меры обеспечения гражданского иска и воз­можной конфискацией имущества;

10) выявлены ли причины и условия, способствовавшие со­вершению преступления, и приняты ли меры к их устранению;

11) составлено ли обвинительное заключение в соответ­ствии с требованиями УПК;

12) соблюдены ли органами дознания или предварительно­го следствия все иные требования УПК.

Прокурор разрешает таким образом не только вопросы о том, соблюдены ли следователем требования УПК, но и име­ются ли основания для осуществления уголовного преследова­ния на следующих стадиях уголовного процесса. Изучая дело, он делает ряд выводов: о полноте, всесторонности и объектив­ности расследования, что находит свое выражение в доказан­ности обвинения и его правильной юридической квалифика­ции; о соблюдении следователем всех норм процессуального закона и отсутствии процессуальных нарушений, препятствующих направлению дела в суд; о соответствии текста обвини­тельного заключения материалам дела.*

* См.: Организация и методика прокурорского надзора за законностью расследования преступлений органами дознания и следователями МВД. М., 1997. С. 85.

Поскольку к моменту окончания предварительного след­ствия должно быть закончено производство всего комплекса необходимых по делу следственных действий, результаты ко­торых должны обеспечить всесторонность и полноту исследо­вания обстоятельств, входящих в предмет доказывания, про­курорам надо обращать внимание на соблюдение следователем условий, относящихся к использованию системы следственных действий.*

* См.: Соловьев А. Б., Багаутдинов Ф. Н., Филиппов М. Н. Прокурорский надзор за всесторонностью, полнотой и объективностью расследования преступлений. М., 1996. С. 59—61. См. также: Соловьев А. Б. Следственные действия на первоначальном этапе расследования преступлений. Кемеро­во, 1994. С. 28—35.

Заслуживает внимания вопрос обеспечения всесторонности и полноты расследования, разрешения ходатайств обвиняемо­го, заявленных им при ознакомлении с материалами дела.

С учетом содержащихся в проекте УПК РФ предложений об изменении порядка судебного следствия, когда стороне за­щиты будет предоставлено безусловное право представления доказательств в судебном заседании, прокурор должен быть заинтересован в том, чтобы максимальное число ходатайств стороны защиты заявлялось и разрешалось именно в стадии расследования, поскольку в этом случае более ясной становит­ся и тактика поддержания государственного обвинения в суде. Прокурору необходимо тщательно проанализировать доводы, приводимые обвиняемым и защитником в опровержение обви­нения, и, с объективных позиций изучая материалы уголовно­го дела, проверить, что противопоставляется этим доводам. По этой причине желательно, чтобы уголовное дело, посту­пившее с обвинительным заключением, изучалось не только прокурорскими работниками, осуществляющими надзор за следствием и дознанием, но и прокурорами, которым будет поручено поддержание по делу государственного обвинения. Особое внимание при изучении уголовного дела должно быть обращено на допустимость доказательств, поскольку в даль­нейшем эти доказательства должны использоваться государ­ственным обвинителем в судебном заседании. При выявлении доказательств, полученных с нарушением закона, прокурор либо возвращает дело на дополнительное расследование, либо предлагает следователю пересоставить обвинительное заклю­чение без упоминания в нем недопустимых доказательств.

Не менее важным является изучение формулировки об­винения, проверка соответствия его закону и реально собран­ным доказательствам по делу. Следует обязательно реагиро­вать на неразграничение в постановлениях о привлечении лиц в качестве обвиняемых по делам о групповых преступлениях действий каждого соучастника.

В самом тексте обвинительного заключения доказатель­ства должны излагаться последовательно, а обстоятельства дела описываться в соответствии с собранными доказательства­ми. В описательной части существо преступления должно опи­сываться, включая в себя только уголовно-наказуемые деяния. Резолютивная часть обвинительного заключения должна соот­ветствовать постановлению о привлечении в качестве обвиня­емого. По многоэпизодным делам существо преступлений дол­жно быть изложено в системе с тем, чтобы с учетом этой си­стемы можно было планировать представление доказательств в судебном следствии и строить схему поддержания государ­ственного обвинения.

В соответствии со ст. 214 УПК прокурор или его замес­титель обязаны рассмотреть поступившее дело в срок не бо­лее пяти суток.

Необходимо также иметь в виду изменения, внесенные в ст. 97 УПК Федеральным законом от 31 декабря 1996 г., уста­новившим, что время, необходимое для ознакомления обвиня­емого и его защитника с материалами уголовного дела, вхо­дит в срок содержания обвиняемого под стражей, и этот срок (сверх предельного) может быть продлен судьей областного и равного ему суда не более чем на 6 месяцев.

