Глава 5. Договоры и договоренности

На протяжении всей истории международных отношений существовали соглашения между государствами, не обладавшие юридической силой. Они не привлекали к себе особого внимания, поскольку механизм их действия принципиально не отличался от действия международно-правовых договоров. Само международное право не без оснований рассматривалось как позитивная мораль.

В наше время положение изменилось. Значительный успех достигнут в совершенствовании механизма действия международного права. Ответственность за нарушение его норм стала отличаться от ответственности за нарушение морально-политических обязательств. Кроме того, неправовые соглашения получили широкое распространение, с их помощью стали решаться важные международные проблемы, вплоть до проблем безопасности. Все это привлекло к ним внимание юристов*(1620).

Стало очевидным, что государства могут выбирать нормативные порядки, в рамках которых будут действовать их соглашения. Они могут заключать соглашения, которые обладают не юридической, а моральной или политической обязательной силой. Французский профессор М. Виралли писал о трех уровнях международных обязательств: "правовой уровень (и правовые обязательства); уровень чести (и моральные обязательства); политический уровень (и политические обязательства". При этом он обоснованно отмечал, что государства нередко берут обязательства на двух, а то и на всех трех уровнях*(1621). Действительно, например, важные политические договоры обладают не только правовой, но также политической и моральной обязательной силой. Это же относится и к основным принципам международного права.

Объективности ради следует отметить, что и сегодня встречаются юристы, негативно относящиеся к концепции неправовых международных соглашений. Голландский юрист Й. Клабберс пишет: "Мы верим, что это невозможно, и даже если бы это было возможно, то крайне нежелательно"*(1622). Обоснованию своей позиции автор посвятил всю книгу. Он добросовестно привел факты, свидетельствующие как "за", так и "против". В результате после прочтения книги убеждаешься, что автор не прав.

Главный аргумент в пользу концепции неправовых соглашений состоит, пожалуй, в том, что какие бы аргументы ни выдвигали ее противники, практика государств ясно свидетельствует о регулярном заключении таких соглашений.

Широкое распространение в наше время международных соглашений, обладающих не юридической, а морально-политической обязательной силой, - явление закономерное. Тому есть немало причин. Из числа основных можно назвать следующие: а) потребность упростить и ускорить процесс достижения соглашения; б) желание избежать жестких правовых обязательств; в) возможность упрощенного пересмотра и совершенствования норм по мере меняющихся условий; г) желание избежать сложной процедуры ратификации.

Американский юрист Р. Бильдер пишет о решении проблемы рисков, связанных с международным договором: "....Когда государства опасаются принять твердое правовое обязательство, когда обязательный договор юридически невозможен или политически нецелесообразен или когда иные обстоятельства определяют, что правовой договор в данное время не имеет смысла или недостижим, тогда юридически необязательное соглашение способно во многих случаях эффективно удовлетворить потребности сторон"*(1623).

Следует отметить и такую причину широкого распространения неправовых актов, как "телевизионная дипломатия". Освещение работы международных конференций и совещаний средствами массовой информации побуждает участников уделять значительное внимание пропагандистским выступлениям, адресованным не участникам, а общественному мнению своей страны. В результате достигаемые таким путем соглашения носят в значительной мере косметический характер, они заполняются красивыми общими положениями, которые не могут рассчитывать на реализацию правовыми средствами.

Естественно, возникает вопрос об определении того, с чем мы имеем дело - с международно-правовым договором или с соглашением неправового характера. Главное, разумеется, в намерении участников. Существенное значение для определения намерения придать соглашению юридическую силу имеет его форма. Этот момент отмечается ведомствами иностранных дел. В инструкции госдепартамента США о международных соглашениях 1981 г. говорится: "Отказ от использования обычной формы может быть свидетельством отсутствия намерения быть связанными юридически обязательной договоренностью"*(1624).

В своей практике государства обычно проводят различие между правовыми и политическими обязательствами, а также между соответствующими актами. Касаясь совместного заявления президентов СССР и США, М.С. Горбачев охарактеризовал его как "важный политический документ"*(1625). В Сообщении о переговорах министра иностранных дел СССР и государственного секретаря США (апрель 1987 г.) говорилось о том, что советское руководство внесло предложение приступить к разработке "ключевых положений" о дальнейших переговорах относительно стратегических наступательных вооружений и по другим вопросам, которые "могли бы стать предметом договоренности на высшем уровне и основой для подготовки юридически обязывающих соглашений между СССР и США"*(1626).

