§ 3. Прокурорский надзор за законностью возбуждения и отказов в возбуждении уголовных дел

Вопрос о целесообразности существования стадии возбуж­дения уголовного дела является дискуссионным в теории уго­ловного процесса. Авторы концепции судебной реформы в Российской Федерации полагали, что демократической направ­ленности преобразований в уголовном процессе "не соответ­ствует сохранение административной по своей природе доследственной проверки заявлений и сообщений о преступлени­ях". Ими предлагается возбуждать уголовное дело по любому заявлению и сообщению о преступлениях, "если на момент рассмотрения неочевидна его ложность".* Это предложение ав­торы упомянутой концепции основывали на анализе законода­тельства России XIX века, однако при этом, на наш взгляд, допускались некоторые неточности. Действительно, как указы­вали авторы концепции, жалобы почитались достаточным по­водом к начатию следствия. Но речь шла о жалобах лиц, по­терпевших от преступления. В иных же случаях доследственная проверка вполне допускалась, и ни полиция, ни судебные следователи не приступали соответственно к производству дознания или к следствию, не убедившись в наличии призна­ков преступления. Более того, в проекте новой редакции Ус­тава уголовного судопроизводства указывалось: "Когда призна­ки преступного деяния сомнительны или когда о происше­ствии, имеющем такие признаки, известится полиция по за­явлению лица, не бывшего очевидцем преступного деяния, по слуху (народной молве) или вообще из источника не вполне достоверного, то во всяком случае, прежде сообщения о том по принадлежности и приступа к дознанию она (полиция) дол­жна удостовериться путем розысков, действительно ли в нем заключаются признаки преступного деяния".** То же касалось и прокурора: "Прокурор и его товарищ не должны требовать производства предварительного следствия или отдельных след­ственных действий без достаточных оснований. В сомнительных случаях они обязаны собрать сведения путем розысков или дознания".***

* Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 88.

** Проект новой редакции Устава уголовного судопроизводства. СПб., 1900. С. 31—32.

*** Там же. С. 53—54.

Сохранение стадии возбуждения дела соответствует тра­дициям смешанного уголовного процесса России. В то же вре­мя законодательство может быть усовершенствовано таким образом, чтобы максимально снизить случаи необоснованных отказов в возбуждении уголовных дел, что является наиболее негативным на данной стадии процесса.

Практика правоохранительных органов показывает, что такое явление, как укрытие преступлений от учета, продол­жает оставаться распространенным. Так, в Приказе Генераль­ного прокурора Российской федерации № 3 от 10 января 1999 г. "Об усилении прокурорского надзора за соблюдением законно­сти при разрешении заявлений, сообщений и иной информа­ции о совершенных и подготовляемых преступлениях", осно­ванном на материалах проверки, отмечается, что нередко жертвам преступлений отказывают в приеме заявлений, сооб­щений о преступлениях, принятые заявления не регистриру­ются и не рассматриваются. Уголовно-наказуемые деяния ква­лифицируются как административные проступки, при очевид­ных признаках состава преступления принимаются незаконные решения об отказе в возбуждении уголовных дел, в отдельных случаях учиняются подлоги и фальсифицируются материалы проверок. Ежегодно по результатам прокурорских проверок возбуждается около 50 тыс. уголовных дел.

Так, в Пермской области выявлены многочисленные слу­чаи несвоевременного возбуждения уголовных дел.* В ряде регионов при проверках Генеральной прокуратурой выявлены тысячи заявлений и сообщений, укрытых от учета, возбужде­ны сотни уголовных дел, в том числе об убийствах, о причи­нении тяжкого вреда здоровью, о дорожных происшествиях со смертельным исходом. Отмечено, что массовое распростра­нение получила практика укрытия заявлений граждан, с ко­торыми они обращались в дежурные части, паспортные отде­лы и подразделения ГИБДД по поводу хищений у них личных вещей, денег и документов.** В приказах Генерального проку­рора отмечается, что основные причины подобных явлений заключаются в организационных просчетах, низкой требова­тельности к соблюдению процессуальной и исполнительской дисциплины, в отсутствии последовательного ведомственного контроля за фактическим устранением и предупреждением нарушений законности.

* Приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 31 от 22 июня 1999 г. "О результатах проверки организации работы прокуратуры Перм­ской области по укреплению законности и правопорядка, борьбе с пре­ступностью, исполнению приказов Генерального прокурора".

** Приказ и.о. Генерального прокурора Российской Федерации № 4 от 18 января 2000 г. "О серьезных недостатках в работе прокуратуры г. Мос­квы по надзору за исполнением органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, зако­нов по борьбе с преступностью".

Средствами прокурорского надзора, как показывают ма­териалы прокурорских проверок, указанные явления устраня­ются далеко не всегда. Прокурорский надзор нередко осуще­ствляется формально, бессистемно, отсутствует контроль за выполнением требований прокуроров, и, как отмечалось в упо­мянутом приказе Генерального прокурора № 3, меры проку­рорского реагирования зачастую не достигают цели, поскольку вносимые представления адресуются тем должностным лицам, которые своим бездействием, по существу, попустительству­ют беззаконию.

В качестве мер, направленных на совершение прокурор­ского надзора за законностью в стадии возбуждения уголовно­го дела, было рекомендовано проверки соблюдения законно­сти в органах внутренних дел, таможенных органах, органах налоговой полиции, органах Федеральной службы безопасно­сти, а также органах безопасности и дознания в войсках про­водить с обязательным документальным оформлением резуль­татов, проводить систематически с учетом конкретных обсто­ятельств, но не реже 1 раза в месяц. При этом прокурорам предлагается не ограничиваться изучением материалов, по которым в возбуждении уголовного дела было отказано, а в ходе проверки первостепенное внимание уделять заявлениям и сообщениям, находящимся в стадии рассмотрения, давать необходимые письменные указания с тем, чтобы предотвра­щать волокиту, не допускать проведения доследственных про­верок при очевидности признаков преступления, незамедли­тельно возбуждать уголовные дела, обеспечивать безотлага­тельное проведение следственных действий и осуществление других мер, направленных на раскрытие преступления.

В целях обеспечения полноты проверки регистрации заяв­лений и сообщений о преступлениях необходимо запрашивать и использовать сведения медицинских учреждений об оказании помощи гражданам по поводу криминальных травм, результа­тах судебно-медицинского исследования трупов с признаками насильственной смерти, данные об обращении граждан по по­воду выплат страховых сумм в связи с совершёнными в отно­шении них преступными деяниями.

С учетом распространенности такого способа укрытия пре­ступлений от учета и регистрации, как незаконное привлече­ние лиц, совершивших преступные деяния, к административ­ной ответственности, необходимо проверять материалы рас­смотрения административными комиссиями при органах мест­ного самоуправления.

Подобные регулярные проверки следует проводить во всех органах, которые наделены правом применять админис­тративные взыскания.

Приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 3 от 10 января 1999 г. обязывает прокуроров при выявлении фактов необоснованного отказа в возбуждении уголовных дел возбуждать уголовные дела, а не назначать дополнительные проверки, не вытекающие из требований уголовно-процессуального законодательства.

Постановлением Конституционного Суда Российской Фе­дерации от 29 апреля 1998 г. признана противоречащей Консти­туции Российской Федерации ст. 113 УПК РСФСР, устанавли­вающая, что постановление об отказе в возбуждении уголов­ного дела может быть обжаловано прокурору. Конституцион­ный Суд усмотрел в этом несоответствие положениям ст. 46 Конституции России, согласно которой каждый имеет право на судебную защиту его прав и свобод. В соответствии с ука­занным постановлением Конституционного Суда постановления об отказе в возбуждении уголовных дел могут быть обжалова­ны как прокурору, так и в суд. Судебное обжалование не от­меняет прокурорский надзор за законностью и обоснованнос­тью отказа в возбуждении уголовных дел. Напротив, получив сообщение о поступлении жалобы в суд, прокурор должен немедленно проверить обоснованность отказа в возбуждении уголовного дела и вынести постановление в соответствии со ст. 116 УПК РСФСР.

Прокурор обязан также на основании ст. 116 УПК РСФСР отменить постановление о возбуждении уголовного дела, если оно возбуждено без законного повода и достаточного основа­ния. Такие случаи чаще всего происходят в процессе реали­зации материалов оперативно-розыскной деятельности.