§ 1. Предмет и пределы надзора

Надзор за исполнением законов (общий надзор) нередко определяют как отрасль прокурорского надзора, связанную с обеспечением законности в сфере государственного управле­ния. Это неточно. Помимо обеспечения законности в сфере го­сударственного у правления общий надзор распространяется также на сферу местного самоуправления, законодательную деятельность субъектов Российской Федерации, органы управ­ления негосударственными структурами.

Надзор за исполнением законов составляет ведущую от­расль прокурорского надзора. С его помощью реализуется наи­более широкий комплекс стоящих перед прокуратурой задач обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и действующих на ее территории законов, единства и укреп­ления законности, защиты прав и свобод человека и гражда­нина, охраняемых законом интересов личности, общества и государства.

Надзор за исполнением законов является наиболее эф­фективной и последовательной формой контроля со стороны государства в очень важной для него сфере — обеспечения за­конности. Он свободен от ведомственных и местнических вли­яний, вследствие чего объективно исходит из общегосудар­ственных задач.

Данное направление деятельности российской прокурату­ры имеет непосредственное отношение к обеспечению подлин­ного, отвечающего условиям жизнедеятельности федеративно­го государства суверенитета субъектов Российской Федерации, предотвращению сепаратистских тенденций.

Надзор за исполнением законов оказывает существенное влияние на политическую и социально-экономическую ситуа­цию в обществе, способствует нейтрализации негативных яв­лений, сопутствующих ходу проводимых в России реформ из-за несовершенства их правового обеспечения.

Общий надзор прокуратуры охватывает наиболее широ­кую область правовой действительности, связанную с практи­кой исполнения законов. В поле зрения прокуроров находятся десятки тысяч законодательных и подзаконных актов. Предпи­сания законов, исполнение которых отслеживается прокуро­рами, относятся к правовым сферам, регулирующим более со­рока видов различных общественных отношений.

Следует также иметь в виду, что надзор за исполнени­ем законов оказывает наиболее заметное воздействие на об­щее состояние законности в стране. В общем надзоре заклю­чена основная часть профилактического потенциала прокура­туры. Он имеет дело с нарушениями законов, которые, по су­ществу, составляют исходную базу, обеспечивают подпитку широкого диапазона правонарушений, и в первую очередь, преступного характера. Своевременное выявление и пресече­ние такого рода нарушений законов способно позитивно вли­ять на укрепление социальной базы обеспечения законности, изменение криминогенной ситуации в стране. Общий надзор обоснованно принято считать эффективным средством раннего предупреждения преступлений.

Понятие предмета надзора за исполнением законов дано в ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Феде­рации". В нем выделены два как бы самостоятельных элемента:

1. Соблюдение Конституции Российской Федерации и ис­полнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственны­ми комитетами, службами, иными федеральными органами ис­полнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации, органами местного самоуправле­ния, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителя­ми коммерческих и некоммерческих организаций.

2. Соответствие законам правовых актов, издаваемых ука­занными органами и лицами.

Фактически же, как в первом, так и во втором случаях, речь идет о различных проявлениях единой по своей сути на­правленности надзорной деятельности на решение определен­ного рода стоящих перед прокуратурой задач, в чем наиболее полно и конкретно выражаются особенности предмета каждой отдельно взятой отрасли прокурорского надзора. Соответствие законам правовых актов, издаваемых органами государствен­ной власти, местного самоуправления, должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и не­коммерческих организаций является одной из форм исполне­ния законов. Специальное указание в статье закона в качестве составной части предмета надзора на соответствие правовых актов закону следует рассматривать как свидетельство стрем­ления законодателя вычленить те существенные, находящие отражение в предмете надзора специфические характеристи­ки надзорной деятельности прокуратуры, которые являются наиболее значимыми.

Содержание используемого в ст. 21 Закона о прокуратуре понятия исполнения закона включает в себя как собственно исполнение законов, представляющее собой активную деятель­ность по осуществлению содержащихся в них предписании, так и соблюдение законов, которое обычно понимается как следо­вание установленным законом запретам, воздержание от дей­ствий, которые законом признаются недопустимыми.