В упоминавшейся инструкции госдепартамента США о международных соглашениях говорится: "Акты, предназначенные обладать лишь политическим или моральным значением, а не быть юридически обязательными, не являются международными договорами. Примером последних является Заключительный акт хельсинкского Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе".

Тем не менее практика пока далека от единства. Анализ практики Голландии показывает, что любой акт, содержащий положения, которые "обязательны по международному праву", является договором. Что означает эта формула, не совсем ясно. Неслучайно политические акты порой рассматриваются как договоры. Тем не менее выделяется особая категория политически обязательных актов, таких, как Атлантическая хартия. Израиль в своей практике нередко рассматривает политические акты как международные договоры. Примером могут служить подписанные с США меморандумы, связанные с Синайским соглашением*(1627).

В связи с ростом роли соглашений, обладающих морально-политической, а не юридической обязательной силой, касающиеся их вопросы приобрели большое практическое значение. Им уделяется растущее внимание как в доктрине, так и в практике. Судья Международного Суда Р. Бакстер пишет, что такие соглашения являются "обширной основой межправительственных документов"*(1628). Юридический советник британского ведомства иностранных дел Э. Ост констатирует: "Сегодня неформальные акты используются почти во всех сферах международных отношений... Во многих случаях в равной мере могли быть использованы договоры"*(1629).

Проблема неправовых соглашений, естественно, не могла уйти от внимания Комиссии международного права при кодификации права международных договоров. Уже первый докладчик Дж. Брайерли отметил: "Не всякое соглашение, даже между образованиями, обладающими способностью заключать договоры, является договором"*(1630). Дискуссия по этому вопросу продолжалась и в последующие годы. В конечном счете Комиссия не поддержала мнение тех членов, которые полагали, что сама природа договаривающихся сторон делает межгосударственные соглашения объектом международного права при всех условиях*(1631).

Следует заметить, что отвергнутое Комиссией мнение порой находит выражение в дипломатических актах государств. В памятной записке Советского правительства правительству ФРГ (январь 1968 г.) говорилось: "Известно ведь, что любое урегулирование, достигнутое суверенными государствами, должно иметь обязывающую силу и, следовательно, ту или иную международно-правовую форму...."*(1632)

Проблема неправовых соглашений обсуждалась и на Венской конференции. Ряд делегаций говорили о необходимости указать в определении договоров, что эти акты порождают права и юридические обязанности, с тем, чтобы провести различие между соглашениями, имеющими такой результат, и теми, которые его не имеют. Известный мексиканский юрист Сепульведа заявил, что целью договора является установление правовых отношений между сторонами. Этому требованию не отвечают политические акты, такие, как Атлантическая хартия, которые также являются международными соглашениями*(1633).

Для того чтобы отделить договоры от договоренностей, Венская конвенция установила такой признак: они регулируются международным правом. Отвечая на критику тех, кто настаивал на более точной формулировке, согласно которой договор порождает международно-правовые отношения, Комиссия в своем комментарии заявила, что предложенный ею признак "регулируются международным правом" охватывает и этот момент*(1634).

Думается, однако, что содержащаяся в Конвенции формулировка недостаточно точна. В крайнем случае, можно было бы сказать "регулируются правом международных договоров". Еще более правильно было бы определить договор, как порождающий международно-правовые отношения, поскольку и договоренности не находятся вне сферы действия международного права, они не могут быть неправомерными. Этот момент находит отражение и в практике государств. Касаясь достигнутых с КНР договоренностей, М.С. Горбачев говорил, что они "создают солидную политическую основу для развития: отношений в соответствии с общепризнанными международно-правовыми принципами"*(1635).

Учитывая сказанное, необходимо прежде всего выяснить признаки, которые дают возможность отличать договоры от договоренностей. Главным критерием являются намерения сторон. Только в том случае, когда намерения направлены на создание прав и правовых обязанностей, мы имеем дело с договором. Все дело в том, как выяснить намерения сторон.

Определенную роль в решении вопроса играет содержание соглашения. В договоренностях оно, как правило, носит более общий, зачастую декларативный характер, излагается в более общих формулировках, чем в договорах. Но бывают и договоренности, которые по содержанию мало чем отличаются от договоров, особенно когда речь идет о договоренностях, дополняющих договор.

