§1. Протистояння законодавчої і виконавчої влади. Президент, уряд і Верховна Рада України (1991 – 1994рр.)

Аналіз пройдених Україною років незалежності показує, що процес розбудови самостійної держави супроводжується політичними конфліктами різного масштабу і спрямування. Більше того, конфлікт став одним із суттєвих прикмет часу, домінуючим осередком суспільних відносин. Він існує як у явних, так і в латентних формах. Конфлікт чітко виявляє себе в зіткненна уявних перспектив розвитку країни і в повсякденному житті, пронизуючи основні сфери життєдіяльності. Конфлікт присутній і там, де є співробітництво і згода. Тому головне питання не в тому, щоб повернутись до нібито безконфліктного стану, а в тому, щоб навчитися жити в умовах різних конфліктів, відзначаючи їх стимулюючий вплив, коли вони розвиваються в певних рамках, і руйнуючий, коли вони переростають ці рамки. Змагання і боротьба, які відбуваються в суспільстві, є породженням самої сутності суспільства і людини. У змаганні і конкуренції – джерело суспільного розвитку, стимулюючий фактор людської ініціативи й наполегливості у досягненні мети. Вільне здійснення інтересів індивідів змушує їх «заходити» в сферу інтересів інших, робити необхідними чиїсь поступки та обмеження намірів.

Щодо політичних конфліктів, то можна цілком погодитися з російським вченим А.Здравомисловим, який вважає, що політичний конфлікт – це постійно діюча форма боротьби за владу в конкретному суспільстві. На важливість розуміння владного аспекту під час розгляду конфлікту вказує і західний дослідник К.Козер. Він підкреслив, що досить важливою умовою конфлікту є бажання володіти чимось або кимось керувати. Влада виступає і причиною протиріч, і джерелом вірогідного конфлікту, а також основною сферою життя, в якій відбуваються зміни внаслідок конфлікту.

З початком трансформації українського суспільства виникли нові конфлікти, пов’язані з боротьбою за владу, вплив, власність, престиж та інші способи самоутвердження в політичному та соціальному просторі. Ця група конфліктів має двоїстий характер. З одного боку, вони являють собою природний наслідок демократизації і виявляються у плюралізмі політичних позицій, багатопартійності, виникненні нових державних і політичних інститутів. З іншого боку, цей же процес призвів до підриву попередніх владних структур, законності і правопорядку, до некерованості процесу становлення приватновласницьких інтересів. Здобуття незалежності відкрило для України нові перспективи економічного і політичного розвитку, які після певної політичної боротьби визначились як перспективи розвитку демократії і ринкової економіки. Перехід від однієї групи цінностей (соціалізм, державна власність, всевладдя держави і монополізм однієї партії) до інших системних параметрів (свобода підприємництва, приватна власність, ринкова економіка, відновлення української державності, політичний та ідеологічний плюралізм, входження України до світового цивілізаційного та економічного простору) не могло не обійтись без достатньо глибоких потрясінь, які виявились, особливо на першому етапі розбудови держави України, в системній кризі, яка охопила фактично всі сфери суспільного життя і всі верстви населення країни. Таким чином, виник класичний конфлікт цінностей – зіткнення різних ціннісних орієнтацій (ліві – праві, прозахідні – проросійські кола). В Україні конфлікт цінностей був першим за терміном визрівання. Він включав у себе стадію девальвації цінностей комуністичного суспільства і відносну перемогу цінностей демократичного суспільства.

Перші роки незалежності України характеризувалися конфронтацією не лише з приводу перспектив розвитку суспільства і способів поєднання ринкових механізмів з державними способами захисту населення, але і з приводу конкретних програм виходу з кризи, вирішення тих проблем, які виникли на шляху становлення ринку і демократії в країні, яка тривалий час не знала цих інститутів. Важливою обставиною, що висвітлює ситуацію, є той факт, що саме в ході реформ виявилося з такою ясністю і визначеністю: в центрі конфронтації і політичної боротьби опинилося, як і слід було чекати, питання про владу: в чиїх руках буде знаходитись влада, той і буде визначати, в чому ж інтереси України і української державності. Саме в цьому головна причина, яка стимулювала конфлікти різного роду на політичному просторі республіки. Переважна більшість конфліктів стимулюється боротьбою за владу, за переділ сфер впливу, за допуск до прийняття політичних рішень нових еліт.

