§ 3. Организация и методика надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Основные направления работы прокурора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются, исходя из особенностей конкретно-исторической ситуации в целом в стра­не, конкретном регионе и показателей состояния законности. В настоящее время органами прокуратуры приоритетное зна­чение придается защите закрепленных в Конституции Россий­ской Федерации трудовых, имущественных, жилищных, эко­номических, политических прав человека и гражданина. Это связано с предпринятыми в последние годы реформаторски­ми акциями в экономике и социальной сфере, заметной акти­визацией политической жизни в стране. Выделение названных направлений деятельности не означает принижения значимо­сти работы прокурора на других участках. По мере изменения обстановки приоритеты могут меняться.

Эффективность прокурорского надзора обеспечивается плановостью его осуществления. Плановое начало здесь, бе­зусловно, необходимо, ибо позволяет осуществить борьбу с правонарушениями на системной основе. В качестве информа­ции, на основании которой проводятся проверки, в данном случае, как правило, выступают результаты анализа состоя­ния законности, регулярно проводимого органами прокурату­ры. Вполне очевидно, что хорошо спланированной должна быть каждая проверка, независимо от поводов ее проведе­ния — поступивших в прокуратуру заявлений, жалоб, иных сообщений, либо сведений, установленных в процессе анали­тической работы прокурора.

Организация работы по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина строится с расчетом на макси­мально полное обеспечение профилактической направленно­сти надзорной практики. Она достигается на основе тщатель­ного и полного установления причин и условий правонаруше­ний по каждому факту обращения пострадавших в прокурату­ру, накопления и регулярного пополнения информации о фактическом состоянии законности, о факторах, приводящих к нарушениям прав и свобод граждан, стратегически выверен­ного, тактически обоснованного подхода к выбору средств про­курорского реагирования, позволяющих радикально решать задачи общего и специального предупреждения правонаруше­ний. Особого внимания в этой связи заслуживают меры, на­правленные на преодоление правового нигилизма, обеспече­ние неотвратимости ответственности лиц, нарушивших права граждан, и, в первую очередь, сотрудников органов исполни­тельной власти и местного самоуправления, чьи действия (без­действие) часто составляют первооснову нарушений прав и свобод человека и гражданина.

Несомненное значение для обеспечения оптимальной орга­низации работы прокурора имеет точное исполнение требова­ния закона о недопустимости подмены прокуратурой государ­ственных органов и должностных лиц, осуществляющих кон­троль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Контролирующие органы в силу своего специфического ста­туса обязаны нести на себе основную нагрузку в обеспечении неуклонного соблюдения прав и свобод человека и граждани­на. В связи с этим следует отметить, что контролирующие органы при всей их структурной неполноте в основном могут существенно влиять на укрепление законности в области со­блюдения прав и свобод человека и гражданина. И это долж­но в первую очередь учитываться органами прокуратуры. Дру­гое дело, что контролирующие органы нередко уклоняются от выполнения своих функций, занимают позицию стороннего на­блюдателя, что подчас заставляет органы прокуратуры брать на себя выполнение их обязанностей. Это в корне неверно. Подменой системы государственного контроля органы проку­ратуры возлагали на себя выполнение действий, несовмести­мых с их правовым статусом, фактически оправдывали бездей­ствие контролирующих органов. В результате, вместо дости­жения позитивного эффекта, на что в таких случаях, надо полагать, рассчитывали органы прокуратуры, наступал двой­ной вред: в полном объеме не обеспечивали решения своих задач ни органы прокуратуры, ни органы государственного контроля.

Практика прокурорского надзора выработала устойчивые формы отношений органов прокуратуры с контролирующими органами. Органы прокуратуры учитывают и опираются в своей деятельности на возможности контролирующих органов в ча­сти выявления, устранения и предупреждения нарушений прав и свобод граждан, помогают им в реализации их усилий по привлечению правонарушителей к юридической ответствен­ности. Ориентируясь на деловое сотрудничество и взаимодей­ствие с контролирующими органами, органы прокуратуры дол­жны не забывать о своей главной функции — надзорной — и ставить на первое место именно надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Особый государственно-правовой статус прокуратуры, со­гласно которому она не наделена административными полно­мочиями, подчас толкает отдельных прокурорских работников на непосредственное принятие мер, входящих в компетенцию органов государственной власти или местного самоуправления. Это принципиально неверно. Вмешательство прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность организаций недопу­стимо не только в силу установленного законом соответству­ющего запрета. Не менее важным является полная несовме­стимость характера полномочий прокурора и порядка регули­рования оперативно-хозяйственной деятельности. Прокурор, как известно, имеет дело с действиями и актами, в которых реализуются конституционно-правовые требования соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Иными словами, проку­рорский надзор связан исключительно со сферой исполнения законов, с деятельностью по применению законов. Оператив­но-хозяйственная деятельность регламентируется не правовы­ми, а иными нормами и потому "выхода" на прокурорско-надзорную деятельность не имеет. В целях недопущения вмеша­тельства в оперативно-хозяйственную деятельность прокуро­ру уже на этапе разработки плана проверки, и особенно при определении мер прокурорского реагирования, нужно весьма бдительно следить за точностью формулировок вопросов, под­лежащих выяснению в ходе конкретных проверок, использо­ванием соответствующих правовых средств прокурорского над­зора. Как показывает практика, вмешательство прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность, какими бы благи­ми пожеланиями оно не обосновывалось, ничего, кроме вре­да принести не может. В данном случае непрофессиональные действия прокуроров в первую очередь наносят удар по пре­стижу прокуратуры, создают угрозу наступления отрицатель­ных последствий экономического характера.

Особенностью организации прокурорского надзора за со­блюдением прав и свобод человека и гражданина является не­обходимость широкого внедрения в деятельность прокуроров принципа гласности. Если в других отраслях прокурорского надзора известная закрытость находящихся в производстве прокуратуры дел и материалов в большинстве случаев оправ­дана, то надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина фактически никаких оснований для ограничения принципа гласности не дает. Более того, он прямо заинтере­сован в том, чтобы результаты прокурорских проверок приоб­ретали самую широкую огласку — от этого существенно воз­растает профилактический эффект проверок. Реализация прин­ципа гласности достигается привлечением к освещению резуль­татов работы органов прокуратуры средств массовой информации, докладами прокуроров в трудовых коллективах, участием в обсуждении коллегиальными органами актов про­курорского реагирования и др.

Методика прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина основывается на тех же зако­номерностях и правилах, что и надзор за исполнением зако­нов, которые были рассмотрены в предыдущей главе.