§1. Законодавча влада та перспективи удосконалення її функціонування

Принцип розподілу влад зовсім не є аксіомою для значної частини українських політиків лівого крила та й певної частини населення. Протягом усього періоду існування незалежної України представники лівих у парламенті, пресі та на мітингах виступали за відновлення радянської влади і ліквідацію інституту президентства. В основу їх концепції покладено ленінську теорію рад, яка відбиває «принцип повновладдя трудящих». При цьому ради стають повновладними і єдиновладними, а у їх діяльності відбувається «злиття управління з законодавством». Таким чином, державна влада розуміється як єдине ціле. В минулому, в період існування СРСР та КПРС, це призводило до повного домінування виконавчої (партійно-адміністративної) влади та її апарату, зосередження у ньому всіх функцій державної влади (законодавчої, виконавчої, судової) і в кінцевому рахунку – до зосередження влади в руках особливого і незначного за кількістю прошарку людей. Це не означає, що в цій концепції заперечується необхідність поділу праці, функцій між окремими органами держави, але влада трактувалась винятково у структурно-функціональному плані, в аспекті поділу праці за її здійсненням.

Між тим, державознавча думка ще у ХVІІІ ст. прийшла до висновку, що інститути державної влади формуються на основі розподілу влад – структуроутворюючого і функціонального принципу раціональної організації та контролю. Шарль-Луї Монтеск’є у 1748р. у своїй праці «Про дух законів» доводив, що поділ влади є найпершою умовою правової організації суспільства і держави, що рівновага влад покликана забезпечити існування політичних свобод. «Коли законодавчі та виконавчі сили об’єднані в одній і тій же людині чи в одному і тому ж органі магістратури, то свобода неможлива, так як можуть виникнути побоювання, що той же самий монарх чи сенат зможе ввести тиранічні закони, використовувати їх тиранічним чином.

Знову ж таки свободи бути не може, якщо судова влада не розділена з законодавчою та виконавчою. Якщо вона об’єднана з законодавчою владою, життя і свобода суб’єкта буде піддана свавільному контролю, суддя тоді перетворюється в законодавця. Якщо вона об’єднана з виконавчою владою, суддя може вчиняти з усією жорстокістю пригноблювача».

Головна ідея принципу поділу влади полягає не в самому тільки вирізненні гілок державної влади та розрізненні їхніх функцій, а у запобіганні цілковитому зосередженню всієї суспільної влади в руках якоїсь однієї політичної сили. Якщо цього не відбувається, неминуче домінування тоталітаризму з суттєвим обмеженням або й ліквідацією основних прав і свобод людини.

Влаштування та функціонування суспільної влади потребує представництва всіх її верств в її структурах, розрізнення функцій вже названих «гілок», а також інституцій влади в центрі і на місцях, строків та механізмів формування органів влади. Взагалі періодична змінюваність влади, передання повноважень одними виконавцями державної й політичної влади іншим, оновлення її персонального складу – це теж одна із форм практичного здійснення принципу поділу влади.

Розподіл влад – це не просто поділ між органами влади. Це розмежування компетенцій, взаємний контроль, система стримулювань і противаг, яка спрямована не те, щоб перешкодити можливим зловживанням. З одного боку, правова держава неможлива без розподілу влад, оскільки це спосіб її організації і функціонування; з іншого – правова держава сама є умовою і основою для ефективного розподілу влад. Розподіл влад – це і результат, і сутністна характеристика ступеня розвитку демократії та права, умова та засади для організації і функціонування держави, суспільства.

Законодавчу владу прийнято називати представницькою. На основі виборів народ передає владу представникам і таким чином уповноважує представницькі органи здійснювати державну владу. У цьому розумінні можна говорити про первинність представницьких органів у механізмі державної влади. Д.Локк навіть вважав, що «законодавча влада за необхідністю повинна бути верховною, і всі інші влади у вигляді якихось членів чи частин суспільства випливають з неї та підлеглі їй». Однак верховенство не означає і не повинно означати повновладдя законодавчих органів. Є сутністні та політико-юридичні обмеження цієї влади. Сутністні обмеження випливають з її делегованості (лише народ має всю повноту державної влади), визначаються принциповою залежністю від волі виборців. Політико-юридичні обмеження пов’язані з тим, щоб будь-який закон, аби не залишитись на папері, повинен відповідати політичним і юридичним реаліям, а також фундаментальному праву – конституції.

Визначаючи парламент як представницький орган державної влади не можна характеризувати його як «представницьку владу». Тут ми погоджуємося з думкою доктора юридичних наук Володимира Шаповала, який вважає, що використання терміна «представницька влада» є хибним з погляду на конституційно прийнятий принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову. Такий поділ відображає функціональне призначення органів, які реалізують ту чи іншу «гілку» влади. Термін «представницька влада» може засвідчувати лише спосіб формування відповідних органів – виборність. «У разі його прийняття, – пише В.Шаповал, – невиправдано будуть поєднані в одне ціле установчі збори і парламент як загальнонаціональні представницькі органи і муніципалітети як місцеві представницькі органи. Водночас будуть поєднанні окремі структури державної влади (парламент) і місцевого самоврядування (ради)».