Есть здесь и еще один аспект. Современные договоры, прежде всего политические, оснащаются значительным числом положений самого общего, декларативного характера, например - "стороны будут стремиться", "приложат все усилия" и т.п. Такого рода положения получили наименование "мягкое право", а точнее - одну из его разновидностей, поскольку основным видом мягкого права являются нормы международных политических актов.

Обратимся вновь к инструкции госдепартамента. В ней по этому поводу содержится следующее положение: "Обязательства, сформулированные в нечетких или самых общих выражениях, не содержащих объективных критериев для установления возможности обеспечения их осуществления, обычно не являются международными договорами.... Однако ключевым фактором является намерение сторон". Известны обязательства самого общего характера, которые были приняты сторонами с намерением "создать международно-правовые обязательства". Думается, что это правильно отражает существующее положение.

Не дают ответа на рассматриваемый вопрос и наименования актов. Официальные наименования неправовых соглашений обычно те же, что и у многих договоров, особенно договоров в упрощенной форме. В 1962 г. Комиссия международного права включила в свой проект следующее определение: "Договор в упрощенной форме" означает договор, заключенный путем обмена письмами, согласованного протокола, меморандума о понимании, совместной декларации или иного акта, заключенного аналогичным образом"*(1636). Столь категоричное отнесение перечисленных актов к договорам вызвало возражения ряда правительств, изложенные в их отзывах на проект. В результате Комиссия исключила это положение из проекта.

Тем не менее та же идея была воспроизведена в комментарии Комиссии к проекту статей о праве договоров: "Очень многие акты, используемые в повседневной практике, такие, как "согласованный протокол" или "меморандум о взаимопонимании", не могут быть названы формальными актами, но они несомненно являются международными соглашениями, подчиненными праву договоров"*(1637). С этим положением трудно согласиться, поскольку указанные наименования могут носить и акты, являющиеся не договорами, а договоренностями.

Для рассматриваемых соглашений до сих пор не найдено и видовое наименование. Одни называют их джентльменскими соглашениями, другие - необязывающими соглашениями, третьи - соглашениями де-факто, четвертые - неправовыми соглашениями, пятые - неформальными соглашениями. Как уже говорилось, джентльменские соглашения представляют собой самостоятельный вид. Название "необязывающие соглашения" не соответствует тому, что такие соглашения обязывают, но не юридически, а морально-политически. Термин "неформальные соглашения" также вызывает сомнения, поскольку они представляют собой официально оформленные акты. Более точным является название "неправовые соглашения". Но оно имеет нигилистический нюанс в отношении права.

С учетом сказанного наиболее подходящим названием для рассматриваемых соглашений представляется "договоренности". Оно созвучно употребляемому в практике англоязычных стран для обозначения вытекающих из такого рода соглашений обязательств термину commitments, в то время как юридические обязательства именуются obligations. Термин "договоренности" все чаще используется для обозначение политически обязательных соглашений и в литературе*(1638). Препятствием является лишь то, что под "договоренностями" в международной практике нередко понимаются и правовые акты.

Таким образом, наименование акта не всегда может быть достаточным свидетельством того, что перед нами договор. Поэтому необходимо принимать во внимание и другие аспекты формы. Прежде всего договоренности характеризуются отсутствием многих формальных требований, относящихся к договорам, и в частности к тексту. Формулировки содержания могут быть более общими, отсутствует деление на статьи, нередко отсутствуют заключительные постановления (о вступлении в силу, сроке действия и др.).

Поскольку договоренности приобрели серьезное значение, возникает вопрос о правилах, регулирующих их создание, действие и прекращение действия, а также правомерность. Пока соответствующие правила находятся в стадии формирования и представляют собой неписаные политические нормы. Вместе с тем некоторые нормы права договоров применимы к ним по аналогии. Как известно, Международный Суд подтвердил возможность применения по аналогии Венской конвенции о праве договоров к актам, не являющимся договорами, в той мере, в какой это совместимо с их спецификой*(1639).