Таким чином, в наявності був і конфлікт інтересів, який зв’я­заний як з переділом влади, так і з переділом власності. Ці процеси стимулювали розвал СРСР, крах КПРС, початок приватизації.

В умовах становлення демократичних інститутів влади в Україні в якості реальних суб’єктів конфлікту на макрорівні виступають структури президентської влади, уряду (Кабінет Міністрів), Верховної Ради. Досягнення консенсусу між цими учасниками політичного процесу забезпечило й здатність цих структур використовувати владні повноваження з метою вирішення конфліктів на більш низьких рівнях суспільного життя. І, навпаки, конфліктність на верхніх поверхах влади стимулює поширення конфліктних ситуацій у сферах, які мають регулюватися урядом.

Як свідчить історичний досвід, особливо важливе значення у створенні конфліктних ситуацій має особистісний компонент, тобто здатність конкретних політичних діячів, що займають відповідні позиції в структурах влади, загострювати, чи, навпаки, пом’як­шувати стосунки своїми вчинками, діями чи висловленнями. Таким чином, усілякий конфлікт так чи інакше персоніфікований.

Проте з самого початку діяльності Верховної Ради України першого скликання всередині неї самої виникла гостра політична конфронтація, в основі якої знаходився конфлікт цінностей між двома групами депутатів. У червні 1990р. виникла депутатська група «Народна Рада», яка об’єднала спочатку 79, а потім 125 депутатів національно-демократичної орієнтації. На перших порах її очолював І.Юхновський, а потім І.Заєць. На противагу «Народній Раді» утворилася депутатська група «За Радянську суверенну Україну», або «Група 239», яка спочатку складалася із зазначеної кількості депутатів на чолі з В.Івашком.

В умовах, коли компартія була ще політично достатньо сильною і мала чимало важелів, які впливали на вибори, більшість у Верховній Раді здобули представники партноменклатури. Для прийняття будь-якого закону достатньо було мінімум 226 голосів, тому в їх руках опинилася «машина голосування», уся повнота найвищої законодавчої влади в умовах незалежної України.

З перших днів своєї діяльності «Народна Рада» недвозначно заявила, що боротиметься за здобуття Україною повної політичної та економічної незалежності. Вона поставила перед собою три головні завдання:

Перше. Усунення компартії від влади і створення демократичного суспільства.

Друге. Демонтаж централізованої імперської системи Радянського Союзу і здобуття Україною державної незалежності.

Третє. Створення багатоукладної, ефективної ринкової економіки.

Л.Кравчук, який був тоді Головою Верховної Ради, вважав, що створення «Народної Ради» є неконституційним, бо конституцією не передбачено ніякої Народної Ради. Тоді були лише депутатські групи – регіональні, за інтересами.

Хоча представники національно-демократичної опозиції знаходились у меншості, вони діяли активніше, цілеспрямованіше, більш продумано будували свою парламентську тактику. Левко Лук’яненко, згадуючи ті часи, говорив: «Нас у залі була меншість, зате на площі біля Верховної Ради або на вулиці Грушевського – тисячі. Ми були часткою цих людей, і наша сила помножувалася у стільки разів, скільки було на площі чи на вулиці людей. Спираючись на цю величезну силу, яка випромінювала душевну енергію, спрямовану на досягнення нашої спільної мети, нам вдавалося проводити потрібні рішення». Депутати-комуністи, які у своїй більшості не вміли виступати, бо звикли за минулих часів лише руки піднімати на знак схвалення «генеральної лінії», тактично нерідко програвали опозиції. Тому, незважаючи на подвійну перевагу, внаслідок неефективності прямолінійного впровадження добре відомого принципу демократичного централізму, а також характеру суспільно-політичного і економічного розвитку в країні, що складався не на користь більшості, сторони стали більше тяжіти до компромісних рішень.

Л.Кравчук згадував, що ще «у серпні 1991 року, коли б демократи не чіплялися за владу і за депутатські крісла, то можна було б тоді приймати рішення про дострокові вибори, і вже б давно у нас була нова Верховна Рада, новий закон і все нове... І коли б у той час обрали Верховну Раду, ми могли б прийняти і закони прогресивніші. Ми могли б обрати депутатів прогресивніших». На наш погляд, думка цілком слушна. Її реалізація допомогла б позбутися багатьох негараздів та конфліктів серед владних структур у подальші роки. Проте особисті амбіції багатьох депутатів та небажання змін чи нерозуміння ситуації взяли гору.