Исполнение законов выражается в виде действий или правовых актов. В действиях (бездействии) и актах, порожда­ющих юридически значимые последствия, материализуются возведенные в закон воля и интересы российского народа. Че­рез них реализуется главная функция закона как регулятора общественных отношений. Действия (бездействие) и правовые акты служат формами исполнения законов, охватывающими все области правоприменительной деятельности.

Говоря о предмете надзора, необходимо отметить, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов строго определенной Законом о прокуратуре совокупностью органов, организаций и должностных лиц. В нее, как видно из их перечня, представленного в ст. 21 Закона, входят: феде­ральные отраслевые органы исполнительной власти; законо­дательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправ­ления; органы управления и руководители государственных и негосударственных структур, осуществляющих деятельность в различных сферах жизни общества. Этот перечень является исчерпывающим. Дополняться, изменяться он может только путем принятия соответствующих законов. Обоснованное и крайне необходимое изменение перечня объектов прокурорс­кого надзора обеспечил Федеральный закон от 10 февраля 1999г., который устранил допущенную в первоначальной ре­дакции Закона "О прокуратуре Российской Федерации" ошиб­ку, выразившуюся в невключении в него коммерческих и не­коммерческих организаций. Это, как известно, серьезно ос­ложняло процесс осуществления прокурорского надзора на ни­зовом уровне надзорной деятельности, где отмечается совер­шение основной массы правонарушений.

В практическом плане важным является вопрос о том, какое содержание вкладывается законодателем в понятие за­конов, надзор за исполнением которых призвана осуществлять прокуратура. От точности ответа на данный вопрос непосред­ственно зависят целенаправленность и профессиональная оп­ределенность надзорной деятельности прокуратуры.

Закон о прокуратуре (ст. 1 и 21) устанавливает, что про­куратура осуществляет надзор за исполнением законов, дей­ствующих на территории Российской Федерации. В настоящее время действующие на территории Российской Федерации законы представляют двухуровневую систему, элементами которой выступают федеральные законы и законы субъектов Федерации. В связи с этим предметом прокурорского надзора является исполнение как федеральных законов, так и законов субъектов Федерации.

Особо следует сказать о главном законе страны — Кон­ституции Российской Федерации. Закон о прокуратуре — За­кон СССР "О прокуратуре СССР" (1979 г.), Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" (1992 г.) не содержали специальных указаний на осуществление про­куратурой надзора за соблюдением основного закона страны, хотя это презюмировалось и надзор за исполнением конститу­ционных норм в действительности обеспечивался прокуратурой планомерно и непрерывно. Тем не менее отсутствие соответ­ствующих положений в законе порождало известную неопре­деленность позиции прокуратуры в выполнении ею надзорной роли по отношению к практике реализации конституционно-правовых установлении. Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которым в понятие предмета прокурорского надзора было включено соблюдение Конституции РФ, обоснованно устранил имевший место пробел в законодательстве и законодательно закрепил ту серьезную фактическую роль, которую играют органы прокуратуры в механизме обеспечения действия основ­ного закона страны.

К совокупности нормативных актов, надзор за исполнени­ем которых осуществляет прокуратура, относятся междуна­родные договоры Российской Федерации и акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, являющиеся, согласно ст. 15 Конституции РФ, составной ча­стью ее правовой системы. Причем они имеют приоритетное значение в случаях расхождения с отечественным законода­тельством. Как сказано в Конституции РФ, "если международ­ным договором Российской Федераций установлены, иные пра­вила, чем установленные законом, то применяются правили международного договора". В числе актов международно-пра­вового характера несомненного внимания прокуроров заслужи­вают: Конвенция МОТ № 111 (1958 г.), Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) и др.