Статья 214 УПК установила пять возможных вариантов решения прокурора по делу, поступившему с обвинительным заключением. Признав, что имеются основания для направле­ния дела в суд, прокурор утверждает своей резолюцией обви­нительное заключение. Для такого решения должны быть ус­тановлены следующие обстоятельства:

а) достаточность доказательств для рассмотрения дела в суде;

б) возможность поддержания с имеющимися доказатель­ствами государственного обвинения;

в) допустимость собранных по делу доказательств;

г) соответствие предъявленного обвинения собранным до­казательствам;

д) отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу;

е) отсутствие процессуальных нарушений, исключающих возможность рассмотрения дела в суде;

ж) соответствие обвинительного заключения требованиям закона.*

* См.: Комлев Б. А. Прокурорский надзор за использованием доказа­тельств в обвинительном заключении // Прокуратура и правосудие в условиях судебно-правовой реформы. М., 1997. С. 180—197; Маркина Е.А. Разрешение прокурором вопросов допустимости доказательств при на­правлении уголовного дела в суд // Проблемы совершенствования про­курорского надзора. М., 1997. С. 218—222.

Если собранные по делу доказательства дают основание для обвинения лица в менее тяжком преступлении, прокурор своим постановлением вправе изменить обвинение в соответ­ствии со ст. 215 УПК.

Прокурор в соответствии с п. 2 ст. 214 УПК вправе возвра­тить уголовное дело следователю или органу дознания со сво­ими указаниями.

Существенно изменилась роль прокурора в решении воп­росов возвращения уголовных дел для производства дополни­тельного расследования после принятия постановления Кон­ституционного Суда Российской Федерации № 7-П от 20 ап­реля 1999 г. по делу о проверке конституционности положе­ний п. 1 и 3 ч. 1 ст. 232, ч. 4 ст. 248 и ч. 1 ст. 258 УПК РСФСР в связи с запросами Иркутского районного суда Иркутской области и Советского районного суда города Нижний Новгород. Этим постановлением было определено, что положения ука­занных статей УПК, позволявших суду по своей инициативе возвращать уголовные дела на дополнительное расследование в связи с неполнотой предварительного расследования, необ­ходимостью изменения обвинения на более тяжкое или суще­ственно отличающееся по фактическим обстоятельствам от ранее предъявленного, либо в связи с необходимостью привле­чения в качестве обвиняемых иных лиц, противоречит консти­туционному принципу состязательности и равноправия сторон. Суд фактически сохранил право возвращения уголовных дел для дополнительного расследования только в случаях, когда допущено существенное нарушение уголовно-процессуального закона, а также при неправильном соединении и выделении уголовных дел. Эти положения были конкретизированы в по­становлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 8 декабря 1999 г. № 84 "О практике применения судами за­конодательства, регламентирующего направление уголовных дел для дополнительного расследования". В соответствии с этими постановлениями суд даже в случае заявления ходатай­ства не обязан безусловно возвращать уголовное дело на до­полнительное расследование по мотивам неполноты предвари­тельного расследования или для перепредъявления обвинения. Таким образом, вся ответственность за обоснованность оконча­тельно сформулированного обвинения, за достаточность пред­ставляемых суду доказательств ложится и на прокурора, ут­верждающего обвинительное заключение, поскольку только он обладает неограниченным правом возвращения уголовных дел на дополнительное расследование. Недостатки прокурор­ского надзора, приводящие к направлению в суд уголовных дел, по которым расследование проведено неполно, или тре­буется изменение обвинения в сторону, ухудшающую положе­ние обвиняемого, могут оказаться невыполнимыми при рас­смотрении дела в суде. Поэтому надзор за исполнением зако­нов по делам, поступившим с обвинительным заключением, приобретает особое значение.

Прокурор вправе также прекратить уголовное дело по любому предусмотренному законом основанию, составив об этом постановление в соответствии со ст. 209 УПК (п. 2 ст. 214 УПК). Прокурор таким образом реагирует на нарушение зако­на, допущенное органом дознания или предварительного след­ствия при привлечении лица к уголовной ответственности.

Глава XV. Координация деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью

В соответствии со ст. 8 Федерального закона "О прокура­туре Российской Федерации" Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов Фе­деральной службы безопасности, органов налоговой полиции, органов таможенной службы и других правоохранительных органов.

Для осуществления взаимодействия ее участников и ре­ализации координационных функций прокуроры наделяются соответствующими организационно-управленческими правомо­чиями, определяемыми Положением о координации, утверж­денным Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567. Необходимость согласованных усилий правоохранительных ор­ганов в сфере борьбы с преступностью диктуется самим объек­том взаимодействия, изначально представляющим собой чрез­вычайно сложный негативный феномен социальной жизни.