Коли у липні 1991р. Верховна Рада УРСР прийняла Закон про заснування поста Президента держави, то малося на увазі, перш за все, зміцнити верхівку вертикалі виконавчої влади, створити ще один важіль для виходу з кризової ситуації. Проте цим актом було створено підгрунтя для подальших політичних конфліктів, перманентної боротьби різних гілок влади за її концентрацію у власних руках. Створювалась і невідповідність у політичній системі республіки між конституційними нормами, які суперечили одна одній і знову ж таки створювали підгрунтя для конфліктів.

У Конституції УРСР 1978р. вказувалося: «Народ здійснює державну владу через Ради народних депутатів, які становлять політичну основу України. Всі інші державні органи підконтрольні і підзвітні Радам народних депутатів». Після запровадження поста Президента в Конституцію було внесене доповнення: «Президент України є главою держави і главою виконавчої влади України». Таким чином, у державному устрої України на першому етапі її незалежного розвитку виникло унікальне сполучення елементів парламентської республіки, президентського правління й радянської влади. Такий симбіоз в певній мірі був закономірним, він відбивав транзитний характер державної влади в Україні. В умовах переважання комуністичної більшості у Верховній Раді, достатньої життєвості на той час гасел «Вся влада Радам!», радянських рудиментів у менталітеті українського населення таке поєднання було досить логічним. Разом з тим воно відбивало еволюційність поступу українського суспільства на шляху власної трансформації, несхильність політичної еліти та найвищої посадової особи республіки в той час Леоніда Кравчука особисто до різких, «надреволюційних» кроків. Спрацьовувала певна інерція мислення, деяка обмеженість в аналізі політичної перспективи, обережність, небажання «рубати шаблею», в чому була певна логіка.

Проте все це вступало в конфлікт з прагненням абсолютної більшості народу до забезпечення політичної, соціальної та економічної стабільності. За роки «перебудови» народ стомився від безвладдя, охлократії, беззаконня і тому закономірно прагнув зміцнення влади.

Для уточнення характеристики політичного конфлікту 1991–1994рр. необхідно підкреслити, що в цей час в Україні перехре­щува­лися економічні, політичні і ціннісні конфлікти, які резюму­ва­ли­ся в понятті «криза». Ці форми макроконфліктів не тільки наклада­лися одна на одну, але й взаємно стимулювалися. У кризі знаходились не економіка, влада чи політика, а суспільство в цілому.

В таких умовах легітимність влади загалом, основних її гілок зразу була поставлена під сумнів. Тому почався пошук найбільш прийнятних для конкретних історичних умов і менталітету українського народу форм правління. Вже в січні 1992р. відбулося закрите засідання Президії Верховної Ради з участю Президента Л.Кравчука та прем’єр-міністра В.Фокіна, на якому розглядалося питання про структуру державного управління в Україні. Під час обговорення тодішні Голова Верховної Ради І.Плющ, звертаючись до Л.Крав­чука, запропонував йому таку альтернативу: «Є два шляхи. Сьогодні у нас записано не в Конституції, а в Законі про Президента, що Президент є глава держави і глава виконавчої влади. Якщо ви хочете бути таким..., – управляйте всім і вся. Я вам цього не раджу. Є другий шлях. Обирайте найпрестижніше місце у Києві... і представляйте державу». Таким чином, Верховна Рада в особі свого Голови недвозначно запропонувала Президентові обмежитись представницькими функціями, а реальна влада тоді автоматично переходить до Верховної Ради. Пізніше Л.Кравчук згадував: «...з Іваном Степановичем Плющем погляд у нас був один – незалежна Україна. І все було гаразд. Як тільки почали з корінного питання – організації влади, зайняли різні позиції, отут, на жаль, і почалося...». І далі: «Іван Степанович вважав, що адміністрація Президента – це щось зайве. Має бути невелика група людей, яка мусить займатися помилуваннями, нагородами, а все інше – то прерогатива Кабінету Міністрів. Іван Степанович стояв на твердій позиції, що Президент повинен бути тільки главою держави, а не главою виконавчої влади. Цю функцію має здійснювати уряд». На деякі аспекти тогочасної політичної боротьби вказує в своїх спогадах і активний діяч Верховної Ради першого скликання Лариса Скорик. Вона вважає, що «...у ролі Президента Кравчуку вдалося спокійно попрацювати тільки місяць. З січня 1992 року почалася боротьба, яку очолив Іван Степанович, використовуючи всі свої важелі серед депутатського корпусу... Першим «озвучив» антипрезидентську лінію у Верховній Раді Філенко по указці Гриньова...» Таким чином, у наявності був конфлікт інтересів, міжособистісний конфлікт, пов’язаний з боротьбою за реальну владу.