Виборне політичне представництво через парламент має бути пов’язане насамперед не з функціями цього органу, а з діяльністю депутатів. Тому представницький характер парламенту є опосередкованим, і в його основу покладено мандати депутатів.

Оптимізація роботи політичної системи України передбачає розв’язання ряду проблем, пов’язаних з точним визначенням кола повноважень основних політичних інститутів, механізмів реалізації цих повноважень між законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади, а також між владними структурами різних рівнів. Всі ці проблеми гостро постали під час обговорення Конституції України, прийняття якої стало певним компромісом між основними політичними силами, про що вже йшлося в попередньому розділі.

Одним з найгостріших питань, які активно дискутувались у період підготовки Конституції України, було питання про структуру українського парламенту. Багатоманітність форм парламентських установ чітко виявляється і в їх структурі. Найзагальніша і традиційна класифікація грунтується на поділі парламентів на однопалатні і двопалатні.

Історично двопалатна система побудови парламентів (бікамералізм) існувала для того, щоб забезпечити представництво різних прошарків суспільства. Спочатку верхня палата була введена для представництва аристократії, в той час як нижня забезпечувала представництво більш широких прошарків населення, чим і пояснювався тоді демократичний характер її діяльності.

Вже після прийняття Конституції України, після нових обертів політичних конфліктів між Президентом та Верховною Радою питання про двопалатний парламент знову з теоретичного стало гострополітичним. Президент Л.Кучма почав послідовно і цілеспрямовано виступати за реформування Конституції та введення двопалатного парламенту. Активно він почав про це говорити ще з кінця 1998 року, коли виявилося, що співпраця з новим парламентом (на що були певні сподівання) знову не виходить. Положення про необхідність введення бікамералізму увійшло й до його передвиборної програми на виборах Президента України у 1999 році і почало послідовно реалізовуватись після виборів, увійшовши в перелік запитань на референдумі.

Слід відзначити, що в політологічній та юридичній літературі минулого це питання розглядалося в різних аспектах. Вперше грунтовно ця проблема була розроблена ще у працях видатного англійського правника, мислителя, теоретика парламентаризму Єремії Бентама (1748-1832). Відповідаючи на запитання, чи необхідно ділити парламент на дві палати, учений виділив аргументи «за» і «проти». Щодо негативних наслідків, то вони такі: 1) в умовах двопалатного парламенту меншість може мати таке ж значення, як і більшість (наприклад, якісь рішення прийнято в одній палаті одностайно, але перевага більшості в іншій палаті – хоча б і на один голос – це рішення не пропустить, хоча, якщо підсумувати голоси у двох палатах, то дане питання отримує більшість); 2) виникають два різні спрямування у діяльності зборів (залежно від складу палат), що може бути на руку класу, який переважає; 3) кожна палата буде мати в своєму розпорядженні менше потрібної інформації, ніж при однопалатному парламенті; скажімо, автор проекту в одній палаті не зможе обстоювати свій проект в іншій палаті, і там може бути прийняте недостатньо аргументоване рішення; 4) розподіл парламенту на палати неминуче уповільнює прийняття рішення; 5) неприродний вигляд матиме опозиція: адже права в двопалатному органі розподілятимуться таким чином, що одна палата ініціює те чи інше рішення, а інша його негаціює, тобто заперечує, застосовуючи право «вето».

Проте позитивні докази, аргументи «за» двопалатний парламент у Бентама переважають: 1) зрілість суджень. Поділ на дві палати є надійним способом уникнути поспішних рішень і прикрих випадковостей, які можуть з’явитися у роботі парламенту. Рішення розглядаються прискіпливіше. Загалом же, друга палата виступає як апеляційний суд, який відбувається після попереднього розгляду справи; 2) двопалатність дає обмеження парламентської влади, приборкання можливих зловживань, які при однопалатному парламенті менш контрольовані, аніж тоді, коли всередині нього існує опозиція; 3) розподіл на дві палати вигідний «низам», оскільки дає змогу роз’єднати «верхні» і «нижні» класи суспільства, розвести їх по різних палатах, а отже, зменшити вплив «грошового мішка» на виборчу кампанію. Але при цьому, як відзначає Бентам, необхідно чітко визначити число депутатів верхніх станів, інакше існує «небезпека того, що вони здобудуть на виборах сильну перевагу, завдяки впливу свого суспільного становища і багатства»; 4) за умов, коли представники «верхніх» і «нижніх» класів перебуватимуть у різних палатах, полегшиться справа контролю з боку всієї нації за діяльністю «верхньої» палати. Знаючи про те, що народ з посиленою увагою слідкує за ними, «зверхники» будуть змушені ставитися до прийняття своїх рішень якомога вимогливіше, розуміючи, що відкриті виступи проти законопроекту «нижньої палати», який явно принесе суспільству користь, підірвуть довір’я до них з боку їх виборців. Але якщо вони «змішані» з депутатами «низів» в одному, однопалатному парламенті, то перед ними відкриваються небезпечні для суспільства можливості потаємного впливу; 5) у великій державі однопалатний парламент стає занадто громіздким для конструктивної роботи. Загальний висновок Бентама: розподіл законодавчої влади на дві палати безперечно відчутно уповільнить здійснення реформ. Такий розподіл «краще зберігає існуюче, аніж утворює нове». Проте незмірно підвищується якість реформування суспільства в тому розумінні, що істотно посилюється самоконтроль реформаторів, інші рішення безперервно шліфуються в інтелектуально-опозиційній боротьбі, при цьому «міжпалатна опозиція» яскраво висвітлює дух і спрямованість кожного парламентського рішення – висвітлює, перш за все, з позицій його суспільної користі. Нижня палата при наявності верхньої стає поміркованішою в питанні використання своїх повноважень (а це не може не відбитись позитивно на діяльності всього парламенту), вчиться постійно підкорятися правилам, які сама ж встановлювала.

