§ 2. Полномочия прокурора

Характер и диапазон полномочий прокурора определяют­ся спецификой задач надзора за исполнением законов. Их раз­вернутый перечень содержится в ст. 22 Закона о прокуратуре. Традиционно полномочия прокурора по надзору за исполнени­ем закона принято делить на три группы:

• полномочия по выявлению нарушений закона, их при­чин и способствующих им условий;

• полномочия по устранению нарушений закона;

• полномочия по предупреждению нарушений закона.

Полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий обеспечивают установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, лицах, ответственных за его совершение, причи­ненном ими вреде, о конкретных обстоятельствах, приведших к совершению правонарушения. В зависимости от источника информации, с помощью которой производится выявление пра­вонарушений, различаются полномочия, ориентированные на получение требуемых сведений: путем непосредственного обна­ружения прокурором фактов противоправных действий (бездей­ствия), путем истребования и изучения необходимых докумен­тов, путем получения информации от физических лиц, а так­же путем использования помощи специалистов.

Непосредственное, обнаружение прокурором фактов про­тивоправного поведения занимает существенное место в прак­тике надзора за исполнением законов по многим его направ­лениям: надзора за исполнением законов о приватизации, зе­мельной реформе, о собственности, о предпринимательской деятельности и др. Оно обеспечивается прежде всего правом прокурора на беспрепятственный вход на территорию и в по­мещения органов, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокурор. Прокурором движет не праздное лю­бопытство, а профессиональный долг, когда он принимает ре­шение посетить конкретную, организацию, предприятие, уч­реждение. Поэтому никаких препятствий для реализации на­званного права не может и не должно создаваться. Для про­хода на нужную территорию прокурору достаточно предъя­вить служебное удостоверение. Это простая и очевидная исти­на, однако не всеми лицами (в основном к ним относятся биз­несмены, руководящие работники некоторых федеральных ор­ганов исполнительной власти, банков, коммерческих структур) понимается надлежащим образом. На прокуроров пытаются распространить правила пропускного режима, требующие пpeдвapитeльнoго согласования визита представителя надзор­ной власти, заказа пропуска и т.п. Причем в наше время, когда в короткий срок были пересмотрены существовавшие до это­го нормы организации политической, экономической, социаль­ной сфер жизни общества, многим чиновникам, "деловым людям", такое положение представляется нормальным. Не­трудно заметить, что в нем изначально заложена идея неува­жения государственной власти, пренебрежения к нормам пра­ва, на соблюдении которых и держится порядок в любом госу­дарстве мира.

Право беспрепятственного входа заключает в себе воз­можность посещения прокурором в нужное время и место нужного лица. Как говорилось в свое время, лица прокурор­ского надзора по своей должности должны быть "пропускае­мы во все помещения подведомственных им учреждений". Право прокурора на беспрепятственный вход на поднадзорные ему объекты не может быть ограничено ведомственными и иными нормативными актами. Такого рода нормативные акты должны незамедлительно опротестовываться соответствующи­ми прокурорами.

Информация, которую получает прокурор на объекте на основе своих непосредственных наблюдении, может характе­ризовать широкий круг вопросов обеспечения законности. По состоянию средств техники безопасности на производстве мо­жет быть, например, составлена практически исчерпывающая информация о соблюдении законодательства об охране труда. Обстановка производственных помещений нередко красноре­чиво свидетельствует об отношении руководителей коммерчес­ких организаций к требованиям законодательства о качестве продукции. Складские помещения, площадки хранения комп­лектующих изделий, готовой продукции могут помочь соста­вить представление о соблюдении законодательства об учет­ной дисциплине, финансах и др.

Личные наблюдения прокурора, как правило, дополняют­ся документальными данными, которые прокурор имеет воз­можность получить благодаря предоставленному ему праву до­ступа к документам и материалам. Не случайно право беспре­пятственного входа на территории и в помещения поднадзор­ных органов и право доступа к материалам и документам предусмотрены в одном абзаце ч. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре. Изучение документов и материалов на месте имеет такие пре­имущества, как возможность получения необходимых поясне­ний, справок от работников проверяемой организации, воз­можность сопоставления данных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. Немаловажное значение имеет элемент внезапности, который свойственен обращению проку­рора к документам непосредственно на том объекте, где по имеющейся информации совершаются правонарушения. Озна­комление с документами может помочь прокурору установить конкретные факты нарушений закона и получить соответству­ющую доказательственную информацию, наметить пути, оп­ределить формы и способы получения недостающих данных.