Крім того, слід відзначити, що проти інституту Президента або обмежень його повноважень виступали й представники лівих. О.Мороз, наприклад, з цього приводу говорив таке: «Якщо говорити про верховенство Закону, то не зовсім логічно над органом, який творить закони, ставити посадову особу, яка час від часу може піддавати сумніву правомірність прийнятих законів або взагалі дискредитувати їх».

Так, вже в перші місяці державотворення виявилися перші паростки горизонтального, тобто між суб’єктами державної влади одного рівня, та інституалізованого політичного конфлікту.

Проте Л.Кравчук не скористався порадою І.Плюща й пішов, як йому здавалося, першим шляхом. У лютому 1992р. він засновує Державну Думу України, на яку покладалося виконання консультативних функцій при Президенті, а сам Президент, спираючись на інтелектуальний потенціал Думи, прагнув керувати країною за допомогою своїх указів. Це означало, що Президент, який обрав найпрестижніше місце у Києві (будинок колишнього ЦК КПУ), не тільки не збирався щось віддавати Верховній Раді, а навпаки – прагнув відібрати і у неї частину повноважень, тобто зосередити в своїх руках не лише важелі виконавчої, але й законодавчої влади. Певні об’єктивні підстави для цього Л.Кравчук мав: в умовах тяжкої кризи, яка охопила українське суспільство, слід було діяти оперативно і швидко, а Верховна Рада в той час не завжди встигала реагувати адекватно, оскільки витрачала багато часу на розгляд законів на колективних засадах, а це, як відомо, процес досить довготривалий, оскільки пов’язаний з узгодженням нерідко сотень думок.

Наступним кроком Президента до посилення вертикалі своєї влади стало запровадження у березні 1992р. посади представника Президента. Законом встановлювалося, що представник Президента є найвищою посадовою особою виконавчої влади – главою місцевої адміністрації в областях, районах і містах центрального підпорядкування – Києві та Севастополі. Вказувалося, що він забезпечує реалізацію законів та розпоряджень законодавчої і виконавчої влади, контролює діяльність місцевого та регіонального самоврядування, а також підприємств, організацій та установ, незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Разом з тим представник Президента не мав повноважень скасовувати рішення виконавчих комітетів рад, навіть якщо вони суперечили закону. Він міг тільки призупинити їх дію на час розгляду конфліктної ситуації в судовому порядку. Наявність контрольних функцій не давала йому права розв’язувати питання, що входили до компенсації місцевих рад. В принципі цей закон суперечив чинній Конституції і державно-територіальній організації влади в Україні, яка була в той час.

Інститут представників Президента суттєво змінив виконавську вертикаль влади і в цілому виправдав себе. Але знову ж відсутність Конституції і чіткої регламентації повноважень державної виконавчої влади призводили до нових масових конфліктів горизонтального типу, але вже на нижчому місцевому рівні.

Проте на цьому боротьба за владу на місцях не закінчилась. 14 травня 1992р. та 16 березня 1993р. прийнято зміни і доповнення до закону «Про представника Президента України», де вказувалося, що голови обласних і районних рад залишаються найвищими посадовими особами в своїх регіонах. Було також спрощено процедуру зняття представника Президента з ініціативи місцевої ради. Пропозиція Л.Кравчука про те, ними повинні бути представники Президента не знайшла підтримки. Таким чином, Верховній Раді у цьому досить принциповому питанні вдалося «перетягти» ковдру на себе. Радянський принцип «Вся влада Радам!» фактично продовжував діяти, і це створювало передумови для досить запеклої боротьби за владу на місцях, що гальмувало реформування суспільства, утруднювало вихід з кризи. Більше того, в умовах такого протиборства на перший план на місцях почали виходити керівники-господарники, які зосередили в своїх руках економічну владу і прагнули до політичної. Згодом їм вдалося висунути з свого середовища двох прем’єр-міністрів і Президента країни.