Оригінальне обгрунтування необхідності бікамералізму дав А.Есмен. Він вказав на інші аспекти наслідків впровадження двопалатного парламенту. «Розподіл законодавчого корпусу на дві палати, – писав він – має за мету насамперед послабити активну силу законодавчої влади, яка надзвичайно велика… Деспотія законодавчих зборів, як показав досвід, такою ж мірою страшна і згубна, як деспотія монархів або диктаторів. Найкращим засобом уникнути цієї небезпеки служить, очевидно, розподіл законодавчого корпусу на дві палати. Завдяки цьому законодавча влада втрачає разом з єдністю надмірність своїх сил і знову стає тим, чим вона повинна бути, тобто рівною решті влад».

Якщо застосовувати логіку Є.Бентама, А.Есмена до сучасних політичних процесів в Україні, то слід відзначити, що, незважаючи на певні анахронізми, які неминучі при такому часовому відрізку, абсолютна більшість узагальнень цих вчених не втратили своєї актуальності. Що стосується концепції А.Есмена, то її значення в тому, що він вказує на недоліки парламентської республіки, коли законодавча влада підвищується над рештою гілок влади.

Лідія Кривенко з доказів А.Есмена робить висновок про те, що екстраполяція його на нинішні реалії України переконує в його безпідставності. «Становище Верховної Ради України і де-юре і де-факто, – пише вона, – немає нічого спільного з усевладдям законодавчої гілки столітньої давнини. Воно протилежне моделі, щодо якої бікамералізм вважався доцільним та конструктивним, оскільки саме в Україні величезна влада сконцентрована в руках Президента, а повноваження Верховної Ради обмежені як конституційно, так і практично». По-перше, незрозуміло, про яке «усевладдя» і де «законодавчої гілки влади столітньої давнини» йде мова, а по-друге, навряд чи можна говорити про «величезну владу» Президента в Україні та суттєву її обмеженість у Верховної Ради. Аналіз Конституції 1996 р. та реальна політична практика, в тому числі перманентна боротьба між Президентом та Верховною Радою у 1991-1999 роках (причому з перемінним успіхом – можна згадати причетність Верховної Ради до втрати Президентом Л.Кравчуком свого посту) суперечить цьому висновку Лідії Кривенко.

Верховна Рада наділена правом прийняття резолюції недовіри Кабінетові Міністрів, що в разі її ухвалення означає його відставку. Президент призначає Прем’єр-міністра за згодою Верховної Ради і остання (як, наприклад, у випадку з Валерієм Пустовойтенком – грудень 1999 р.) може не погодитись з його кандидатурою. На відміну від Президента Росії, Президент України не може тричі подавати одну і ту ж саму кандидатуру на посаду прем’єра. Можна згадати також історії з призначенням на посаду Генерального прокурора О.Литвака, а на посаду голови Фонду держмайна В.Ланового і т.д.

Питання про двопалатність парламенту тісно пов’язане з питанням про взаємовідносини президентської і виконавчої влади з законодавчою, про їх співвідношення. Прихильники парламентської форми правління вважають, що вона грунтується на так званому м’якому поділі державної влади. Стосовно виконавчої та законодавчої гілок влади цей поділ, як вважає Петро Шляхтун, «фактично відбувається всередині парламенту між урядом, який складається з представників партій парламентської більшості, та опозицією».

У сучасних умовах двопалатна система, як правило, існує в федеративних державах, коли верхня палата представляє суб’єктів федерації. В унітарних державах з двопалатним парламентом його верхня палата також звичайно формується за політико-адмі­ні­стративним територіальним принципом.

Двопалатна система функціонує у США, Франції, Великобританії, Японії, Німеччині, Канаді, Італії, Австрії, Швейцарії, Росії. Однопалатні парламенти існують в таких європейських державах, як Данія, Фінляндія, Угорщина, Швеція.