Непосредственно на месте прокурор обычно знакомится с приказами по кадровым вопросам, решениями органов уп­равления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, актами проверок; осуществленных контролиру­ющими органами, ведомственными нормативными актами и др.

Истребование и изучение необходимых документов, ма­териалов, статистических и иных сведений в известной мере перекликается с правом доступа прокурора к документам и материалам. Однако это самостоятельные полномочия проку­рора. Общим для них является то, что в обоих случаях име­ется в виду работа с документами. По всем другим признакам они несут в себе существенные отличия.

Первое отличие, которое бросается в глаза, — подход прокурора к определению совокупности документов, которая ему позволит разобраться с существом конкретного дела. В первом случае эта совокупность, как правило, определяется в общем, неконкретизированном виде, поскольку прокурор за­частую не имеет данных о том, в каких конкретных докумен­тах содержится нужная ему информация. Во втором случае прокурор обращается к руководителям и должностным лицам органов, организаций, учреждений, надзор за исполнением законов которыми он осуществляет, с требованием предостав­ления ему точно обозначенного перечня документов и матери­алов, с указанием их выходных данных, реквизитов и прочих индивидуализирующих признаков. Второе отличие тесно свя­зано с первым, заключается в различии задач, которые реша­ются путем реализации рассматриваемых полномочий. В пер­вой ситуации задачи носят поисковый характер: прокурору требуется максимально оперативно обнаружить и зафиксиро­вать нужную информацию, а часто при этом также предус­мотреть и меры по обеспечению сохранности соответствующей документации. Во втором случае сведения о конкретных доку­ментах, материалах в прокуратуре имеются, и путем их ис­требования решается задача пополнения информационной базы прокурорской проверки недостающим компонентом. Далее. Рас­сматриваемые полномочия, по общему правилу, отличаются по объему исследуемых документов, отличаются и по своим результатам. Ознакомление с документами непосредственно на месте, где они хранятся, по сравнению с истребованием до­кументов и материалов в прокуратуру, при прочих равных ус­ловиях, характеризуется несомненно большим объемом работы. В связи с этим такое ознакомление с документами непосред­ственно на объекте прокурорского надзора нередко выступает одновременно и как этап, предшествующий истребованию про­курором документов и материалов. Что касается результатов, к которым способна привести реализация каждого из рассмат­риваемых полномочий, то здесь следует иметь в виду, что на основе выхода на место и осуществления там работы с доку­ментами прокурор может сразу, что называется, "раскрыть" правонарушение, т.е. получить в полном объеме сведения, которые позволяют сделать вывод о наличии или отсутствии факта нарушения закона, об обстоятельствах, способствовав­ших правонарушению и др. Истребование документов обычно на такие результаты не рассчитывает. Это важнейшая, необ­ходимая, по-настоящему незаменимая, но тем не менее все-таки одна из форм деятельности прокурора. Соответственно и решаются с ее помощью задачи локального, ограниченного характера. И, наконец, можно указать еще на одно отличие: имеются в виду основания применения каждого из рассматри­ваемых полномочий. В первом случае — это необходимость оперативного получения нужной информации и эта необходи­мость может быть обеспечена только работой прокурора непос­редственно на объекте, где хранятся документы. Во втором случае основанием служит выполнение заданий, предусмот­ренных заблаговременно планами прокурорских проверок, и каких-либо экстраординарных условий, как это может быть характерно для обеспечения незамедлительного изучения до­кументов, здесь не наблюдается.

По требованию прокурора ему должны быть представле­ны все документы, которые необходимы для выявления нару­шений закона, их причин и способствующих им условий. Ук­лонение от представления прокурору документов под каким бы то ни было предлогом недопустимо.

На практике тем не менее можно встретиться с факта­ми отказа направления прокурору документов по той причи­не, что в них, скажем, содержатся сведения, составляющие государственную или коммерческую тайну. Это незаконно. На­личие в документах сведений закрытого характера обусловли­вает только обязанность прокурора соблюдать соответствую­щие правила работы с такими документами, но отнюдь не может рассматриваться как основание отклонения его требо­ваний.

Вопросы работы с документами названной категории есть смысл рассмотреть несколько подробнее, поскольку они име­ют несомненную специфику. Прежде всего надлежит иметь в виду, что правовой режим данных документов достаточно чет­ко определен законодательными актами. В них содержится развернутая характеристика сведений, составляющих государ­ственную или коммерческую тайну, определяется порядок до­ступа к ним различных категорий лиц, ответственность за на­рушение правил работы с документами, содержащими госу­дарственную или коммерческую тайну.