Многовековой мировой опыт говорит о том, что над про­блемой преодоления преступности, поиска наиболее эффектив­ных путей и средств ее сдерживания, человечество ломает голову едва ли не с колыбели своего зарождения. В их ряду согласование усилий различных структур общества, в первую очередь специально созданных для защиты правопорядка, имеет давнюю отечественную и мировую историю.

Здесь же важнее подчеркнуть, в каких исторических ус­ловиях российский законодатель создает легитимную базу про­тивоборствующего потенциала и почему именно на прокурату­ру выпал жребий возглавить координирующую миссию борь­бы с преступностью, которые призваны вести правоохрани­тельные структуры государства. Ведь еще совсем недавно раздавались академические и властные голоса, ставящие под сомнение необходимость сохранения самой прокурорской сис­темы в условиях рыночных преобразований и формирования правового государства.

Так, в Концепции судебной реформы в Российской Феде­рации прямо утверждалось, что "...постепенное отмирание общенадзорной функции прокуратуры не может повлиять на состояние законности в стране, если переход к рынку обеспе­чит внутренние естественные стимулы соблюдения законов".*

* Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 59.

На потенциальные стимулы саморегуляции рынка, как из­вестно, возлагались немалые надежды и в сфере стабилизации правопорядка, воздействия на преступность. Однако десятилет­няя практика радикальных реформ опрокинула эти оторванные от жизни вожделения. Страну захлестнула волна преступного насилия. Усиливается организованность, профессионализм, воо­руженность и техническая оснащенность преступности, представ­ляющей прямую угрозу безопасности государства. Словом, ны­нешняя криминальная ситуация в России — качественно новый феномен как по масштабам преступных проявлений, так и по степени их разрушительного влияния на жизнедеятельность об­щества, права и свободы граждан.

Анализ причинного комплекса кризисной криминальной ситуации свидетельствует о серьезных стратегических просче­тах реформ, недооценки социально-правового и контрольного компонента преобразований в условиях объективно трудного переходного периода. Понадобились годы, чтобы осознать по­следствия этих просчетов и, в частности, приостановить дистанцирование государства от управления социально-экономи­ческими процессами и вернуться на путь укрепления механиз­мов обеспечения законности, в том числе органов прокурорс­кого надзора.

Вскоре робкая, половинчатая конституционная формула статуса российской прокуратуры под влиянием требований жизни стала обрастать существенными законодательными до­полнениями, раскрывающими надзорный и правозащитный потенциал прокурорской системы.

Уже через два года принимается новый Закон о прокура­туре Российской Федерации, который не только сохранил, но и усилил целый ряд позиций прокуратуры как важнейшего государственного института правоохраны, обеспечения право­порядка и законности. Прежде всего появилась новая самосто­ятельная функция прокуратуры — надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, чему посвящена целая глава Федерального закона.

Заметно значимой новеллой явилось законодательное зак­репление прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, что в условиях роста преступности и приоритета защиты прав человека имеет наиважнейшее значение.

В этом аспекте следует в первую очередь оценивать и вос­становленную функцию координации прокуратурой деятельно­сти правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

При этом речь идет не о механическом восприятии ранее существовавшего директивного координационного правомочия, а о закреплении на уровне федерального закона развернутого четкого положения о субъектах и целях координации, механиз­ме обеспечения взаимодействия и контроля реализации приня­тых решений. Как сказано в ч. 2 ст. 8 Закона о прокуратуре, в целях обеспечения координационной деятельности Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры созывают координа­ционные совещания, организуют рабочие группы, истребуют статистическую и другую необходимую информацию, осуществ­ляют иные полномочия в соответствии с Положением о коорди­национной деятельности по борьбе с преступностью, утвержда­емым Президентом Российской Федерации.

Принятое на высшем государственном уровне решение о координационных правомочиях прокуроров не случайно. Оно родилось после длительного и всестороннего изучения про­шлого опыта, взглядов и позиций научных и политических кругов. Это изучение показало не-только предпочтительность, но и безальтернативность прокуратуры в качестве координи­рующего центра борьбы с преступностью. И это понятно, прежде всего, в силу универсальности ее надзорных функций, распространяющихся и на координируемые органы, деятель­ного участия во всех сферах судопроизводства, широты диа­пазона выхода на властно-управленческие и общественные структуры, от которых зависит эффективность правоприменительной и профилактической работы.