Перелік країн свідчить, що двопалатні парламенти існують у державах з високорозвинутою економікою та високим рівнем життя. Це можна пояснити тим, що у двопалатних парламентів є можливість посилити (порівняно з парламентами однопалатними) виваженість політичних рішень, підняти вище відповідальність за здійснювану політику, ефективніше протистояти радикальним рішенням. Із західноєвропейських країн на засади однопалатної структури перейшли лише 4 парламенти: Греції, Данії, Португалії, Швеції, але здійснили вони цей перехід уже після другої світової війни, набувши перед цим певного досвіду суспільно-політичного життя в умовах двопалатного парламенту. Однопалатні парламенти в основному функціонують в країнах Східної Європи, але Польща, Румунія, Словенія і Хорватія вдалися до двопалатної системи побудови представницького органу.

У сучасних державах (яку федеративних, так і в унітарних) мають місце два види бікамералізму. Двопалатні легіслатури федерацій створюються як інструмент забезпечення представництва інтересів суб’єктів федерації через одну з палат (Росія, Австрія, Індія, Німеччина). Поряд із федераціями двопалатність має місце також у деяких унітарних державах (Японія, Польща, Білорусь, Казахстан). Бікамеральність в унітарних країнах, як правило, аргументується тим, що вона певним чином підтримує рівновагу інтересів і сил усередині представницького органу, стримуючи законодавчу владу, а також, на думку деяких фахівців, забезпечує більш відповідальну і добротну роботу над законопроектами (помилки однієї палати можуть бути виправлені іншою).

Для аргументації своєї позиції опоненти бікамералізму часто наводять висловлювання С.Кріпса: «Якщо ми хочемо досягти ефективної демократії, то абсолютно неможливо мати дві палати, що ділять суверенітет держави. Друга палата є або представницькою – в цьому разі вона не що інше, як дублікат першої палати, або вона не представляє народ у цілому – в такому разі вона не повинна мати місця в справді демократичному парламенті». Проте слід відзначити, що є різний рівень і різна ступінь представництва. Верхню палату в унітарній державі варто сприймати не тільки як інституцію представництва регіонів чи інших складових держави, а ще як інстанцію представництва загальнонаціональних інтересів, на відміну від інтересів окремих верств і партійно-корпоративних позицій, які можуть репрезентуватись депутатами і фракціями нижньої палати.

Під час конституційного процесу обговорювався проект (листопад 1995 р.), який передбачав створення двопалатного парламенту – Національних зборів, які складалися б з палати депутатів і сенату. У палати депутатів були б повноваження затверджувати кандидатуру прем’єр-міністра, призначеного президентом. Вона також була б уповноважена затверджувати програму діяльності уряду і законодавчі акти, а також мала б право голосування з приводу висловлення недовіри уряду. Президент міг би розпустити цю палату якщо б вона не затвердила кандидатуру призначеного прем’єр-міністра протягом 3-х місяців або не затвердила програму дій уряду. Це означає, що у плати депутатів не було б іншого вибору, крім затвердження складу уряду, призначеного президентом, і його програми дій, якщо б вона не хотіла ризикувати терміном власної діяльності. Що стосується сенату, до його повноважень відносилося б, в основному, призначення і усунення державних посадових осіб, але і в цій сфері він повинен був би співробітничати з президентом. В цілому законодавча влада парламенту була б обмежена, тому що ці закони повинні були б прийматися обома палатами, більшістю голосів обраних в них членів. Якщо депутати і сенатори не погодились би з законопроектом, узгоджувальна комісія допомогла б знайти компроміс. Якби і це не допомогло, палата депутатів могла прийняти закон двома третинами голосів своїх членів.

11 березня 1996 року Конституційна комісія схвалила новий проект, який теж передбачав створення двопалатного парламенту. Обидві палати повинні були обиратися терміном на чотири роки. Кожна палата мала б свої повноваження, серед яких могло б бути призначення на посаду (наприклад, голови відповідної палати – депутатами, половини членів Конституційного Суду – сенаторами), затвердження кандидатур (призначення послів чи Генерального прокурора сенаторами) чи прийняття рішень (депутатами з важливих державних програм). Прихильники цієї пропозиції вказували, що двопалатне влаштування представницького органу уможливлює оптимальне розв’язання актуальної електоральної дилеми (питання про те, яка з виборчих систем – мажоритарна чи партійно-пропорційна є більш прийнятною для українського суспільства). Використати переваги й нейтралізувати недоліки кожної з виборчих систем дає змогу саме двопалатність законодавчого органу, відповідно до якої мажоритарний принцип може бути застосований при формуванні верхньої палати, а пропорційний – при обранні партійно-корпоративного представництва в нижній. Пропонувалося ввести різні терміни виборів у верхню і нижню палати парламенту, що мало б забезпечувати безперервність, наступництво в його роботі, сприяло б зміцненню стабільності в суспільстві.