Специфіка стану політичної влади України полягала, по-перше, у сильній дифузії джерел влади; по-друге, у розриві влади та відповідальності її носіїв за результати своєї діяльності; по-третє, у зростанні непорозуміння між владними структурами та громадськістю, населенням; по-четверте, у запеклій боротьбі як між горизонтальними, так і між вертикальними структурами влади.

Принципи зв’язку між законодавчою та виконавчою владами не були чітко окреслені; вони не стільки взаємодіяли, скільки боролися між собою. Ситуація дедалі більше заплутувалася відсутністю чіткої політичної лінії, обгрунтованої стратегії державотворення. Були відсутні глибокі теоретичні розробки побудови української державності, шляхів, методів, засобів її розбудови, місця й ролі різних політичних інституцій у цих процесах.

Проведені у кінці 1992р. соціологічні опитування на запитання анкети «Хто в Україні визначає соціально-політичний розвиток?» дали такі результати: 47% назвали мафію, 40,8% – Президента України, Кабінет Міністрів – 31%, 22% – Верховну Раду. Представників Президента на місцях реальною владою вважали 9% населення, а лише 7% були схильні бачити її в місцевих Радах. Очевидно, що влада мафії, в якій пересічний громадянин вбачав непізнану і страшну силу, значно перебільшена. Але цей показник свідчить про те, що люди вбачали в умовах кризи і погіршення життя реальну владу не в легальних структурах, а в латентних. Цьому сприяло і різке зростання злочинності.

«Бермудським трикутником», в якому зникала реальна влада і, як чорти з торби, виникали перманентні конфлікти, стали лінії «Президент – Верховна Рада – Кабінет Міністрів». Протистояння цих основних структур державної влади згубно позначилося на політичному, соціально-економічному становищі республіки. Замість концентрації зусиль для того, щоб витягнути «економічного воза» з багнюки», вони діяли у стилі «лебідь, рак та щука», що й призвело до відомого результату «а віз і нині там».

Ще однією спробою посилити вертикаль виконавчої влади стало делегування Верховною Радою повноважень Кабінету Міністрів України Законом від 18 листопада 1992р. зі змінами від 19 грудня 1992 року (в частині здійснення законодавчого регулювання відносин власності, підприємницької діяльності, соціального і культурного розвитку, державної митної, науково-технічної політики, кредитно-фінансової системи, оподаткування державної політики оплати праці і ціноутворення). Таким чином, Кабінет Міністрів отримував значні повноваження в дуже широкій сфері діяльності. Причому згідно зі статтею 971 Конституції України декрети з делегованих повноважень мали силу закону і могли зупинити дію конкретних законодавчих актів або вносити до них зміни і доповнення. Декрет після його підписання Прем’єр-міністром України передавався до Верховної Ради України і набував чинності після 10 днів з погляду його опублікування, якщо інше не передбачалося самим декретом, але не раніше дня його опублікування.

Протягом строку делегування повноважень (шість місяців) Кабінетом Міністрів було прийнято 83 декрети, якими змінено чи зупинено дію десятків законів України. Це призвело до появи конфліктів вертикального плану, між вищими і нижчими органами виконавчої влади, оскільки ті, хто мав застосовувати закони, були дезорієнтовані відносно того, яка частина закону і взагалі який закон діють, а які ні. Це знову ж таки створювало суперечності в системі законодавства, породжувало конфлікти, призводило до невиконання розпоряджень, порушень виконавської дисципліни. Така ситуація в цілому свідчила про необхідність посилення правового забезпечення діяльності Кабінету Міністрів і вимагала впорядкування повноважень шляхом прийняття нової Конституції.