Рожденные на старте преобразований различные скорос­пелые комитеты и комиссии, претендовавшие на роль коорди­национных структур, оказались несостоятельными и ушли в небытие, разделив участь многих конъюнктурно-популистских новообразований. Что же касается координационной роли про­куратуры, то она наглядно доказывает свою жизнеспособность и в новых условиях развития российского общества, когда оно столкнулось с вызовом правового беспредела — неслыханной криминализацией экономики, коррупцией во всех эшелонах власти, транснациональной преступностью.

В такой обстановке восприятие хотя бы позитивного про­шлого опыта взаимодействия было явно недостаточно. К тому же бедна была и правовая база координации.

Так, Закон о прокуратуре 1979 г., в частности его ст. 3, обозначал в самом общем виде лишь само координационное направление, не раскрывая содержательно-целевой и органи­зационно-управленческой ее сути. Это вызывало разнобой в местном правотворчестве, по-разному определялись приорите­ты, направленность взаимодействия, формы сотрудничества, методы контроля и реализации согласованных мероприятий и т.п. Кстати сказать, в этом аморфном Законе мыслилась коор­динация не только борьбы с преступностью, но и иными пра­вонарушениями.

Не совсем удачным и последовательным явился и первый эксперимент Президента РФ, который своим Указом от 20 октяб­ря 1994 г. № 1685 возложил эту функцию на прокуратуру, кото­рая по существу в то время сама не имела развернутого право­вого статуса. Руководители правоохранительных органов были вынуждены своими приказами ввести в действие совместные документы по некоторым направлениям борьбы с преступностью, в частности Положение о совместных следственных оперативных группах (бригадах) органов прокуратуры, внутренних дел, безо­пасности и налоговой полиции для пресечения и расследования деятельности организованных преступных групп.

Лишь с принятием 17 ноября 1995 г. Федерального зако­на "О прокуратуре Российской Федерации" и последующим Указом Президента от 18 апреля 1996 г., утвердившим Поло­жение о координации деятельности правоохранительных ор­ганов, эта функция прокуратуры наконец получила свое зако­нодательное оформление.

Наряду с наделением прокуратуры в ст. 8 Закона указан­ной функцией и рядом правомочий по ее осуществлению По­ложение от 18 апреля 1996 г. довольно основательно рас­крывает цели координации, ее основные направления, круг участников проведения согласованных мероприятий. В нем из­лагаются императивные требования и принципы координации, методы и формы сотрудничества, определяется порядок про­ведения организационных мероприятий, формирования и ре­ализации рабочих планов, процедуру принятия и исполнения решений координационного совещания и др.

Для уяснения функционирования координационной струк­туры полезно было бы воспроизвести и прокомментировать некоторые основные компоненты Положения и высказать не­которые соображения относительно результативности скоор­динированных усилий правоохранительных органов.

Так, говоря о целях координации, в Положении подчер­кивается, что она осуществляется для более эффективного решения задач по борьбе с преступностью и укреплению за­конности путем разработки и проведения согласованных дей­ствий, направленных на своевременное выявление, раскры­тие, пресечение и предупреждение преступлений, устранению обстоятельств, способствующих их совершению. Актуальность объединения усилий в своевременном раскрытии, изобличении и наказании преступников особенно стала очевидной в услови­ях возросшей организованности преступного мира, криминализации нарождающихся рыночных отношений. Так, за после­дние пять лет количество выявленных преступлений экономи­ческой направленности возросло почти в два раза. Только за истекший 1999 год их было установлено более 303 тыс., что на 20% превышает аналогичные показатели предыдущего года. За пятилетний период в кредитно-финансовой сфере они уве­личились почти в три раза, около четверти из них соверше­ны в крупном и особо крупном размере и каждое восьмое — организованной группой. В целом же по стране статистика и выборочные исследования фиксируют нарастание массива пре­ступлений, совершенных организованными группами в после­дние три года с 28 500 до 32 850 случаев. Причины криминаль­ной активности, особенно в экономике, носят разноплановый характер. Однако исходя из требований законности не выдер­живает критики сложившаяся уголовно-правовая практика, в результате которой не "работают" многие новые статьи Уго­ловного кодекса, предусматривающие ответственность за пре­ступления "рыночной" окраски: лжепредпринимательство, ле­гализация противоправно приобретенного имущества, не воз­вращение из-за границы средств в иностранной валюте и мно­гие другие. Причины такого положения носят в основном субъективный характер и упираются в низкий уровень про­фессионализма оперативно-розыскных и следственных кадров. Однако до сих пор отмечается ненадлежащее оперативное сопровождение расследуемых дел подразделениями по борь­бе с экономической преступностью, явно слабый ведомствен­ный контроль органов МВД и прокурорский надзор за разре­шением заявлений и сообщений о преступлениях экономичес­кой направленности. Оперативно-розыскные и следственные аппараты крайне медленно поворачиваются в сторону эконо­мики, слабо оснащаются профессионально подготовленными кадрами профильной ориентации, научно-техническими сред­ствами, оргтехникой. А подобная расстыковка правоохранного взаимодействия лишь поощряет преступников.