Аргументи «за» формування двопалатного парламенту ще й такі: це дозволить фінансово урівноважити регіони країни, підвищити якість законів, що приймаються. До того ж існування палати регіонів надасть можливість якісно репрезентувати інтереси регіонів, якщо нижня палата буде формуватися за партійними списками. Опоненти роздроблення Верховної Ради на дві частини впевнені, що це може вдарити по цілісності держави. Регіональні «барони», які скоріш за все просто перенесуть на загальнонаціональний рівень лобіювання місцевих інтересів, будуть підштовхувати країну до федералізації.

Деякі аналітики застерігають, що якщо президент хоче зміцнити регіони, то краще зміцнювати місцеве самоврядування як інститут держави, а не передавати владу місцевим чиновникам. Вони вважають, що у випадку двопалатності регіони будуть дуже автономними, але не стільки політично, як економічно. На думку Олександра Стегнія – керівника відділу соціально-політичних досліджень Центру соціальних і маркетингових досліджень СОЦІС, «Двопалатний парламент – це крок назад. І хоча політичне роздроблення сьогодні малоймовірне, але економічне може мати наслідки не менш серйозні».

Політична світова практика дає значну кількість варіантів формування верхніх палат.

1. Формування верхньої палати шляхом непрямих або багатоступеневих виборів (Франція). Сенат у цій країні обирається на 9 років колегіями виборців, в які входять депутати Національних зборів (нижньої палати), членів генеральних рад і муніципальних радників.

2. Формування верхніх палат шляхом прямих виборів, але з відмінностями від тієї системи, яка застосовується при формуванні нижніх палат. Такий порядок застосовується в Італії, США, Австрії. Тут при обранні сенату діє мажоритарна система з елементами пропорціоналізму (на відміну від пропорційної системи виборів нижньої палати). Вибори в Сенат проводяться за одномандатними виборчими округами в рамках однієї області. Виборці голосують за конкретного кандидата.

3. Формування верхньої палати шляхом призначення застосовується у чистому вигляді в Канаді і Німеччині. Верхня палата парламенту Канади призначається генерал-губернатором за рекомендацією прем’єр-міністра. Вважається, що сенатори репрезентують ту провінцію, від якої вони призначені.

4. Змішаний спосіб формування, за яким поєднуються елементи виборності та призначення (Бельгія, Ірландія).

Який спосіб може бути обраний в Україні при можливому формуванні двопалатного парламенту, залежить від багатьох факторів – в першу чергу, від співвідношення політичних сил, розвитку політичної боротьби, в тому числі і в парламенті. Деякі аналітики вважають, що в результаті створення двопалатного парламенту президент замість бажаного посилення власної влади може отримати прямо зворотний ефект. Зокрема тому, що в верхню палату глав регіонів доведеться обирати. А обраний губернатор, як відомо, – це не призначений глава облдержадміністрації: так просто його не знімеш і домовлятися з ним доведеться інакше. У результаті таких «договірних» відносин напевне відбудеться, по-перше, нерівномірний перерозподіл доходів між регіонами, по-друге, неконтрольоване їх використання.

Президент України Л.Кучма підкреслив, що запитання референдуму щодо двопалатного парламенту має виключно консультативний характер. Для того, щоб двопалатний парламент був сформований, потрібно прийняти кілька законодавчих актів діючим складом Верховної Ради. Він підкреслив, що ні в якому разі не має наміру призначати членів верхньої палати. Вони обов’язково мають бути обраними, а на якій законодавчій основі, – вирішить діючий склад українського парламенту.

Проте Конституційний Суд України у своєму рішенні від 27 березня 2000 року відзначив, що схвалені Всеукраїнським референдумом за народною ініціативою питання є обов’язковими для розгляду і прийняття рішень у порядку, визначеному Конституцією України.

Проте механізм реалізації цих рішень є досить складним і поки що нерозробленим. Зокрема, потребує визначення така норма, як «стабільна більшість». На нашу думку, з політичної точки зору це поняття повинно включати:

– наявність блоку фракцій і груп у парламенті, які підписують письмову угоду про спільність дій і кількісно забезпечують конституційну більшість;

– спільний певний політичний курс цієї більшості, який грунтується на відповідних цінностях;

– дієздатність і результативність роботи більшості, її спроможність приймати закони і в цілому забезпечувати законодавчий процес. Головним тут є, як визначити стабільність більшості: кількістю підтриманих і прийнятих законів, прийняттям бюджету, згодою на призначення прем’єр-міністра чи якимось іншими кількісними чи якісними показниками;

– створення координаційного центру з представників більшості, який розробляє і здійснює тактику дій більшості.

При цьому слід відзначити, що можливість розпуску парламенту, якщо в ньому відсутня дієздатна більшість, передбачається лише в країнах з парламентською формою правління, там же, де уряд формується президентом, наприклад в США, він взагалі не має права розпуску законодавчого органу. Вважається, що такий порядок урівноважує повноваження гілок влади, а тому вони не можуть домінувати одна над одною.

