§ 1. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, — сравнительно новое направление деятельности прокуратуры. Как известно, первый открыто опубликованный закон Россий­ской Федерации "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" был принят в 1992 г. В тексте этого закона содержалась норма, посвященная прокурорскому над­зору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Закон "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" 1992 г. был заменен Федеральным законом № 144-ФЗ "Об оперативно-ро­зыскной деятельности" от 12 августа 1995 г. Статья 21 этого Закона также была посвящена прокурорскому надзору за опе­ративно-розыскной деятельностью. Но в содержание этой ста­тьи были внесены положения, существенно ограничивающие предмет прокурорского надзора в этой сфере. Так, было ука­зано, что сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят. Кроме того, ч. 2 ст. 21 Закона об оперативно-розыскной деятельности указывала на то, что прокурор вправе знакомиться лишь с оперативно-служебными документами, послужившими основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий. Это позволя­ло руководителям органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, не представлять прокурору подлинные документы. Вместо них представлялись справки-меморандумы, составленные руководителями оперативных служб. Это, безус­ловно, снижало реальную эффективность прокурорского над­зора. Поэтому неоднократно ставился вопрос об исключении из текста Федерального закона положений, ограничивающих предмет прокурорского надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности.

Федеральным законом от 5 января 1999 г. № 6-ФЗ ст. 21 Закона об оперативно-розыскной деятельности была изменена. Из нее были исключены положения о том, что к предмету прокурорского надзора не относятся сведения об организации, тактике, методах и средствах оперативно-розыскной деятель­ности, указано, что по требованию прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятель­ность, представляют им оперативно-служебные документы, учетно-регистрационную документацию и ведомственные нор­мативно-правовые акты, регламентирующие порядок проведе­ния оперативно-розыскных мероприятий.

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятель­ность, сформулирован в ст. 29 Закона о прокуратуре в редак­ции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ. В этой статье указано, что предметом надзора является соблю­дение прав и свобод человека и гражданина, установленно­го порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий, а также законность решений, принимаемых органами, осуще­ствляющими оперативно-розыскную деятельность. В то же время, с учетом вышеупомянутых изменений, внесенных в Закон об оперативно-розыскной деятельности, предмет проку­рорского надзора следует понимать шире, чем законность проведения отдельных оперативно-розыскных мероприятий или законность отдельных решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Пред­метом прокурорского надзора является законность оператив­но-розыскной деятельности в целом как вида государственной правоохранительной деятельности.

Оперативно-розыскная деятельность определяется как "вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно опера­тивными подразделениями государственных органов, уполно­моченных на то настоящим Федеральным законом (далее — органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятель­ность), в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от пре­ступных посягательств" (ст. 1 Закона об оперативно-розыскной деятельности). Статьей 2 этого же Федерального закона опре­делены задачи оперативно-розыскной деятельности. К ним от­носится:

• выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;

• осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного на­казания, а также розыска без вести пропавших;

• добывание информации о событиях или действиях, со­здающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации.

Исчерпывающий перечень государственных органов, осу­ществляющих оперативно-розыскную деятельность, содержит­ся в ст. 13 Закона об оперативно-розыскной деятельности. К ним отнесены оперативные подразделения:

1) органов внутренних дел Российской Федерации;

2) органов Федеральной службы безопасности;

3) федеральных органов государственной охраны;

4) органов пограничной службы Российской Федерации;

5) таможенных органов Российской Федерации;

6) Службы внешней разведки Российской Федерации;

7) Министерства юстиции Российской Федерации.

В п. 8 этой статьи имеются в виду оперативные подразде­ления органов и учреждений уголовно-исполнительной систе­мы Министерства юстиции Российской Федерации. Кроме того, правом проводить оперативно-розыскные мероприятия в огра­ниченных пределах наделены оперативные подразделения органа внешней разведки, Министерства обороны Российской Федерации и оперативные подразделения органа внешней раз­ведки Федерального агентства правительственной связи при Президенте Российской Федерации. Они могут проводить опе­ративно-розыскные мероприятия только в целях обеспечения безопасности указанных органов и в случае, если проведение этих мероприятий не затрагивает полномочий иных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (ч. 2 ст. 13 Закона об оперативно-розыскной деятельности).

Пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятель­ность, определяются содержанием Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации.

Статья 21 Закона об оперативно-розыскной деятельности содержит перечень сведений, которые могут быть представле­ны прокурору лишь при определенных условиях. Часть 3 упо­мянутой статьи указывает, что сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются со­ответствующим прокурорам только с письменного согласия пе­речисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности. Приказ Генерально­го прокурора Российской Федерации № 48 от 9 августа 1996 г. "Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" определил, что про­верки установленного порядка проведения оперативно-розыск­ных мероприятий и законности принимаемых при этом реше­ний необходимо осуществлять, прежде всего, по мере необ­ходимости по материалам в связи с отсутствием положитель­ных результатов при розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам; лиц, совершивших преступления; без вести пропавших. Проверки также следовало осуществлять по информации о ненадлежащем реагировании на поручения сле­дователя, органа дознания и суда по уголовным делам, нахо­дящимся в производстве, а также на указания прокурора. В других случаях, как было указано в Приказе, проверки не­обходимо было проводить с учетом состояния законности в этой сфере деятельности. Из приведенного содержания п. 3 этого Приказа видно, что Приказ не ограничивал пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осу­ществляющими оперативно-розыскную деятельность такими поводами к проведению проверки, как, например, поступле­ние жалоб. Исключение касалось проведения проверок мате­риалов оперативных дел органов Федеральной службы безопас­ности, осуществляющих контрразведывательную деятельность.

Вместо Приказа № 48 от 9 июня 1996 г. принят Приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 56 от 25 ап­реля 2000 г., который определил, что проверки законности проведения оперативно-розыскных мероприятий и принимае­мых при этом решений могут осуществляться также в плано­вом порядке и по жалобам граждан. Приказ сохраняет ранее установленные основания проведения проверок и определяет, что оперативно-служебные документы об осуществлении кон­трразведывательной деятельности органами ФСБ и СВР Рос­сии могут быть истребованы только в порядке надзора в связи с поступлением в прокуратуру материалов, информации и обращений граждан, свидетельствующих о нарушении этими органами законодательства Российской Федерации. В органах внешней разведки Министерства обороны Российской Федера­ции и Федерального агентства правительственной связи и ин­формации при Президенте Российской Федерации прокурор вправе изучать только те оперативно-служебные документы, которые заведены в связи с обеспечением собственной безопас­ности.

Определяя пределы прокурорского надзора, следует так­же учитывать, что прокурор не должен подменять руководи­теля государственного правоохранительного органа, оператив­ные подразделения которого наделены правом осуществлять оперативно-розыскную деятельность. Исходя из этого, в пред­мет прокурорского надзора не включаются те вопросы орга­низации и тактики оперативно-розыскной деятельности (напри­мер, вопросы рационального использования сил и средств), которые не входят в понятие "исполнение закона".