Это лишь один пример разбалансированности процессу­альной "цепочки".

Поэтому важное значение придавалось усилению коорди­нации и взаимодействия правоохранительных органов при про­ведении совместных мероприятий по борьбе с организованной преступностью в сфере экономики и коррупцией. Основные усилия направлялись на создание межведомственных след­ственно-оперативных групп по расследованию преступлений указанной категории дел и усиление роли, влияния прокурор­ского надзора за ходом их расследования.

В большинстве регионов созданы постоянно действующие следственно-оперативные группы для раскрытия и расследо­вания особо тяжких преступлений. Так, в Свердловской обла­сти на уровне областных правоохранительных органов более 60 таких групп (по делам о бандитизме, об организации преступ­ных сообществ, о заказных и серийных убийствах, о преступ­лениях в сфере экономики и др.). В ряде регионов, где было уделено особое внимание созданию постоянно действующих следственно-оперативных групп, улучшению взаимодействия работы по борьбе с преступлениями против личности, раскрываемость этой категории преступлений увеличилась, как это происходит в Чувашской, Карачаево-черкесской республиках, Волгоградской области. Существенно возросла и общая раскрываемость преступлений в частности в Калужской, Свердловс­кой областях и некоторых иных регионах.

Не менее серьезной проблемой координационных усилий является реализация задачи предупреждения преступлений, устранению обстоятельств, способствующих их совершению, о чем подробнее скажем ниже.

Что касается основных направлений координационной де­ятельности, то они согласно Положению определяются как:

• совместный всесторонний анализ состояния преступно­сти, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций, а также анализ деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию, предупреждению и пресечению преступлений, оп­ределение основных направлений борьбы с преступностью;

• выполнение федеральных и региональных программ;

• разработка совместно с другими государственными орга­нами, а также научными учреждениями мероприятий и пред­ложений по предупреждению преступлений;

• подготовка и направление информации по вопросам борьбы с преступностью Президенту, Федеральному Собранию и Правительству Российской Федерации, органам государ­ственной власти субъектов Российской. Федерации, а также органам местного самоуправления;

• обобщение по согласованной программе практики при­менения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовка предложений по улучшению правоохранительной деятельности;

• разработка предложений по совершенствованию право­вого реагирования деятельности по борьбе с преступностью;

• обобщение практики исполнения международных дого­воров и соглашений с зарубежными странами и международ­ными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработка соответствующих предложений;

• изучение практики координации действий правоохрани­тельных органов, распространение положительного опыта.

При координационных совещаниях в центре и регионах образованы постоянно действующие межведомственные рабо­чие группы по приоритетным направлениям борьбы с преступ­ностью, которые возглавляют заместители руководителей пра­воохранительных органов. Как правило, прокуроры выносят на рассмотрение координационных совещаний вопросы, актуаль­ные для того или иного региона. Так, в Ивановской, Костром­ской областях таким приоритетом избраны вопросы борьбы с экономическими и налоговыми преступлениями, в Кировской, Ярославской, Мурманской областях — борьбы с умышленными убийствами и незаконным оборотом оружия, преступлениями во внешнеэкономической сфере. Эти группы систематически анали­зируют ход выполнения постановлений координационных сове­щаний по своим направлениям деятельности, активно способ­ствуют обмену информацией между правоохранительными орга­нами по вопросам борьбы с преступностью и разрабатывают соответствующие скоординированные мероприятия.

Такие мероприятия увязываются с региональными про­граммами борьбы с преступностью. Многие прокуроры субъек­тов Федерации, районов и городов принимают непосредствен­ное участие в разработке соответствующих комплексных про­грамм, в их реализации. Ход исполнения программ рассматри­вается на расширенных коллегиях, координационных совеща­ниях, рабочих встречах руководителей правоохранительных органов, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Далее. Как уже отмечалось выше, в Законе о прокурату­ре определены и субъекты или участники координации. К ним законодатель отнес органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, тамо­женной службы и других правоохранительных органов. В По­ложении же уточняется, что под "другими правоохранительными органами" понимаются "государственные органы, наде­ленные функциями дознания или предварительного следствия, а также процессуального надзора (контроля) за соблюдением законов при их осуществлении..."