Одним з суттєвих питань, пов’язаних з реформуванням законодавчої влади в Україні є питання про кількісний склад Верховної Ради. Невипадково, що це питання теж було винесене на Всеукраїнський референдум.

Відповідно до ст.76 Основного Закону України конституційний склад Верховної Ради – 450 народних депутатів. Проте в період підготовки і прийняття Конституції України 1996 року висловлювались й інші пропозиції щодо кількості народних депутатів у Верховній Раді, причому, в основному, пропонувалось зменшити їх загальне число. У 2000 році знову повертаються до цього питання і для референдуму, який проводиться за народною ініціативою, пропонується вже цифра 300 народних депутатів.

Якщо звернутись до політичної практики країн світу, то можна відзначити, що число депутатів у них є дуже різноманітним. Найбільш численним парламентом є Всекитайські збори народних представників (майже 3000 членів), а най малочисельнішим – парламент Ліхтенштейну – 15 депутатів. Така відмінність цілком зрозуміла: Китай має найбільшу кількість населення в світі, а Ліхтенштейн є карликовою державою. Більш цікавими є дані щодо кількості депутатів у двопалатних парламентах. Італійський парламент – Палата депутатів – 630, а Сенат – 327 (у процентному відношенні – 65,8 до 34,2); парламент Франції – 577 і 322 (64,1% до 35,9%); парламент Німеччини – 662 і 68 (90,7% до 9,3%); Конгрес США – 435 і 100 (81,3% до 18,7%); парламент Росії – 450 і Рада Федерації – по два представники від кожного суб’єкта РФ (89 суб’єктів – 178 членів) – 71,65% і 28,35%; парламент Польщі 460 і 100 (82,1% до 27,9%).

На наш погляд, дані у процентному відношенні точніше характеризують кількісний склад парламентів, ніж абсолютні цифри. Аналіз цих даних дозволяє зробити певні висновки про оптимальну кількість депутатів верхньої палати. Світовий досвід свідчить, що тут може бути кілька варіантів:

1) співвідношення кількості депутатів у нижній палаті до кількості депутатів у верхній складає приблизно таке: 2/3 до 1/3;

2) у верхній палаті встановлюється традиційно «кругле» число депутатів – 100 (але при цьому слід враховувати, що у Сенаті США по 2 представники від кожного штату);

3) встановлення певної кількості (як правило – 2, щоб не було «монопольного» представництва депутатів від кожного суб’єкта федерації або регіону. Стосовно України – 24 області, АР Крим, м.Київ і Севастополь – всього 27 регіонів, але Севастополю можна надати одне місце – і тоді буде 53 депутати.

Проте це суто механічний підхід, який грунтується лише на цифрових даних, без врахування політичних, історичних, соціальних факторів. У проектах Конституції (листопад 1995 року) передбачалось утворення палати депутатів, в яку входило б 220 депутатів, і сенату (по 3 сенатори від кожної області, міст Києва і Севастополя відповідно). У проекті від 11 березня 1996 р. передбачалось, що палата депутатів буде нараховувати 370 депутатів, процедура обрання яких не була чітко визначена. Сенатори обирались би за системою голосування по єдиному багатомандатному списку кандидатів (по 3 сенатори від кожної області).

Теоретики парламентаризму розробили ряд принципових положень і узагальнень, урахування яких є важливим при визначенні кількісного складу парламенту. Кількість складу парламенту, по-перше, має відбивати і враховувати інтереси всіх верств населення; по-друге, гарантувати можливості професійного і раціонального здійснення парламентської компетенції; по-третє, забезпечувати дієвість, ефективність, конструктивність парламенту, що унеможливлюється, коли депутатський склад перевищує межі доцільності і оптимальності, внаслідок чого законодавчий орган перетворюється в охлократичне віче, нездатне виконувати свої безпосередні функції. Тим самим численний парламент стає органом, який не відповідає своєму соціальному призначенню. Проте це зовсім не означає, що малочисельний вищий представницький орган завжди має переваги перед багаточисельним. Такий підхід ігнорує решту вимог, необхідних для належного вирішення депутатським корпусом питань, віднесених до повноважень парламенту.

Цікаве дослідження щодо кількісного складу законодавчого органу зробив американський дослідник В.Остром. Він здійснив свій аналіз із урахуванням впливу керівних інституцій парламенту, який є неминучим для даного органу за умови великої кількості його членів. Серед його головних висновків – наявність чітких олігархічних тенденцій у численних законодавчих органах. Це він пояснює досить наочним і логічним прикладом: у міру того, як кількісний склад законодавчих органів збільшується, починають зростати і домінувати прерогативи керівництва, а голос рядового депутата не чується, а значить, і впливає все рідше. Коли законодавчий орган налічує кілька сотень членів, організоване обговорення ускладнюється і починають домінувати прерогативи керівництва, у зв’язку з цим увага акцентується на необхідності обмежень відповідних структур і посадових осіб. В.Остром навіть робить глобальний висновок про те, що «демократія жива тільки до тих пір, поки правління шляхом законодавчих зборів супроводжується ефективним обмеженням тих, хто здійснює прерогативи керівництва і виконує обов’язки представників зборів».

