§ 3. Организация работы прокурора по надзору за исполнением законов

Особенности прокурорского надзора за исполнением зако­нов (общего надзора) предъявляют высокие требования к его организации. Работа прокурора на данном направлении надзор­ной деятельности должна строиться таким образом, чтобы в поле зрения прокуратуры находились все наиболее актуаль­ные вопросы обеспечения законности. Нужно, чтобы работа по надзору осуществлялась на детально продуманной долговре­менной стратегии деятельности прокуратуры. Ее организация призвана обеспечивать всесторонний учет и использование результатов работы на других направлениях общенадзорной деятельности с охватом причинного комплекса условий и об­стоятельств, облегчивших совершение правонарушений. Первоосновой надлежащей организации работы служит закрепле­ние за данным участком надзорной деятельности прокурорс­ких работников, имеющих необходимую профессиональную подготовку. Требования к лицам, осуществляющим "общий" надзор, отличаются повышенной пунктуальностью и строгос­тью, а сами специалисты должны обладать высокой общей и правовой культурой, способностью самостоятельно, принимать правильные решения в любой надзорной ситуации, быть ком­муникабельными в общении с людьми, уметь безукоризненно составлять прокурорско-надзорные документы. В прокуратуре городов, районов осуществление надзора за исполнением за­конов возлагается на помощника прокурора, работой которо­го руководит заместитель прокурора либо непосредственно прокурор. В прокуратурах субъектов Российской Федерации, Генеральной прокуратуре надзор за исполнением законов обеспечивается силами соответствующих отделов, входящих в состав подразделений по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов.

Надлежащая организация работы прокурора по надзору за исполнением законов предполагает наличие высокого уровня ее профессионального обеспечения. Все источники информа­ции должны быть взяты под контроль. Накопление сведений о законодательстве, правонарушениях, их причинах и способ­ствующих им условиях нужно осуществлять систематически и с максимальной полнотой.

Непременным условием эффективной организации проку­рорского надзора является квалифицированно поставленная аналитическая работа в органах прокуратуры. Использование результатов аналитической работы важно для определения "болевых точек" надзорной деятельности, требующих перво­очередного внимания, рационального распределения кадров общенадзорников по конкретным участкам работы, оценки влияния прокурорско-надзорной практики на реальное поло­жение дел в области законности, внесения в нее необходимых коррективов и др.

Существенная роль здесь принадлежит планированию. Оно должно быть органической частью управления, стиля работы всех звеньев прокуратуры — от Генеральной прокуратуры Российской Федерации до районных (городских) прокуратур. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации №89 от 11 декабря 1998 г. предусмотрено планирование рабо­ты на федеральном уровне по полугодиям и прокуратур субъектов Российской Федерации. В прокуратурах городов и районов планы обычно составляются на менее длительный срок (месяц, три месяца). Задания, плана, касающиеся работы прокурора за исполнением законов, формируются на основе информации о состоянии законности на территории, на кото­рую распространяется надзорная деятельность прокурора. Это не будет отступлением от требований части второй ст. 21 За­кона о прокуратуре, предписывающей проводить проверки только на основании поступившей в органы прокуратуры ин­формации. Результаты аналитической деятельности прокуро­ра — это так же поступающая в прокуратуру информация; но прошедшая определенную процедуру обработки, и поэтому они с полным основанием могут быть отнесены к той категории ин­формации, которая служит основанием производства проку­рорской проверки.

В организационном плане важно обеспечить оптимальные взаимоотношения прокуратуры и контролирующих органов. Использование возможностей контролирующих органов способ­но существенно усилить надзорный потенциал прокуратуры. В большинстве случаев эти органы имеют гораздо большую штатную численность при относительно узкой контрольной специализации, позволяющей иметь достаточно полное пред­ставление о состоянии законности на контролируемых объек­тах. Часть из них имеет солидную техническую оснащенность. Все это позволяет контролирующим органам оперативно от­слеживать и фиксировать достаточно большой объем инфор­мации, представляющей интерес для прокуроров. Разумная опора на возможности контролирующих органов несомненно повышает эффективность прокурорского надзора. Но взаимо­действие недопустимо смешивать с подменой ведомственных функций и правомочий. Прокуратура — прежде всего универ­сальный орган надзора за исполнением законов, в том числе и органами контроля, их должностными лицами. В силу дан­ного обстоятельства надзору, его усилению и совершенствова­нию принадлежит приоритетное значение в системе взаимо­отношений прокуратуры и контролирующих органов.

К числу ключевых элементов организационного обеспече­ния надзора за исполнением законов относится работа по орга­низации производства конкретных прокурорских проверок.

Проверки различаются по масштабу исследуемых вопро­сов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длитель­ностью охватываемых проверками периодов, степени сложно­сти установления обстоятельств нарушений закона, их оценки и др. Они могут быть связаны с анализом практики исполнения законов, охватывающих одну, две, три и более правовых сфер (налогового, земельного, таможенного, банковского законодательства, законов о собственности и др.). Проверка мо­жет быть ограничена изучением вопросов исполнения законов одним каким-либо органом или организацией, но может рас­пространяться на отдельные звенья той или иной системы органов на систему органов в целом или даже нескольких их групп (системы Министерства по налогам и сборам, Министер­ства государственного имущества, Министерства финансов и т.п.). Охватываемые прокурорскими проверками периоды ред­ко превышают шестимесячный срок, но в зависимости от ре­шаемых задач они могут иметь и большую продолжительность.