Надо полагать, это дополнение связано с незавершенно­стью формирования правоохранительной системы в условиях становления правового государства. Однако принципиально важным критерием принадлежности к этой системе в плане взаимодействия в борьбе с преступностью является наделение таких органов функциями дознания или предварительного следствия, либо процессуального надзора (контроля) за соблю­дением законности.

Например, к разряду "иных" органов впоследствии было бы обоснованно отнести органы Министерства юстиции России, исполняющие наказание и применяющие назначенные судом меры принудительного характера.

Положение четко определяет принципы координационной деятельности. Она осуществляется на основе:

• соблюдения законности;

• равенства всех участников координационной деятельно­сти в постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий;

• самостоятельности каждого правоохранительного орга­на в пределах предоставленных ему законодательством Россий­ской Федерации полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и мероприятий;

• гласности в той мере, в какой она не противоречит требо­ваниям законодательства о защите прав и свобод человека и граж­данина, о государственной и иной охраняемой законом тайне;

• ответственности руководителей каждого правоохрани­тельного органа за выполнение согласованных решений.

Таким образом, законодательством не только гарантиру­ется равенство всех участников координационной деятельно­сти, но и возлагается ответственность на руководителей соот­ветствующих органов за исполнение согласованных решений.

Положение регламентирует и основные формы координа­ционной деятельности правоохранительных органов. Она осуще­ствляется в следующих основных формах:

• проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;

• текущий обмен информацией по вопросам борьбы с пре­ступностью;

• совместные выезды в регионы для проведения согласо­ванных действий, проверок и оказания помощи местным пра­воохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта;

• создание следственно-оперативных групп для расследо­вания конкретных преступлений;

• проведение совместных целевых мероприятий по выяв­лению и пресечению преступлений, а также по устранению причин и условий, способствующих их совершению; взаимное использование возможностей правоохранительных органов в повышении квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций; оказание взаимной помощи в обес­печении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью по основаниям и в порядке, предус­мотренным законом; издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и ориентировок, иных орга­низационно-распорядительных документов; издание совмест­ных бюллетеней (сборников) и других информационных доку­ментов по обмену опытом деятельности в борьбе с преступно­стью; разработка и утверждение согласованных полугодовых, а при необходимости перспективных планов координационной деятельности.

Выбор названных и иных форм координации определяется ее участниками исходя из конкретной обстановки. От руково­дителей правоохранительных органов зависит выбор и исполь­зование иных форм, если они будут признаны целесообразны­ми для достижения намеченных целей.

Особо следует остановиться на взаимодействии с судами и органами юстиции. Последнее возможно только при непре­менном соблюдении принципов самостоятельности органов су­дебной власти, независимости судей и их подчинения только Конституции РФ и Федеральному закону. Соответственно зна­чительно сужены рамки взаимодействия, которое может вы­ражаться в виде:

• взаимного информирования о состоянии преступности и судимости;

• использования данных судебной статистики и материа­лов судебной практики при разработке согласованных действий по борьбе с преступностью;

• совместной работы по совершенствованию законодатель­ства и правоприменительной практики;

• проведения совместных семинаров и конференций, вза­имного привлечения специалистов к мероприятиям по повы­шению квалификации;

• направления совместных информационных писем, спра­вок, обзоров;

• участия в подготовке постановлений Пленума Верховно­го Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбит­ражного Суда Российской Федерации;

• участия председателей судов и руководителей органов юстиции в заседаниях координационных совещаний правоохра­нительных органов, в иных согласованных формах.

В этой связи как одну из форм положительного взаимодей­ствия следует отметить и подготовку с судебными органами со­вместных обзоров следственно-судебной практики по уголовным делам. В большинстве регионов председатели судов активно участвуют не только в работе координационных совещаний, но и в проведении межведомственных семинаров по повышению квалификации работников правоохранительных органов.

Как видно, в арсенале направлений и форм сотрудниче­ства с судами отсутствует такой определяющий компонент борьбы с преступностью, как совершенствование системы со­циальной профилактики. Полагаем, что такой пробел не явля­ется случайным.

Во-первых, потому, что именно в результате ошибочно­сти некоторых концептуальных положений судебной реформы в России была разрушена довольно стройная система предуп­реждения преступности, в которой видное место отводилось всем органам правоохраны и в их ряду правосудию.

И, во-вторых, приспособляемая к западным аналогам рос­сийская система правосудия стала утрачивать гуманистические воспитательно-предупредительные начала, характерные для отечественного судопроизводства. Эта тенденция проявилась в резком снижении в судах выездных процессов, выносимых ими частных определений, в которых вскрывались в ходе процес­сов причины и условия совершения преступлений и содержа­лись требования к руководителям учреждений, трудовых кол­лективов информировать суд о принятых мерах. Более того, в одном из вариантов проекта уголовно-процессуального кодек­са, представленного Главным правовым управлением админи­страции Президента России, вообще оказались упущенными все ранее действовавшие нормы воспитательно-профилакти­ческой направленности.