У перехідних суспільствах, яким є й сучасна Україна, велику роль відіграє виборче законодавство як дійовий інструмент формування демократії в цілому та демократичних інститутів. Саме в ньому проявляється справжній характер і суть демократії як громадської форми політичної свободи, а також правової держави з верховенством народовладдя. У цьому контексті потребує істотного вдосконалення закон України «Про вибори народних депутатів України», декілька статей якого Конституційний Суд України визнав неконституційними. Зокрема, досить актуальним є питання про скасування чотиривідсоткового бар’єра для партій, які можуть претендувати на розподіл місць у Верховній Раді за пропорційною системою. Цей бар’єр є, як вважають деякі аналітики, порушенням демократії, оскільки не враховує значного відсотка громадян, які віддали свої голоси конкретним партіям. На наш погляд, реалізація цієї ідеї призведе до гальмування процесу структуризації парламенту, утруднення його роботи, розпорошення політичних сил і до зниження ефективності його роботи.

Верховна Рада як парламент України відіграє важливу роль у реалізації принципу розподілу влади. Цей принцип є важливим як з теоретичної, так і практичної точок зору. Суть його не стільки в розмежуванні, скільки у взаємодії гілок влади. Разом з тим розподіл влади без належних зусиль щодо реалізації наданих прав не забезпечує ефективного функціонування механізму управління державою. Реалізація ж принципу пов’язана з багатьма непростими проблемами. Досить складним є питання щодо участі Верховної Ради в подальшій долі вже прийнятого закону. У зв’язку з цим – необхідність підвищення контрольних повноважень парламенту, тим більше, що реалізація законів у нашій державі поки що знаходиться не на достатньому рівні. А це прямо пов’язане з втіленням у життя принципу верховенства закону.

Необхідно враховувати і ту обставину, що у стосунках між гілками влади не може бути безконфліктних відносин. Скоріше, навпаки, конфлікт може відігравати каталізуючу роль у процесах нормотворення. Головною проблемою для Верховної Ради тут має стати створення належних правових умов для недопущення того, щоб конфлікт перетворився у кризову ситуацію.

Серед питань, актуальних для діяльності Верховної Ради, слід виділити і питання про депутатську недоторканність, яке теж невипадково було винесено на Всеукраїнський референдум. Механізм згоди Верховної Ради на притягнення народного депутата до кримінальної відповідальності не є оптимальним. Він суперечить ст.24 Конституції, де підтверджено рівність всіх громадян перед законом, а також кримінально-процесуальному законодавстві у зв’язку з цим висловлюється точка зору, що народний депутат беззаперечно мусить мати особливий імунітет, але лише на період проведення пленарних засідань, що при затриманні на місці скоєння злочину такий імунітет має припинятись. Обмежене застосування депутатської недоторканності може вважатися корисним, якщо воно має на меті боротьбу з корупцією. Проте не слід забувати, що основна ціль депутатської недоторканності – це забезпечення необхідного відповідного захисту членів парламенту для незалежного виконання ними своїх обов’язків та функцій. Депутатська недоторканність захищає свободу слова і свободу голосування без насилля. В кожній європейській країні суть недоторканності узгоджується з дебатами і виступами в парламенті, під час публічних засідань чи на засіданнях комітетів. У Нідерландах немає непорушності депутатської недоторканності взагалі. Депутатів можуть арештувати в залі парламенту без попереднього узгодження з палатою, яку вони представляють. У Великобританії непорушність стосується арештів, пов’яза­них лише з цивільною відповідальністю. У Німеччині та Греції непорушність стосується усіх арештів, пов’язаних з цивільною та кримінальною відповідальністю. Таким чином, недоторканність стосовно кримінальної відповідальності не є абсолютною, тому що повноваження вищих органів парламенту дозволяють відмовитись або тимчасово відмінити їх. В деяких публікаціях підкреслюється, що недоторканність обранців народу вважається заслугою демократії ХІХ ст., яка забезпечувала цій гілці влади незалежність. Президент України Л.Кучма вважає, що обмеженню депутатської недоторканності слід зразу ж дати хід.

Всеукраїнський референдум за народною ініціативою, який відбувся 16 квітня 2000 року, висловився на підтримку усіх питань щодо реформування Верховної Ради. За надання Президенту додаткових повноважень стосовно розпуску парламенту висловились майже 85% громадян, а за обмеження депутатської недоторканності – більше 89%. Питання про зменшення чисельності депутатського корпусу знайшло підтримку 90% учасників референдуму. На користь двопалатного парламенту висловились 82% виборців.