Декрети фактично стали виконувати функцію законів і внесення змін до законів. У конкретно-історичних умовах того часу декретування було запроваджене спочатку не конституцією, а законом України від 18 листопада 1992 року «Про тимчасове зупинення повноважень Верховної Ради України, передбачених пунктом 13 статті 97 Конституції України, і повноважень Президента України, передбачених пунктом 7-4 статті 114-5 Конституції України», але оскільки він не передбачав порядок його введення в дію, 21 листопада 1992р. був прийнятий окремий Закон, присвячений порядку введення в дію цього Закону. Згодом (19 грудня 1992р. було прийнято закон України «Про доповнення Конституції (Основного Закону) статтею 97-1 та внесенням змін і доповнень до статей 106, 114-5 і 120 Конституції України» та закон «Про внесення змін і доповнень до закону України «Про тимчасове зупинення повноважень Верховної Ради України, передбачених пунктом 13 статті 97 Конституції України, і повноважень Президента України, передбачених пунктом 7-4 статті 114-5 Конституції України».

Протистояння гілок влади сприяло поглибленню кадрової кризи. Підбір кадрів вівся не за критерієм їх компетентності, а за політичними та особистими симпатіями, що призводило до проникнення у владні структури некомпетентних виконавців. 44,1% населення вважало, що некомпетентність і безвідповідальність усіх рангів є головною причиною труднощів, які переживає країна».

Ситуація в керівництві країною ускладнювалася також тим, що не було чітко сформованої конструктивної опозиції. Наявна опозиція була носієм суто негативістського підходу, перебирала на себе роль перманентного критика будь-яких дій Президента, Кабінету Міністрів, пропонуючи мало конкретного. Такий підхід давав їй можливість триматися на політичній арені, видавати себе за борця за благо народу, не несучи фактично ніякої відповідальності за стан справ у державі.

Погіршення соціально-економічного становища, конфлікти між гілками влади призвели до урядової кризи. Вже в липні 1992р. депутати Верховної Ради ставлять питання про відставку уряду Вітольда Фокіна. У відповідь члени Кабінету Міністрів (за винятком віце-прем’єра В.Ланового та міністра оборони К.Морозова) заявили, що в таких умовах вони працювати не можуть і знімають з себе відповідальність. Верховна Рада тимчасово призупинила свій натиск на уряд, що навіть було оцінено В.Фокіним як зрив «замаху на самостійність і незалежність республіки». Голова уряду спирався на повну підтримку Президента України Л.Кравчука. Проте восени того ж року ситуація кардинально змінилася. Л.Кравчуку не вдалося відстояти прем’єр-міністра і Верховна Рада відправила Кабінет Міністрів у відставку. 2 жовтня 1992р. прем’єр-міністр В.Фокін провів своє останнє, прощальне засідання уряду. Президент Л.Кравчук, який тепло дякував прем’єру за свою працю, не зміг приховати свого роздратування рішенням Верховної Ради, підкресливши, що думка депутатів – це ще не думка народу. На тому ж прощальному засіданні він сказав: «Світ дивиться не тільки на те, що ми робимо, а й як це робимо. І коли я бачив на трибуні перекошені від люті обличчя, намагання окремих депутатів принизити, обплювати опонента, мені так було важко».

13 жовтня 1992р. Верховна Рада затвердила прем’єр-міністром Л.Кучму – народного депутата України та провідного керівника оборонного комплексу, котрого у свій час уже запрошували, проте безуспішно, до Кабінету Міністрів на посаду першого віце-прем’єра. До цього часу про нього мало що знали навіть законодавці та міністри, крім того, що він директор найбільшого військового заводу «Південмаш» у Дніпропетровську, який випускав 60 відсотків усіх стратегічних ракет, а також багатьох типів ракет для космічних досліджень.

Для Президента Л.Кравчука Л.Кучма виявився не таким по­ступ­ливим підлеглим, як попередній прем’єр-міністр. На його дії вплинуло й значне погіршення економічної ситуації, викликане, перш за все, зовнішніми факторами. Певною правовою підставою для розходжень стало те, що в цей час повноваження уряду в певній мірі переважали повноваження Президента. Л.Кравчук не мав права ні накласти вето на декрет, ні змінити його. Це створювало умови, з одного боку, для більш широкого маневру уряду, а з іншого – для конфліктних ситуацій всередині верхньої горизонталі виконавчої влади.

Поглиблення соціально-економічної кризи викликало у Президента бажання дистанціюватися від політики уряду, але разом з тим позбавляло його елементів реальної влади.

Перший політичний історичний конфлікт між Президентом і прем’єр-міністром виник у березні 1993р. у зв’язку з процесами об’єднання підприємців. Л.Кравчук, справедливо вважаючи, що таке об’єднання може бути суттєвим зміцненням його соціальної бази, наполягав, щоб воно створювалось при Президенті. Л.Кучма – відповідно – при уряді. В кінцевому рахунку переважила друга точка зору.