Порядок доступа прокурора и правила работы с докумен­тами, содержащими государственную тайну, регламентирует Закон "О государственной тайне", принятый 21 июля 1993 г. Закон устанавливает исчерпывающий перечень сведений, со­ставляющих государственную тайну. К ним относятся сведения в военной области, области экономики, науки и техники, внешней политики, которые не подлежат разглашению. Осо­бый режим этих сведений обусловлен интересами обеспечения обороны и безопасности государства. Доступ к ним лиц, осуще­ствляющих прокурорский надзор, осуществляется при наличии соответствующего допуска.

В отношении коммерческой тайны применяется иной прин­цип. Здесь на законодательном уровне устанавливается пере­чень сведений, которые не могут ее составлять, не могут быть выведены из обычного оборота. К ним относятся: учреди­тельные документы и уставы предприятий, регистрационные удостоверения, лицензии, патенты, отчетные данные о фи­нансово-хозяйственной деятельности, документы о платежес­пособности коммерческих структур, об уплате налогов, о чис­ленности и составе производственного персонала, сведения о нарушениях правил охраны окружающей среды, антимоно­польного законодательства, законов об охране труда, несоб­людении условий реализации продукции, иных нарушений за­конодательства, сведения об участии должностных лиц в об­ществах, товариществах, других организациях, занимающихся предпринимательской деятельностью. Для прокурора этих све­дений в подавляющем большинстве случаев бывает достаточ­но для решения возникающих в надзорной практике вопросов. Поэтому в части истребования документов, содержащих ком­мерческую тайну, конфликтных ситуаций, казалось бы, не должно возникать. Однако они имеют место. Причины непра­вомерного поведения должностных лиц, руководителей ком­мерческих и некоммерческих организаций в этой области ко­ренятся главным образом в незнании правового порядка регу­лирования института коммерческой тайны либо его прямого игнорирования. Прокуроры на факты отказа в предоставлении документов по мотивам присутствия в них коммерческой тай­ны должны реагировать незамедлительно и принципиально. Подобным образом прокуроры должны реагировать как в слу­чаях, когда сведения, выдаваемые за коммерческую тайну органами и лицами, к которым адресовано прокурорское об­ращение, признаками таковой не обладают, так и в тех слу­чаях, когда они действительно подпадают под категорию све­дений, содержащих коммерческую тайну.

Документы, правом знакомиться с которыми прокурора наделяет закон, включают в себя практически все их разно­видности: приказы и распоряжения, справки, докладные за­писки, акты проверок нижестоящих организаций, статистичес­кую отчетность, материалы контролирующих органов, письма, заявления, жалобы и предложения граждан по вопросам, от­носящимся к компетенции того органа (организации), с мате­риалами которого знакомится прокурор и др.

Как правило, истребование документов осуществляется при разрешении конкретных материалов о нарушении законов. Вместе с тем в органах прокуратуры сложилась практика от­слеживания показателей законности в определенных правовых сферах, независимо от того, имеются ли конкретные сигналы о нарушениях закона или нет. Кроме того, в соответствии с установкой Генеральной прокуратуры Российской Федерации прокуроры обязаны планомерно и постоянно проверять соот­ветствие законам нормативных правовых актов представитель­ных (законодательных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В связи с этим, естественно, требу­ется организация непрерывного поступления в прокуратуру всех издаваемых региональными органами государственной власти и местного самоуправления правовых актов.

Учитывая особую роль прокуратуры как важнейшего зве­на государственной правоохраны, закон установил, что стати­стическая и иная информация, справки, документы, их копии представляются по требованию прокурора безвозмездно. Это положение закреплено в ст. 6 Закона о прокуратуре. Какие-либо исключения из указанного права не допускаются.

Получение информации от физических лиц обеспечивает­ся правом прокурора вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона, наделение про­курора таким полномочием является закономерным. Во-пер­вых, те должностные лица и граждане, которые допустили нарушение закона, своими объяснениями дают возможность прокурору с большей полнотой, всесторонностью и объектив­ностью подойти к оценке обстоятельств совершения противо­правных деяний. Во-вторых, объяснения должностных лиц и граждан выступают незаменимым, отличающимся многими преимуществами и единственным видом, используемым во всех прокурорских проверках, источником информации.