Після референдуму Л.Кучма звернувся з листами до Голови Верховної Ради І.Плюща та Прем’єр-міністра В.Ющенка з приводу імплементації відповідних рішень референдуму. В листах відзначається, що для виконання цих рішень необхідно внести зміни в Конституцію та виборче законодавство. Президент пропонує в ч.1 ст.76 замінити цифри «450» на «300». Зі ст.80 вилучити ч.3, яка відзначає, що «народні депутати не можуть бути притягнені до кримінальної відповідальності, затримані або заарештовані» без згоди ВР України. Ст.90 пропонується доповнити новою ч.3, відповідно до якої глава держави може достроково припинити повноваження Верховної Ради, якщо вона протягом одного місяця не змогла сформувати постійно діючу парламентську більшість або у випадку незатвердження парламентом протягом трьох місяців підготовленого Кабінетом Міністрів проекту бюджету. П.8 ст.106 пропонується доповнити словами: «і в інших випадках, передбачених Конституцією України».

Подальшого вдосконалення потребує структура Верховної Ради. Не є оптимальною система її комітетів, які виконують найсуттєвішу роль у здійсненні законотворчого процесу. Вудро Вільсон, президент США у 1912-1920 роках, а також відомий фахівець з теоретико-політичних проблем, практики діяльності Конгресу США, зазначав, що комітети – це «майстерні законодавчого органу». Ця характеристика не втратила актуальності і до сьогодні. У більшості сучасних демократичних країн комітети є основною організаційною структурою законодавчого органу, відповідальною за розробку законопроектів, внесення до них поправок. Це пояснюється двома основними причинами. По-перше, оскільки число проблем, з якими стикаються демократичні уряди, дедалі зростає, законодавчі органи повинні опікуватися ширшим колом питань, а отже, продукувати більше законів і законодавчих актів. Законодавчим органам, які ухвалюють закони переважно на своїх пленарних засіданнях, часто важко продукувати належну кількість законодавчих актів, потрібних для ефективного вирішення широкого розмаїття політичних проблем, що постають перед державою. По-друге, окрім зростання кількості політичних проблем, що постають перед законодавчими органами, спостерігаються зростання складності цих проблем. Це вимагає від законодавчого органу удосконалення роботи з законо­проектами.

Системи комітетів відрізняються за багатьма параметрами. Як вважає Олсон – видатний дослідник демократичних законодавчих установ, щоб розрізнити сильні і слабкі системи комітетів, можна використати кілька параметрів. Першим і найбільш важливим компонентом у системі комітетів є, за Олсоном, юрисдикція комітету або типи питань, якими опікуються комітети. Чи прив’язана юрисдикція комітету до конкретного предмета (скажімо, політики в галузі енергетики), чи кожен комітет має справу з відчутно відмінними проблемами? Крім того, чи є юрисдикція комітету та й  сам комітет постійними чи тимчасовими, що змінюються з кожною новою сесією? Другим компонентом є теорія повноважень членів комітетів. Чи є склад комітетів відносно стабільним, чи він змінюється з кожною новою сесією? Третій параметр стосується підбору голів комітетів. Чи обирається керівник комітету з огляду на стаж його роботи в комітеті на основі результатів голосування, або його призначає керівництво парламенту? Четвертий параметр стосується сфери діяльності комітету. Чи бере комітет участь у законодавчому процесі, перегляді рішень адміністративних органів, розслідуванні та розподілі бюджетних асигнувань? П’ятий параметр визначає, яке місце посідає комітет у законодавчому процесі? Чи розглядає комітет поданий законопроект до початку пленарного засідання, чи він займає вторинну позицію, тобто розглядає його після обговорення на пленарному засіданні? Чи може він переробити запропонований законопроект, чи він просто визначає другорядні деталі законопроекту? Відповіді на ці запитання вказують на силу чи слабкість системи комітетів, а самі проблеми, визначені Олсоном, можуть слугувати орієнтиром для удосконалення роботи комітетів Верховної Ради.

У лютому 2000 року у Верховній Раді України нараховувалося 24 комітети, але 5 з них пов’язані з правовими питаннями та діяльністю силових структур (з питань правової політики держбудівництва і місцевого самоврядування, законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, боротьби з організованою злочинністю, національної безпеки і оборони). Вони часто дублюють один одного, що не на користь справі. Саме Верховна Рада відповідно до Конституції (ст.89) має право затверджувати перелік цих комітетів. Не зовсім чітко визначений і статус комітетів. Деякі з положень закону «Про постійні комісії Верховної Ради України» від 8 червня 1995 року не можна вважати такими, що відповідають нормам Конституції. Зокрема, це стосується права законодавчої ініціативи. Необхідно здійснити деякі заходи, які б підвищили ефективність політичної структурованості.

На зламі другого і третього тисячоліть перед Україною стоять вважливі і складні завдання. Значна роль в їх вирішенні належить органу законодавчої влади – Верховній Раді України. Ця роль може бути творчою і плідною при удосконаленні її роботи, конструктивній співпраці з іншими гілками влади. Якість законодавчого процесу потребує поліпшення. Не випадково у 1998-1999 роках Президент України був змушений застосувати право вето до 117 законодавчих актів. По суті, в жодній із сфер економічної діяльності поки що немає логічно завершеного системного законодавчого забезпечення.