§ 2. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия

При определении полномочий прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов органами дознания и предвари­тельного следствия следует иметь в виду, что ст. 30 Закона о прокуратуре так же, как и применительно к прокурорскому надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, не содержит перечня полномочий, хотя и озаглавлена "полномочия прокурора". В этой статье Закона указывается, что полномочия прокурора по над­зору за исполнением законов органами дознания и предвари­тельного следствия определяются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федераль­ными законами. В УПК полномочиями прокурора в стадии воз­буждения уголовного дела посвящена ст. 116, а стадии предва­рительного расследования — целый ряд статей, среди которых прежде всего ст. 211—217, 218 и 219. К другим федеральным законам, содержащим нормы об осуществлении прокурором надзора за исполнением законов органами дознания и предвари­тельного следствия, можно отнести, например, Федеральный закон "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", также законы "О милиции", "О федеральных органах налоговой полиции", "Об органах Феде­ральной службы безопасности в Российской Федерации", Тамо­женный кодекс Российской Федерации.

Полномочия прокурора, содержащиеся в Уголовно-процессуальном кодексе, можно традиционно разделить на три груп­пы: полномочия, направленные на выявление нарушений за­кона; полномочия, направленные на устранение нарушений закона; полномочия, направленные на предупреждение нару­шений закона. Характерной их чертой является то, что эти полномочия носят ярко выраженный властно-распорядитель­ный характер. Полномочия прокурора являются универсальны­ми: ими в большинстве случаев пользуются не только сами прокуроры, но и их заместители, старшие помощники, по­мощники, прокуроры отделов и управлений. Такие полномочия в одинаковой степени распространяются на все органы дозна­ния и предварительного следствия независимо от ведомствен­ной подчиненности.

К полномочиям, направленным на выявление нарушений закона, относятся:

1) право прокурора требовать от органов дознания и пред­варительного следствия для проверки уголовные дела, доку­менты, материалы и иные сведения о совершенных преступ­лениях, ходе дознания, предварительного следствия и уста­новления лиц, совершивших преступления (п. 1 ст. 211 УПК);

2) право (и обязанность) прокурора проводить проверки исполнения требований законов о приеме, регистрации и раз­решении заявлений и сообщений о готовящихся и совершен­ных преступлениях (п. 1 ст. 211 УПК);

3) право (и обязанность) прокурора рассматривать жало­бы на действия и решения следователя (органа дознания) (ст. 219 УПК).

Значительный объем полномочий предоставлен прокурору в целях устранения нарушений закона. Это такие полномо­чия, как:

1) право отменять незаконные и необоснованные поста­новления следователя (ст. 116 и п. 2 ст. 211 УПК);

2) право давать письменные указания органам дознания и предварительного следствия (п. 3 ст. 211 УПК);

3) право возвращать уголовные дела для дополнительно­го расследования (ч. 8 ст. 211 УПК);

4) право отстранять лицо, производящее дознание, или следователя от дальнейшего ведения дознания или предвари­тельного следствия, если ими допущено нарушение закона при расследовании дела (п. 10 ст. 211 УПК);

5) право выносить постановления, в том числе о возбуж­дении или прекращении уголовного дела (п. 11 ст. 211 УПК РСФСР).

Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебных стадиях уголовного процесса должен носить упреждающий характер, с тем чтобы не только своевременно устранялись, но и как можно менее допускались нарушения уголовно-процессуального закона, особенно связанные с нарушениями кон­ституционных прав личности. В связи с этим абсолютное боль­шинство полномочий, предоставляемых прокурору при осуще­ствлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, должно использоваться не только для выявления либо устранения, но и для предупреж­дения нарушений закона.

В то же время в уголовно-процессуальной деятельности не используются полномочия, специально предусмотренные Федеральным законом о прокуратуре для предупреждения на­рушений закона, которые применяются при осуществлении надзора за исполнением законов, например, предостережение, предусмотренное ст. 251 Закона о прокуратуре в редакции Федерального закона от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ. Несмотря на это, Уголовно-процессуальный кодекс дает прокурору нема­ло возможностей для предупреждения нарушений закона. Недостаточность именно предупредительной направленности прокурорского надзора отмечается в ряде приказов и указа­ний Генерального прокурора Российской Федерации как недо­статок прокурорской деятельности по надзору за исполнени­ем законов органами дознания и предварительного следствия в ряде субъектов Российской Федерации. Так, в приказе и.о. Генерального прокурора Российской Федерации № 31 от 22 июня 1999 г. "О результатах проверки организации работы прокуратуры Пермской области по укреплению законности и правопорядка, борьбе с преступностью, исполнению приказов Генерального прокурора Российской Федерации" отмечено, что в деятельности многих прокуратур области осуществление надзора сводилось к фиксированию нарушений закона, а не к их своевременному пресечению и предупреждению.

В теории прокурорского надзора выделялись как полномо­чия, направленные на предупреждение нарушений закона специально (предостережения, в определенной степени — представления), так и полномочия, при реализации которых предупреждение нарушений закона осуществляется одновре­менно с выявлением или устранением нарушений закона. К таким полномочиям относятся, в частности, проверки испол­нения закона, а также меры, принимаемые прокурором для привлечения лиц, допустивших нарушение закона, к установ­ленной законом ответственности. Последнее имеет предупре­дительное значение с целью недопущения впредь подобных нарушений иными должностными лицами органов дознания и предварительного следствия.

Своевременная проверка уголовного дела, находящегося в производстве следователя или лица, производящего дознание, позволяет выявить не только то, допускались ли следователем какие-либо нарушения прав участников процесса, но и на­сколько органами предварительного следствия выполняются обязанности, предусмотренные ст. 3 УПК. Проверка дел, на­ходящихся в производстве, позволяет выявить, например, случаи, когда по уголовным делам следственные действия длительное время не проводятся.

Основным способом предупреждения нарушений закона следователями и лицами, производящими дознание, является сплошная проверка уголовных дел, находящихся в производ­стве, которая должна производиться в следственном подразде­лении. Речь идет о проведении регулярных прокурорских про­верок материалов уголовных дел не тогда, когда по этим де­лам продляются сроки расследования или когда они поступа­ют к прокурору с обвинительным заключением, а в процессе расследования.

К числу полномочий прокурора, направленных на предуп­реждение нарушений закона, можно также отнести право проверять исполнение требований закона о приеме, регистра­ции и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях (что также является и обязанно­стью прокурора), участвовать в производстве дознания и пред­варительного следствия, санкционировать производство опре­деленных действий следователя в случаях, предусмотренных законом, передавать уголовные дела от органа дознания сле­дователю, от одного органа предварительного следствия дру­гому или от одного следователя другому в целях обеспечения всестороннего, полного и объективного расследования.