Несмотря на то, что законодательство о прокуратуре вполне определенно и однозначно исходит из положений о связи надзорной функции только со сферой исполнения зако­нов, специалистами в области прокурорского надзора время от времени высказываются суждения об относимости к предмету надзора за исполнением законов не только законов, но и под­законных актов.

Правда, в последние годы такого рода суждения стали формироваться более взвешенно. Сейчас признание относимо­сти подзаконных актов к предмету прокурорского надзора ого­варивается достаточно жесткими условиями, суть которых сводится к тому, чтобы они имели нормативный характер, чтобы ранг подзаконных актов соответствовал уровню высших органов государственной власти и на издание такого рода под­законных актов указанные органы имели бы специальные пол­номочия. Такая постановка вопроса, бесспорно, не вызывает столь резкой, как ранее, реакции отторжения у сторонников классической системы взглядов на прокуратуру как орган над­зора за исполнением законов. Однако нельзя не заметить, что в современных условиях она, по существу, лишилась той фак­тической базы, которая позволяла видеть актуальность распро­странения прокурорского надзора на исполнение подзаконных актов. Сейчас имеются все условия для нормальной, продуман­ной, эффективной работы законодательных учреждений стра­ны и потому нет необходимости для замещения законов акта­ми, имеющими меньшую юридическую силу. В этой части с се­рьезными проблемами практика прокурорского надзора в це­лом не сталкивается. Гораздо сложнее дело обстоит с решением задачи преодоления утвердившегося среди значи­тельной части прокуроров мнения о не просто допустимости, а необходимости отнесения к предмету прокурорского надзо­ра исполнения нормативных подзаконных правовых актов раз­личных уровней и видов. Это является серьезной ошибкой. Упрощая и в какой-то мере облегчая нелегкую работу проку­роров, такой подход к пониманию сущности надзорной дея­тельности не может ее не дискредитировать.

Не следует забывать, что прокуратура является феде­ральной централизованной системой органов, осуществляющих в общегосударственном масштабе надзор только за соблюде­нием Конституции РФ и исполнением действующих на терри­тории Российской Федерации законов. Ни о каких-либо иных актах меньшей юридической силы законодательство о проку­ратуре упоминаний не содержит. Правда, не упоминаются в Законе о прокуратуре и международные нормы и принципы и международные договоры, но, как видно из рассмотренных выше положений, они по существу приравнены к законам, а в случае коллизии с законами за ними даже признается при­оритет перед законами Российской Федерации.

Бесспорно, подзаконные акты (постановления, приказы, инструкции и др.) играют существенную роль в обеспечении реального исполнения законов. В них нередко получают кон­кретизацию отдельные положения законов, излагаются прави­ла, определяющие механизм исполнения законов, формулиру­ются требования к субъектам правоприменения по проведению единой политики в деле исполнения законов и др. И в этом заключается их несомненная ценность для прокуроров. Знать подзаконные акты и учитывать их в надзорной практике, бе­зусловно, необходимо. Но делать из этого вывод о том, что прокурорский надзор должен включать в себя надзор за ис­полнением подзаконных актов, все-таки нет сколь-нибудь до­статочных оснований. Исполнение подзаконных актов — это предмет деятельности других органов, в первую очередь, ор­ганов контроля. Возлагать на прокуратуру надзор за исполне­нием подзаконных актов на деле означало бы игнорирование специфики прокуратуры как особого надзорного органа, воз­ложение на нее не свойственных ей функций. Нельзя не счи­таться также с тем, что подзаконные акты — это акты законоисполнительного характера. Также не единичны случаи, когда в них допускается искажение смысла закона, вводятся нормы, не предусмотренные законодательными актами. Поэто­му прокуратура, в силу своего государственно-правового ста­туса, обязана осуществлять надзор за законностью подзакон­ных актов, но не за их исполнением.