Различаются проверки также в зависимости от исходных материалов, на основании которых принимается решение по их производству. Основная масса проверок относится к катего­рии проверок текущего характера. Поводом для их проведения служит поступающая в прокуратуру информация о фактах на­рушения закона. Такая информация содержится в письмах, за­явлениях и жалобах граждан, актах проверок, проведенных контролирующими органами, сообщения средств массовой ин­формации, письма руководителей коммерческих и некоммер­ческих организаций и др.

Другой вид проверок носит более масштабный характер. Такого рода проверки отражают своего рода стратегическую линию в деятельности соответствующей прокуратуры. Эти про­верки заранее планируются. Проводятся они, как правило, на основании результатов анализа статистических данных, иной информации о состоянии законности, обобщения имеющихся в прокуратуре сведений, материалов тематических проверок, осуществленных контролирующими органами. При этом учиты­вается актуальность подлежащих решению проблем обеспече­ния законности, исходя из особенностей конкретной ситуации. На первоначальном этапе предпринятых в России реформ ве­дущими направлениями в деятельности прокуроров выступи­ли надзор за исполнением законов о приватизации, внешне­экономической деятельности, земельной реформе, об охране природы. В современной обстановке сохраняет высокую актив­ность надзор за исполнением законов в сфере экономических отношений, а именно — законов о собственности, предприни­мательской деятельности, исполнение финансового, таможен­ного, банковского, налогового, антимонопольного законодатель­ства и др., социальной сфере.

Организационное обеспечение проведения проверки стро­ится применительно к содержанию действий прокурора на ос­новных ее этапах: подготовительном, собственно проверки, реализации материалов проверки. На подготовительном этапе производится целенаправленное, предметное изучение нужно­го законодательства, определение задач проверки, содержа­ния необходимой информации о ее источниках, наличие ма­териалов для анализа и оценки данных, подбор компетентного состава лиц, включая и привлекаемых специалистов. Все эти компоненты отражаются в рабочем плане проверки.

Главный, ключевой этап — сама проверка. В ходе ее на базе всего массива информации выявляются факты нарушений закона и формируются пути и средства их устранения. За­дачи данного этапа решаются путем реализации предоставлен­ных прокуратуре полномочий. Это достаточно сложный про­цесс. Помимо знания прокурорских правомочий важно хорошо владеть тактическими и психологическими приемами их при­менения. Не секрет, что установление фактов противоправных решений и действий часто протекает в конфликтных ситуаци­ях, противостоянии сторон, осложняющих получение досто­верной информации в нужном объеме.

На этапе реализации материалов проверки происходит оценка полученных материалов и формирование решений о мерах, которые необходимо принять для устранения выявлен­ных фактов нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Принимаемые прокурором меры реализуются в форме актов прокурорского реагирования — протеста, пред­ставления, постановления, предостережения, о которых ска­зано выше.

Этап реализации материалов проверки органично связан с действиями по контролю за результативностью актов проку­рорского реагирования. Без надлежащего контроля со сторо­ны прокурора за исполнением принятых им мер акты проку­рорского реагирования могут не достичь своих целей.

В связи с этим Генеральная прокуратура РФ в последнее время идет по пути принятия совместных управленческо-директивных документов с отдельными федеральными ведомства­ми, которые призваны упорядочить "технологию" взаимодей­ствия прокуроров и должностных лиц ведомств в ходе реали­зации результатов надзорных и контрольных акций.

Прежде всего контролируется соблюдение порядка рас­смотрения прокурорских документов. Он установлен действу­ющим законодательством. Рассмотрение возбужденного поста­новлением прокурора уголовного дела производится в соответ­ствии с уголовно-процессуальным законодательством, произ­водство об административном правонарушении разрешается по правилам административного законодательства. Порядок рас­смотрения протеста и представления прокурора регламентируется Законом о прокуратуре. В процессе контроля обращает­ся внимание на сроки рассмотрения прокурорских документов, полноту и своевременность принятия по ним мер. Протест, согласно закону, подлежит рассмотрению в десятидневный срок, по представлению прокурора должны быть приняты со­ответствующие меры в течение месяца со дня. его внесения. Несколько иначе решается вопрос о сроках рассмотрения ак­тов прокурорского реагирования коллегиальными органами — здесь рассмотрение приурочивается к ближайшему заседанию.

Сообщение о принятых мерах прокурору представляется в письменной форме. Сопоставление сведений, содержащихся в сообщении, с данными, которыми располагает прокуратура, позволяет в большинстве случаев вполне обоснованно соста­вить мнение о реальности и достаточности мер, о принятии которых информируется прокурор. При необходимости практи­куется проведение контрольной проверки.