Подобный "идеологический" радикализм, отторжение об­щепризнанного отечественного опыта не только вызывает не­доумение, но и способно спровоцировать самые пагубные по­следствия, отягощающие криминальную ситуацию. Профилак­тика преступности по изначальному назначению — дело кол­лективного разума и действия. Только в союзе со структурами гражданского общества, опираясь на сознательные слои насе­ления, государство, создав мощный профилактический кор­дон, может установить действенный контроль над преступно­стью и повернуть ее опасные тенденции вспять. Это давно уже поняли многие "цивилизованные" страны, тщетно стре­мившиеся к преодолению роста преступности на путях оснаще­ния судебно-полицейского аппарата. И не случайно наш бога­тый отечественный опыт профилактики преступности был взят на вооружение и успешно модернизирован в целом ряде за­рубежных государств.

Поэтому возрождение воспитательно-предупредительной системы на базе новых социальных реалий и с учетом тревож­ных криминогенных тенденций должно составлять стержневую основу координационной деятельности правоохранительных органов и судов. Именно они, будучи государственным щитом и оплотом правоохранительной деятельности, должны высту­пать задающим генератором гуманизации уголовной политики Российского правового государства, в которой ведущим и без­альтернативным компонентом может быть лишь научно-обосно­ванная система социальной профилактики и нравственно-пра­вового воспитания населения.

К сожалению, как показывает практика, в деятельности многих координационных структур, начиная от всероссийской и кончая городскими и районными, это ведущее направление в борьбе с преступностью не получает развития. По нашему мнению, следовало бы в самое ближайшее время вынести этот вопрос на рассмотрение Координационного совещания при Ге­неральной прокуратуре РФ с участием всех заинтересованных федеральных служб и общественных организаций и дать им­пульс развертыванию профилактической работы в стране.

И, наконец, законодательством регламентируются порядок организации координационной деятельности ее участников, процедура обсуждения, принятия и реализации выработанных решений, создание вспомогательных рабочих и контрольных структур. Основным органом, определяющим скоординирован­ную стратегию борьбы с преступностью, является координа­ционное совещание. Координационное совещание образуется в составе: председателя (прокурора) и членов (руководителей соответствующих правоохранительных органов по должности или лиц, исполняющих их обязанности). Совещание созывается председателем по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов ко­ординационного совещания.

На заседания могут быть приглашены другие работники правоохранительных органов, руководители ведомств, общественных объединений, ученые, представители средств массо­вой информации. Согласованное решение об этом принимает­ся руководителями правоохранительных органов — членами координационного совещания.

Члены координационного совещания при обсуждении пользуются равными правами.

Решение координационного совещания составляется в письменной форме и считается принятым, если оно одобрено руководителями правоохранительных органов, на которых воз­лагается его исполнение. Руководители правоохранительных органов организуют исполнение решений координационного совещания, которые реализуются приказами, указаниями, распоряжениями и другими организационно-распорядительны­ми мерами по каждому ведомству. Если в выполнении реше­ния участвуют несколько правоохранительных органов, орга­низационное обеспечение возлагается на орган, указанный первым.

Протокол координационного совещания подписывается председателем, а решение — также и руководителями тех органов, на которых возложено его исполнение.

Для подготовки вопросов координационного совещания и участия в его работе могут привлекаться представители кон­тролирующих, других государственных органов, общественных объединений.

Будучи уравненным в правах с другими членами коорди­национного совещания при принятии и реализации его реше­ний, Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов Феде­рации, городов и районов, как председатели совещания, наде­лены полномочиями созыва совещания; организации рабочих групп; связи со средствами массовой информации; назначения из числа работников аппарата прокуратуры ответственного секретаря координационного совещания, который возглавля­ет секретариат совещания.

Демократическая сущность координационного совещания предопределяет широкую возможность каждого члена коорди­национного совещания проявить инициативу и волю в обсужде­нии и решении злободневных проблем борьбы с преступностью.

В частности, члены совещания вносят для рассмотрения совещанием предложения по вопросам, относящимся к пред­мету координации, с обоснованием необходимости их рассмот­рения, путей и способов решения, а также проекты докумен­тов, иные материалы, необходимые для обсуждения и приня­тия решения; участвуют в обсуждении и выработке решения по вопросам, вынесенным на рассмотрение; определяют пред­ставителей для участия в рабочих группах и секретариате ко­ординационного совещания; вносят предложения об оценке эффективности выполнения совместных решений и мер по их реализации; обеспечивают исполнение принятых решений в части, относящейся к сфере ведения и компетенции возглав­ляемого им органа, информируют председателя о ходе выпол­нения разработанных мероприятий.