Содержание вопросов, выясняемых в процессе получения "объяснений должностных лиц и граждан, обусловливается уровнем их осведомленности о фактах нарушения законов. Как правило, более высокой бывает осведомленность у лиц, зани­мающих ответственные руководящие должности. Среди граж­дан серьезный информационный интерес для прокуроров, имея в виду значительность удельного веса правонарушений, свя­занных с предпринимательской, административной деятельно­стью, представляют руководители коммерческих и некоммер­ческих организаций, недолжностные лица, работающие в ис­полнительных органах государственной власти.

Вызываются обычно должностные лица и граждане в про­куратуру. Тактически это в большинстве случаев является наиболее приемлемым. Однако при определенных условиях положительные результаты может дать получение объяснений по месту работы опрашиваемого. Не имеет смысла и следует не допускать заочное получение объяснений (когда, напри­мер, текст так называемого объяснения присылается по почте либо передается прокурору иным способом, исключающим контакты прокурора и опрашиваемого), получение объяснения в квартире, где проживает опрашиваемый и т.п.

Использование помощи специалистов играет существен­ную роль в обеспечении высокого профессионального уровня работы прокурора. Прокуроров-"общенадзорников", как прави­ло, недобросовестные критики часто стремятся обвинить в дилетантизме, поверхностном отношении к решению связан­ных с надзорной практикой вопросов. Аргументация здесь про­ста и внешне кажется вполне убедительной: имея дело с раз­личными сферами жизни общества, сталкиваясь с необходимо­стью решения широкого круга задач специального характера, прокуроры объективно поставлены в сложные условия, но они призваны в любом случае обеспечить квалифицированный ком­петентный подход к рассмотрению многообразных ситуаций, чтобы принять законное и обоснованное решение. Это дости­гается использованием целого ряда дополнительных механиз­мов поиска истины, где решающая роль принадлежит выводам специалистов тех или иных отраслей знаний, экспертным зак­лючениям. Использование помощи специалистов является эф­фективным средством преодоления дефицита знаний, находящихся за пределами профессиональной подготовки прокуроров. Специалисты помогают прокурорам учитывать особенности различных видов социальной, экономической, культурной, технической, управленческой деятельности при решении за­дач, стоящих перед органами прокуратуры, способствуют до­стижению профессионально безупречных результатов работы прокуроров.

Основными формами использования помощи специалистов в работе прокуроров выступают: привлечение специалистов для выяснения возникших вопросов, поручение руководителям и должностным лицам объектов, надзор за исполнением зако­нов которыми осуществляет прокурор, проведение проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Помощь специалистов прокурорами широко используется в практике надзора за исполнением банковско­го, финансового, налогового, земельного законодательства, при решении иных вопросов, требующих применения специ­альных знаний.

Основным правовым средством выявления нарушений за­кона, их причин и способствующих им условий является про­верка исполнения законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушений законов. В процессе проверок применяются полномочия прокурора, кото­рыми его наделяет закон. В сложных ситуациях, проведении масштабных проверок, как правило, используется весь комп­лекс полномочий, в других случаях прокурор может ограни­читься применением их необходимой части.

Полномочия прокурора по устранению нарушений зако­на представляют собой систему правовых средств, использу­емых прокурором для пресечения правонарушений, восстанов­ления законности, ликвидации вызванных нарушениями закона негативных последствий.

Одним из основных, наиболее последовательно отражаю­щих специфику прокурорского надзора полномочий по устра­нению нарушений закона является право опротестования про­тиворечащих закону правовых актов. Это наиболее длительное по времени своего существования полномочие прокурора. Оно было свойственно прокуратуре с момента ее возникновения. Прямое указание на наличие данного полномочия прокурора содержится в Указе Петра I от 27 апреля 1722 г. "О должности генерал-прокурора".

Принесение протеста следует рассматривать не только как право, но и как обязанность прокурора. Во всех случаях выявления противоречащих закону правовых актов прокурор не должен уклоняться от реагирования на них.

По своему правовому содержанию протест прокурора оз­начает требование об устранении имеющихся в правовом акте положений, противоречащих закону, приведении акта в соот­ветствие с действующим законодательством, либо его отмене. Сфера применения протеста ограничена только правовыми актами, хотя по смыслу ст. 46 Конституции Российской Феде­рации в нее можно включить и действия (бездействие) орга­нов и лиц, надзор за исполнением которых производит проку­ратура.

Правом принесения протеста наделены только прокурор и его заместитель. Помощники прокурора, прокуроры отделов могут осуществлять подготовку проектов протеста, но вносить их от своего имени они не вправе.

