§ 1. Предмет надзора

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражда­нина выделен как ключевое, приоритетное направление всей деятельности прокуратуры. В настоящее время он рассматри­вается в качестве самостоятельной надзорной отрасли, по­скольку имеет собственный предмет надзора и характеризуется свойственными ему полномочиями прокурора. В настоящее время ему посвящена глава 2 раздела 3 (ст. 26—27) Закона о прокуратуре. Выделение данного направления деятельности прокуратуры свидетельствует о признании значительно воз­росшего в современной конкретно-исторической ситуации пра­возащитного потенциала прокуратуры, о существенном уси­лении позиций органов прокуратуры в механизме государ­ственной охраны прав и свобод человека и гражданина. Следует вместе с тем отметить, что соблюдение прав и свобод челове­ка и гражданина входит в предмет не только рассматриваемо­го направления прокурорского надзора. Оно входит также в сферу надзора за исполнением законов органами, осуществля­ющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и пред­варительное следствие, надзора за исполнением законов адми­нистрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, администрациями органов и учреждений, испол­няющих наказание и назначаемые судом меры принудитель­ного характера, в ходе осуществления функции уголовного преследования. Предметом надзора, определяемого ст. 26 За­кона о прокуратуре, охватывается соблюдение только тех прав и свобод человека и гражданина, которые не относятся к предмету других отраслей прокурорского надзора.

Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина составляют законность действий и правовых актов федеральных министерств, государственных комитетов, служб, иных федеральных органов исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполни­тельными органами субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, ор­ганов контроля, их должностных лиц, а также органов управ­ления и руководителей коммерческих и некоммерческих орга­низаций, связанных с соблюдением конституционных норм и положений законов, регламентирующих права и свободы чело­века и гражданина. Закон о прокуратуре, определяя предмет надзора, исходит из понятия конституционных, т.е. установ­ленных главным законом страны — Конституцией Российской Федерации, — прав и свобод граждан. Это позволяет проку­ратуре осуществлять надзор за соблюдением основных прав и свобод человека и гражданина, признаваемых в Российской Федерации, как сказано в ст. 17 Конституции России, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.

Предмет надзора обусловливает необходимость следования прокуроров в своей работе конституционным принципам, оп­ределяющим значение, порядок и условия соблюдения прав человека и гражданина. Прокуратура в Российской Федерации относится к числу органов, непосредственно выполняющих обязанность государства по соблюдению и защите прав и сво­бод человека. Именно от прокуратуры в значительной мере зависит наполнение реальным содержанием положений ст. 2 Конституции Российской Федерации о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью. Надзорная практика про­куроров строится на основе принципа непосредственного дей­ствия прав и свобод, предопределяющего необходимость обес­печения полного соответствия конституционным нормам всей законотворческой и правоприменительной деятельности (ст. 18 Конституции Российской Федерации). Важным для организации надзорной практики органов прокуратуры является конститу­ционный принцип равенства всех перед законом, гарантирован­ного государством равенства прав и свобод человека и граж­данина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принад­лежности к общественным объединениям, а также других об­стоятельств.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина по пра­вилам, установленным Конституцией Российской Федерации, исключает любое ограничение прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиоз­ной принадлежности (ст. 19). Ограничение прав и свобод допус­кается только по основаниям и в случаях, предусмотренных законом. Об этом прямо записано в ч. 3 ст. 55 Конституции Рос­сийской Федерации, гласящей: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны стра­ны и безопасности государства".

Прокурорский надзор охватывает весь комплекс прав и свобод, установленных Конституцией Российской Федерации. В теории конституционного права и международно-правовой практике принято различать три группы прав и свобод чело­века и гражданина. К первой группе относятся личные права и свободы: право на жизнь, право на охрану достоинства лич­ности государством, право на свободу и личную неприкосно­венность, право на неприкосновенность частной жизни, лич­ную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на неприкосновенность жилища и др. Соблюдение лич­ных прав граждан имеет важное значение для утверждения цивилизованных условий существования гражданского обще­ства, обеспечения гарантий государственно-правовой защищен­ности личности.

Вторую группу образуют политические права и свободы граждан. С их помощью обеспечивается участие граждан в политической жизни общества, влияние граждан на формиро­вание важнейших государственно-правовых институтов стра­ны. В группу политических прав и свобод входят: право на свободу мысли и слова, свобода совести, право на объедине­ние, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, право собираться мирно, без ору­жия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования, право участвовать в управлении делами го­сударства как непосредственно, так и через своих представи­телей, избирательные права и др.

Третью группу составляют социально-экономические пра­ва и свободы человека и гражданина. С помощью данных прав и свобод обеспечивается социальная защищенность человека, достигается цель экономического самовыражения граждан, их активного включения в процесс общественного производства. К числу социально-экономических прав относятся: право на сво­бодное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом эконо­мической деятельности, право частной собственности, вклю­чая право частной собственности на землю, право свободно

распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, право на социальное обеспечение, право на охрану здоровья и медицинскую помощь и др.

Формулировка предмета прокурорского надзора за соблю­дением прав и свобод человека и гражданина указывает на то, что в сферу надзора входит соблюдение прав и свобод по крайней мере трех категорий лиц: граждан России, граждан России, имеющих также гражданство иностранного государ­ства (двойное гражданство), иностранных граждан и лиц без гражданства. Названные категории лиц отличаются объемом предоставляемых им прав и свобод. В полном объеме ими пользуются граждане России. Несколько меньшим выглядит диапазон лиц с двойным гражданством, хотя наличие у граж­данина Российской Федерации гражданства иностранного го­сударства, согласно ст. 62 Конституции Российской Федера­ции, не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обя­занностей, вытекающих из российского гражданства. Исклю­чения из этого правила могут быть предусмотрены только федеральным законом или международным договором Россий­ской Федерации. Такого рода исключения, например, предус­мотрены Федеральными законами "О прокуратуре Российской Федерации", "Об основах государственной службы Российской Федерации" и др. Иностранные граждане и лица без граждан­ства практически пользуются правами и свободами наравне с российскими гражданами за исключением некоторых видов прав, которые могут принадлежать гражданам Российской Федерации (например, право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправ­ления, право поступления на государственную службу и т.п.).

Основные права и свободы человека и гражданина четко и последовательно определены в Конституции Российской Федерации. Вместе с тем конкретизация прав и свобод, суще­ственные аспекты порядка их реализации нашли закрепление в ряде федеральных законов. В достаточно большой совокуп­ности таких законов выделяются повышенной актуальностью соблюдения регулируемых ими прав и свобод граждан, Зако­ны: "О праве граждан Российской Федерации на свободу пе­редвижения, выбор места пребывания и жительства в преде­лах Российской Федерации", "Об общественных объединени­ях", "О социальной защите граждан, подвергшихся воздей­ствию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", "О ветеранах" и др.

Пределы надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются по тем же правилам, что и пре­делы надзора за исполнением законов (общего надзора).

Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод чело­века и гражданина, прокуроры исходят из их органической связи с деятельностью прокуратуры по защите интересов го­сударства и общества.