Что касается секретариата координационного совещания, формирующегося из представителей всех правоохранительных органов, то наряду с организационно-техническим обеспечени­ем скоординированной деятельности заслуживает быть отме­ченной весьма важная его работа по подготовке проектов пла­нов работы совещания, анализу и обобщению хода выполнения ранее принятых решений, обеспечению оперативной связи с государственными учреждениями и общественными организа­циями, ориентированными на содействие укреплению право­порядка.

В заключение отметим, что с возложением на прокурату­ру координационной функции найдена в целом удачная и ре­зультативная форма более рационального объединения усилий государственных органов, стоящих на переднем рубеже борьбы с преступностью.

Достаточно проанализировать перспективные и текущие планы работы координационных совещаний, принятые ими решения, чтобы убедиться в актуальности проблем, которые требовали взаимодействующих акций. Принимаются меры по совершенствованию организационных основ координационной деятельности прокуратур регионов и укреплению рабочих ап­паратов координационных совещаний. При выездах в служеб­ные командировки работники аппарата изучают актуальность вопросов, рассматриваемых на координационных совещаниях, принятые меры по исполнению решений. Результаты выездов нередко становятся предметом обсуждения на заседаниях кол­легии Генеральной прокуратуры и прокуратур субъектов Фе­дерации.

В соответствии с Приказом Генерального прокурора Рос­сийской Федерации № 34 в основном соблюдаются сроки про­ведения координационных совещаний не реже одного раза в квартал. Состояние координационной деятельности учитывает­ся при подведении итогов работы за полугодие и год, резуль­таты обсуждаются на расширенных коллегиях (оперативных совещаниях), в работе которых принимают участие руководи­тели правоохранительных органов — члены координационных совещаний.

В прокуратурах субъектов Федерации сформированы сек­ретариаты координационных совещаний, которые готовят ма­териалы и проекты документов, поддерживают постоянную оперативную связь с различными государственными учрежде­ниями. В городских и районных прокуратурах организационная работа возложена, как правило, на одного из старших помощ­ников прокурора.

Координация деятельности повсеместно осуществляется по планам. В процессе формирования планов запрашиваются предложения и мнения всех членов координационного совеща­ния, на основе которых планируются основные мероприятия.

Можно привести немало примеров делового конструктив­ного взаимодействия правоохранительных органов на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.

Однако координационная база все еще находится в ста­дии становления, она нуждается в солидном научно-методичес­ком оснащении, в системном характере и синхронности орга­низационных мер. Пока не созданы устойчивые механизмы оперативного взаимодействия для прикрытия "горячих" уча­стков криминальной и террористической активности.

Взаимодействующий потенциал координационных струк­тур может намного возрасти при повороте их внимания к про­филактической направленности мероприятий по борьбе с пре­ступностью.

Эти выводы и соображения диктуют необходимость даль­нейшего совершенствования координационной функции проку­ратуры, используя для ее подпитки аналитические наработ­ки всех направлений прокурорского надзора. Но эти же сооб­ражения логически наводят на мысль о назревшей целесооб­разности координационных усилий иного, более высокого порядка.

Преступность по природе своей сложное социальное яв­ление. Однако ее нынешняя российская неординарность тре­бует мобилизации не только возможностей правоохранитель­ных органов, но и заинтересованных государственных струк­тур всех уровней, всех здоровых сил общества. Выстроить стратегическую линию, объединить усилия в предупреждении преступности в масштабе страны под силу лишь высшей фе­деральной власти. Правительство может и должно заинтере­совать всех субъектов взаимодействия использовать стимулы морального и материального поощрения учреждений культу­ры, образования, здравоохранения и спорта, средств массовой информации, выступить с призывом к религиозным конфесси­ям, гуманитарным организациям и фондам, поддержать уси­лия общества и разбудить инициативу самодеятельности насе­ления в охране правопорядка.

Серьезным подспорьем в осуществлении этой комплексной программы могли бы явиться Основы государственной полити­ки борьбы с преступностью, проект которых разработан и представлен федеральной власти группой ученых Научно-ис­следовательского института при Генеральной прокуратуре.*

* См.: Сухарев А. Я., Алексеев А. И., Журавлев М. П. Основы государствен­ной политики борьбы с преступностью. Теоретическая модель. М., 1997.