В качестве примера можно назвать следующие постановления Венской конвенции: отсутствие обратной силы, территориальная сфера действия, толкование, договоры и третьи государства. Особо следует отметить значение постановлений о недействительности договоров, которые практически целиком распространяются на договоренности. В этой связи целесообразно коснуться некоторых положений, характеризующих действие договоренностей и отличающих их от договоров.

Вступают договоренности в силу сразу же после их подписания. Не будучи договорами, договоренности не подпадают под действие законодательных актов о публикации. Представители ведомств иностранных дел отмечают, что конфиденциальность - одна из наиболее очевидных причин предпочтения неформальных актов*(1640). Тем не менее важные политические договоренности, как правило, публикуются, но не в качестве договоров. Договоренности не подлежат регистрации в Секретариате ООН. Указание в тексте на то, что акт не подлежит регистрации, является одним из признаков того, что речь идет о договоренности, а не о договоре. В этой связи заметим, что в отличие от незарегистрированных договоров на не подлежащие регистрации договоренности можно ссылаться в органах ООН.

Внесение в договоренности поправок столь же упрощено, как и их заключение. Прекращение договоренностей или выход из них также упрощены. Для этого достаточно заявления соответствующего государства. Однако предупреждение об этом должно делаться заблаговременно, правда, предусмотренный для договоров 12-месячный срок не требуется. Многое здесь зависит от характера вопросов, которым посвящена договоренность.

Представляет в этом плане интерес положение п. 3 ст. V советско-американского соглашения о предотвращении опасной военной деятельности 1989 г.: "Каждая из Сторон вправе прекратить действие договоренности в отношении определенного района особого внимания. Сторона, намеревающаяся использовать это право, предоставляет другой Стороне своевременное уведомление о таком намерении, включая дату и время прекращения действия такой договоренности...."

Вытекающие из договоренностей споры решаются с помощью переговоров, что обычно оговаривается в тексте, а не путем передачи спора на рассмотрение третьей стороны, а также суда или арбитража. Уникальное в этом плане положение создано в рамках ОБСЕ. В рамках хельсинкского процесса с самого начала уделялось значительное внимание реализации принципа мирного разрешения споров между участниками. На основе Валлетских положений был сформирован особый механизм урегулирования споров. Этот механизм совершенствовался в последующие годы.

Особый интерес представляет документ Женевской встречи СБСЕ 1992 г., посвященной мирному урегулированию споров. Помимо всего прочего, был принят текст Конвенции по примирению и арбитражу в рамках СБСЕ. Конвенция является договором и распространяет свое действие на споры о праве. Было решено, что Совет или Комитет старших должностных лиц СБСЕ могут предписать любым двум государствам-участникам обратиться к процедуре примирения с целью оказания им содействия в разрешении спора, который они не смогли урегулировать в разумный период*(1641). Интересно все это тем, что в рамках созданного на основе политических актов международного органа, преобразованного затем в международную организацию, не имеющую международно-правового статуса, создан довольно развитой механизм мирного урегулирования споров между участниками, включая споры правового характера.

Близка к вопросу о договоренностях неправового характера проблема так называемых личных обязательств. Личные обязательства - моральные обязательства, принимаемые высшими должностными лицами государства в пределах своей компетенции и обязывающие лично их, а не государство. В принципе они действуют лишь в период пребывания лица в соответствующей должности и не имеют силы для его преемника. Тем не менее "личные" обязательства обслуживают межгосударственные отношения и потому не могут легко игнорироваться преемником.

Такие обязательства могут носить преимущественно личный характер или касаться важных межгосударственных отношений. От этого зависит их значение для нового должностного лица. Такого рода личные обязательства характерны для практики США в силу особенностей их конституционной системы. При этом госдепартамент не раз подчеркивал, что они не распространяются на вновь избранного Президента*(1642).

Однако если обратиться к практике, то окажется, что новый Президент не может с легкостью игнорировать "личные" обязательства своего предшественника. Представляет в этом плане интерес доклад сенатского комитета по иностранным делам 1969 г., посвященный неправовым обязательствам государства ("National Commitments"). В докладе, в частности, говорилось: "Путем просто достаточно частого повторения чего-либо относительно наших отношений с какой-либо конкретной страной мы должны исходить из того, что наша честь связана обязательством, не менее торжественным, чем должным образом ратифицированный договор"*(1643). В этом видится определенное преувеличение значения односторонних заверений, включая обязательства личного характера, "обязательств чести".