14.1. Поняття та основні види нагляду і контролю

Здійснення правової реформи в Україні має своїм завданням забезпечення прав і свобод громадян, у тому числі і трудових. Позитивні зрушення у використанні трудових ресурсів зумовлю­ють, проте, і неповну зайнятість, зростання кількості вивільню­ваних працівників у процесі приватизації, реструктуризації, за­провадження механізму банкрутства підприємств, збільшення тривалості безробіття, посилення процесів декваліфікації робо­чої сили, скорочення чисельності працюючих за наймом, зрос­тання безробіття. У зв'язку з цим відбувається інтенсивний пе­рерозподіл трудових ресурсів з легального сектора економіки до «тіньового», розширення зайнятості у якому супроводжується інтенсифікацією праці при низькій заробітній платі, порушен­ням норм законодавства про працю1. Тому метою державної по­літики розвитку трудового потенціалу є створення правових, економічних, соціальних і організаційних засад щодо його збе­реження, відтворення та розвитку, спрямованих на створення умов для забезпечення захисту прав і гарантій громадян у сфері соціально-трудових відносин шляхом посилення нагляду і конт­ролю за додержанням законодавства про працю2.

Нагляд і контроль за додержанням законодавства про пра­цю — це діяльність компетентних державних та громадських

1              Основні напрями соціальної політики на період до 2004 року. Схвале­

но Указом Президента України від 24 травня 2000 р. № 717/2000 //

Урядовий кур'єр. — 2000. — 31 травня. — № 97.

2              Про Основні напрями розвитку трудового потенціалу в Україні на пе­

ріод до 2010 року: Указ Президента України від 3 серпня 1999 р. №

958/99 // Урядовий кур'єр. — 1999. — 19 серпня. — № 155—156.

474

475

органів чи їх представників, спрямована на захист трудових прав працівників. У процесі цієї діяльності вони попереджують і виявляють порушення законодавства про працю з боку робото­давця, уповноважених ним осіб і працівників, поновлюють тру­дові права працівників та притягують до відповідальності вин­них у порушенні цих прав.

Терміни «нагляд» і «контроль» вживаються у законодавстві переважно як рівнозначні, адже і нагляд, і контроль охоплюють вищеназвані види діяльності. Однак зазначена діяльність має відмінності за своїм характером, метою та результатом.

Нагляд здійснюється наглядовим органом за діяльністю поса­дових осіб і органів, що не перебувають у його підпорядкуванні; повноваження органу нагляду мають владний характер і чітко визначені в нормативно-правових актах; ці повноваження перед­бачають прийняття правоохоронного акта індивідуального зна­чення, який містить вимогу усунути правопорушення або перед­бачає міру покарання (санкцію).

Контроль є частиною організаційно-виконавчої діяльності і спрямований на прийняття організаційно-виконавчих актів. Він має за мету надати допомогу підконтрольним органам у здійснен­ні управлінської діяльності. Контроль за дотриманням трудового законодавства здійснюється як державними органами, так і гро­мадськими організаціями та уповноваженими трудових колекти­вів. На відміну від нагляду, контроль може здійснюватися як що­до підпорядкованих у адміністративному порядку підприємств, установ, організацій та посадових осіб, так і щодо тих, які не зна­ходяться у безпосередній адміністративній підпорядкованості у органів, що його здійснюють. Крім того, акти органів контролю можуть видаватися і за відсутності правопорушень, що свідчить про їх попереджувальний та рекомендаційний характер.

Заслуговує на увагу і висловлена вченими думка, що нагляд за дотриманням трудового законодавства означає перевірку за­конності рішення роботодавця (уповноважених ним осіб), а конт­роль — перевірку цього рішення з огляду не лише законності, але й доцільності1. Адже з посиленням договірних засад у ре­гулюванні трудових відносин з'являється реальна можливість приймати в межах чинного законодавства найбільш ефективні

1   Трудовое  право:   Учебник  /  Н.  А.  Бриллиантова,  И.  Я.   Киселев, О. В. Смирнов и др. — М., 1998. — С. 357.

рішення. Це тягне за собою підвищення відповідальності робото­давця (уповноважених ним осіб) не лише за законність, але й за доцільність прийнятих рішень.

Правовідносини нагляду завжди мають державно-владний ха­рактер, оскільки один з його суб'єктів (орган нагляду) наділя­ється державою владними повноваженнями щодо другого (робо­тодавця). Такий стан суб'єктів є характерним для адміністратив­но-правових відносин. У зв'язку з цим, у навчальній літературі зазначається, що правовідносини з нагляду і контролю за додер­жанням законодавства про працю є адміністративно-правовими і щодо трудових правовідносин виступають як зовнішні, пов'яза­ні з організацією процесу праці на підприємстві, в установі, ор­ганізації та застосуванням праці найманих працівників. Виня­ток становлять лише правовідносини з громадського контролю за додержанням трудового законодавства, оскільки його суб'єк­ти (роботодавці, професійні спілки, трудові колективи) не на­ділені владними повноваженнями, крім випадків, встановлених трудовим законодавством1.