Опротестование правовых актов производится прокурора­ми строго в соответствии с их компетенцией. Вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров. Нижестоящие прокуроры не могут пользоваться полномочиями вышестоящего прокурора ни при каких обстоятельствах. Протест приносится в орган, издавший незаконный правовой акт либо в вышестоящий орган.

Помимо опротестования противоречащих закону правовых актов, прокурор наделен также правом обращения с требова­нием о признании таких актов недействительными в суд или арбитражный суд. Направление прокурором заявления в суд обычно производится в тех случаях, когда у прокурора нет уверенности в объективном, беспристрастном рассмотрении его протеста органом, издавшим противоречащий закону акт.

Форма протеста — письменная. Обязательными реквизи­тами протеста являются: точное название органа, в который приносится протест, наименование правового акта, который, по мнению прокурора, находится в противоречии с законом (если противоречат закону отдельные части акта —- с их обя­зательным выделением), конкретное перечисление, со ссыл­кой на соответствующие положения закона, оснований, кото­рые свидетельствуют о противоречии опротестовываемого правового акта закону, четкое изложение требований проку­рора с указанием правовых норм, регламентирующих проце­дуру принесения и рассмотрения протеста.

Эффективными средствами устранения нарушений зако­на является возбуждение уголовного дела и производства об административном правонарушении. Уголовное дело возбуж­дается прокурором при наличии данных, указывающих на наличие в имеющихся у него материалах признаков состава пре­ступления. Решение о возбуждении уголовного дела оформля­ется постановлением прокурора. Уголовное дело, возбужден­ное прокурором, направляется по подследственности органу расследования преступлений для производства дознания или предварительного следствия, либо принимается к производ­ству самим прокурором.

Производство об административном правонарушении про­курор возбуждает при наличии достаточных данных, подтвер­ждающих совершение административного проступка. При этом в обязательном порядке проверяется отсутствие обстоя­тельств, препятствующих привлечению к административной ответственности в каждом конкретном случае, таких, как не­достижение лицом шестнадцатилетнего возраста, истечение сроков, допускающих наложение дисциплинарного взыскания, наличие состоявшегося по тому же факту решения и др. О возбуждении производства об административном правонаруше­нии прокурор выносит постановление, которое направляется для исполнения соответствующему органу, в компетенцию которого входит применение мер административной ответ­ственности.

Прокурор наделен правом требования привлечения нару­шивших закон лиц к иным видам ответственности — матери­альной, дисциплинарной. Требование прокурора может быть оформлено постановлением. Но, как правило, к такой форме реагирования практика прокурорского надзора прибегает срав­нительно редко. Обычно оно реализуется с помощью других актов прокурорского реагирования.

Особым видом полномочий прокурора является право про­курора незамедлительно освобождать лиц, незаконно подверг­нутых административному задержанию по решению несудебных органов. Освобождение, указанных лиц производится на основа­нии постановления прокурора.

Полномочием прокурора, обеспечивающим решение как задач устранения нарушений закона, так и задач предупреж­дения правонарушений, служит право внесения представле­ния об устранении нарушений закона. Представление вносит­ся в орган или должностному лицу, компетенция которых по­зволяет обеспечить принятие реальных мер по устранению нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

Форма представления — письменная. В представлении указываются точное наименование органа или должностного лица, которому вносится представление, вид нарушений зако­на, по поводу которых применяется данная форма прокурор­ского реагирования, краткое, но хорошо аргументированное изложение установленных прокурором фактов нарушений за­кона и способствующих им обстоятельств, требования проку­рора о принятии необходимых мер со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие порядок внесения и рассмотрения представления.

Правом внесения представления наделены прокурор и его заместитель.

Полномочия прокурора по предупреждению нарушений закона в "чистом виде " представлены правом прокурора объявлять предостережение о недопустимости нарушения закона. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что опреде­ленный превентивный заряд несут в себе все без исключения полномочия прокурора.

Предостережение объявляется прокурором при наличии явной угрозы нарушения закона должностным лицом. Форма предостережения — письменная. В тексте документа указыва­ется должностное лицо, которому объявляется предостереже­ние, приводятся сведения о готовящихся противоправных де­яниях, разъясняются последствия игнорирования предостере­жения, а также содержание ответственности за нарушение закона, о недопустимости которого предостерегается должно­стное лицо. Предостережение как акт прокурорского реагиро­вания эффективно используется для предотвращения возмож­ных нарушений закона в отношении большого числа лиц — задержек заработной платы, вовлечения рабочих в акции бло­кирования транспортных магистралей и др.