Для уяснения сущности предмета прокурорского надзора за исполнением законов следует иметь точное представление о показателях, на основе которых производится оценка закон­ности действий и актов субъектов правоприменения. В отноше­нии действий, как правило, сколь-нибудь заметных трудностей в практике прокурорского надзора не возникает. Во-первых, с действиями прокурору приходится иметь дело не так уж часто; во-вторых, в законе обычно пределы допустимых дей­ствий определяются достаточно точно и конкретно через ме­ханизм распределения прав и обязанностей субъектов право­применения и этим же целям служит фиксация в законе пра­вовых последствий, мер ответственности при нарушении ус­тановленных запретов. Сложнее обстоит дело с определением соответствия законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Закона о про­куратуре. Изучение практики прокурорского надзора позволя­ет выделить в качестве признаков несоответствия правовых актов законам достаточно большое число показателей. Наибо­лее часто наблюдаются факты издания правовых актов на ос­новании закона, регламентирующего иные, нежели отражен­ные в правовом акте, вопросы, о чем, в частности, свидетель­ствует отсутствие тех фактических обстоятельств, которые давали бы возможность применения данного закона. Это может происходить по причине незнания закона, но может являть­ся средством обхода запретов, присвоения данным органом не принадлежащих ему полномочий и др.

Другой не менее распространенной разновидностью несо­ответствия правовых актов Закону является издание правового акта на основании или во исполнение признанного недейству­ющим или утратившего силу закона. Здесь причиной обычно выступает отсутствие надлежащей правовой подготовки субъекта правоприменения, хотя могут действовать и иные факторы. Противоречащим закону нередко является правовой акт, который принимается на основе закона, действительно регулирующего данный вид общественных отношений, но при этом допускается явное искажение смысла закона и соответ­ственно обоснования заведомо неправомерного решения, фик­сируемого в правовом акте. На несоответствие правового акта Федеральному закону может указывать нарушение установ­ленных законом процедурных требований, определяющих по­рядок принятия правовых актов (несоблюдение правил, фор­мы, сроков издания правовых актов).

С содержанием предмета надзора за исполнением законов тесно связано решение вопроса о его пределах. В теории про­курорского надзора вопрос о пределах общего надзора рас­сматривается в нескольких плоскостях: относительно круга объектов надзора, актов, надзор за исполнением которых осу­ществляют прокуроры, характера прокурорского надзора и характера мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий и др. Этими тремя параметрами можно и ограничиться. Они в достаточной мере определяют границы прокурор­ского надзора и их знание способно обеспечить единство под­хода прокуроров к работе по надзору за исполнением законов, в чем, в сущности, и заключается смысл обозначения преде­лов прокурорского надзора.

Вопросы о границах прокурорского надзора, по другим параметрам должны решаться исключительно на основе законодательства о прокуратуре. Характер прокурорского надзо­ра определяется его задачами, назначением прокуратуры как органа, следящего за законностью и стремящегося к утверж­дению единообразного и точного исполнения законов всеми органами, организациями, должностными лицами на всей тер­ритории страны. Главным критерием оценки прокуратурой де­ятельности объектов надзора служит законность их действий и актов. Прокурор обязан фиксировать их отклонение от тре­бований закона и требовать устранения правонарушений, при­чин и условий, им способствующих. В поле зрения прокурора находится поэтому только та часть деятельности объектов над­зора, которая урегулирована законом, связана с исполнением законов. Как указано в Законе о прокуратуре, прокурор не вправе подменять другие органы. Его действия не должны касаться оперативно-хозяйственной деятельности.

Характер прокурорского надзора как особого самостоя­тельного вида государственной деятельности указывает и на такой ограничитель, как отсутствие у прокурора администра­тивных полномочий. Прокурор не вправе и не должен прини­мать меры по прямому устранению нарушений закона. Его миссия заключается в том, чтобы, выявив нарушения закона, их причины и способствующие им условия, поставить вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит осуществление соответствую­щих мер. Содержание конкретных мер и порядок их реализа­ции определяются данным органом или лицом. Тем самым, с одной стороны, достигается цель сохранения в подобных ситу­ациях независимого положения прокурора, а с другой — обес­печения профессионального подхода к решению вопросов вос­становления законности.