Незважаючи на публічний характер відносин нагляду і конт­ролю за додержанням законодавства про працю, норми трудово­го законодавства, які їх регулюють, є охоронними і складають особливий правовий інститут. Ці норми регулюють відносини щодо охорони трудових прав працівників, забезпечують дотри­мання регулятивних норм трудового права. Охоронні відносини є самостійним видом суспільних відносин, які тісно пов'язані з трудовими відносинами, оскільки передують та існують парале­льно з ними.

Сфера здійснення нагляду і контролю не обмежується власне трудовими правовідносинами, а поширює свою дію на всі право­відносини застосування праці. Тому нагляд і контроль здійсню­ється не лише за додержанням трудового законодавства, але й за додержанням законодавства про працю.

Нагляду і контролю за додержанням законодавства про пра­цю присвячені глава XVIII КЗпП України, а також інші спе­ціальні акти. Разом з тим необхідно зазначити, що у різних ак­тах, які визначають компетенцію органів нагляду і контролю, відмінності між цими поняттями проводяться далеко не завжди. 1 Трудове право України: Підручник / Н. Б. Болотіна, Г. І. Чанишева, Т. М. Додіна та ін. — С 538.

476

477

Аналіз законодавства і практики його застосування дозволяє виявити такі основні види нагляду і контролю: державний, особ­ливими різновидами якого є відомчий і муніципальний; судо­вий, де необхідно виділити перш за все нагляд за дотриманням конституційних прав і свобод працівника; прокурорський на­гляд, який займає проміжне місце між державним і судовим, і нарешті — громадський контроль. Кожен з них здійснюється різноманітними органами, які наділені відповідною компетен­цією і колом піднаглядних (підконтрольних) об'єктів.

Нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю проводиться у двох основних сферах: сфері встановлення умов праці та сфері застосування вже встановлених умов праці.

За умов суттєвого розширення локального і автономного (ін­дивідуально-договірного) регулювання трудових відносин зрос­тає значення нагляду і контролю за додержанням законодавства про працю при встановленні умов праці. Тут він спрямований на встановлення відповідності правил і норм локального характеру вимогам ст. 9 КЗпП України, яка, як зазначалося, забороняє по­гіршувати становище працівників порівняно із законодавством України про працю.

Другим напрямом наглядово-контрольної діяльності є сфера застосування чинного трудового законодавства. Йдеться про від­повідність правозастосувальних документів (наказів про при­йняття, переведення і звільнення працівників, притягнення їх до дисциплінарної відповідальності та ін.) законодавству і ло­кальним нормативним актам.

Кожен з названих напрямів передбачає попередній (попере­джувальний), поточний і наступний нагляд і контроль. Мета попереднього нагляду і контролю полягає в тому, щоб попереди­ти порушення законодавства, тобто не допустити прийняття не­законних рішень.

Прикладом попереднього нагляду і контролю у сфері встанов­лення умов праці є участь виборного органу первинної профспіл­кової організації (профспілкового представника) у розробці та прийнятті локальних нормативних актів, а у сфері застосування умов праці — розгляд тим самих органом подань адміністрації. У процесі попереднього нагляду і контролю перевіряється закон­ність і доцільність (в межах законності) рішень роботодавця.

478

Наступний нагляд і контроль має за мету виявити допущені порушення трудового законодавства і поновити права працівни­ка. Окремо варто звернути увагу на виявлення прихованих (ла­тентних) порушень. Наприклад, про неправомірне надання пра­цівникам відпусток без збереження заробітної плати та їх нена­лежне оформлення.

Що стосується поточного нагляду і контролю, то він може бу­ти або попереднім (якщо відповідне рішення ще не прийнято), або наступним (якщо це рішення уже відбулося).

Основним методом роботи при здійсненні державного нагляду і контролю за дотриманням законодавства про працю є проведен­ня періодичних перевірок підприємств, установ, організацій. За­лежно від їх конкретних завдань, мети і тривалості перевірки поділяються на три види: оперативні, цільові і комплексні.

Оперативна перевірка — це перевірка стану і організації робіт щодо дотримання законодавства про працю, охорони праці, що проводиться державним інспектором чи іншою посадовою осо­бою на визначеному об'єкті протягом робочого дня (зміни).

Цільова перевірка — це перевірка на підприємстві конкрет­них питань законодавства про працю для поглибленого їх ви­вчення, що проводиться одним державним інспектором чи гру­пою державних інспекторів протягом робочого дня (зміни) або декількох днів.

Комплексна перевірка — це всебічна і детальна перевірка (ре­візія) додержання законодавства про працю, стану безпеки і умов праці на підприємстві. Головна її мета — оцінка виконання законодавства про працю.