Ще однією конфліктною ситуацією початку 1993 року стало питання про позбавлення депутатських повноважень членів Кабінету Міністрів. З точки зору юридичної це пов’язано з тим, що в Конституції (ст.85 і 93-1) особи, які займають посади в органах виконавчої влади, не можуть бути народними депутатами. Необхідно було підтвердити це відповідною постановою Верховної Ради. Конфліктна ситуація стосувалася не тільки уряду і навіть меншою мірою уряду, а скоріше представників «Народної Ради» у самій Верховній Раді. Зокрема, мова йшла про першого віце-прем’єра І.Юх­новського – одного з лідерів «Народної Ради», звільнення якого з посади було б відчутним ударом по авторитету цієї депутатської групи.

І.Юхновський, який відчував себе не зовсім зручно на посаді першого віце-прем’єра з різних причин (в тому числі через деякі непорозуміння з Президентом і протиріччя з комісіями Верховної Ради з питань агропромислового комплексу і відродження та соціального розвитку села), сам подав у відставку, заявивши, що робота у Верховній Раді є не менш відповідальною.

Другим, більш суттєвим конфліктом між Президентом Л.Кравчуком і прем’єр-міністром Л.Кучмою стала відкрита боротьба за збільшення своїх повноважень. Виступаючи з доповіддю Кабінету Міністрів «Про соціально-економічне і політичне становище, що склалося в Україні, та шляхи виходу з нього» на засіданні Верховної Ради 18 травня 1993р., прем’єр-міністр звернувся до народних депутатів з проханням про продовження надзвичайних повноважень. Л.Кучма зробив також спробу підпорядкувати собі представників Президента в областях шляхом введення їх до складу Кабінету Міністрів.

У відповідь Президент запропонував взяти на себе безпосереднє керівництво Кабінетом Міністрів, тобто реально оточити виконавчу владу. Парламенту пропонувалося сконцентрувати свою увагу на прийнятті законів, постанов і здійснювати тільки повноваження, передбачені Конституцією. Характерно, що Президент не ставив питання про додаткові повноваження. Верховна Рада мала надати йому лише одне право: видавати укази з невизначених, неврегульованих економічних питань, які втрачали й силу після прийняття Верховною Радою відповідних законів. Крім того, пропонувалося ввести посаду віце-президента, який не керував би урядом, а виконував окремі доручення Президента. У такій ситуації прем’єр-міністр запропонував Верховній Раді підтримати пропозицію Президента і подав у відставку.

Дводенне обговорення цієї ситуації у Верховній Раді дало досить несподівані результати. Лише 90 чоловік, тобто п’ята частина депутатського корпусу, підтримали Президента в його бажанні взяти на себе повноту влади. Водночас 223 депутати висловилися проти відставки прем’єр-міністра. Цю подію можна трактувати по-різному. Якщо брати її зовнішній, видимий бік, то можна вважати, що Президент отримав поразку, зазнав невдачі. Однак були й інші думки. Деякі аналітики вважали, що Л.Кравчук, як досвідчений шахіст, зробив більш складний хід: він пожертвував своїм видимим іміджем для того, щоб: 1) послабити уряд (не продовживши йому надзвичайні повноваження); 2) скинути відповідальність за ситуацію на Верховну Раду, яка не надала йому повноважень; 3) домігся повернення йому повноважень для видання декретів. Таким чином, можна резюмувати, що Президент пожертвував легкою фігурою (враження про його поразку в голосуванні), щоб виграти три і зміцнити свою владу за рахунок послаблення уряду і певної дискредитації Верховної Ради.

В.Литвин, змоделювавши можливі наслідки пропозицій Президента, прийшов до висновку, що у такій ситуації нападки парламенту у випадку невиконання Кабінетом Міністрів своєї реформаторської програми чи просто завалу роботи відчуватимуть на собі тільки міністри та члени Президентської Ради, але не керівник уряду, тобто Президент, і не його заступник – віце-президент. Таким чином, вони не несуть відповідальності за реформи, хоча керують виконавчою владою. Крім того, імпічмент Президента можливий лише у випадку порушення закону чи Конституції, про що рішення може зробити конституційний суд. А реформаторські невдачі – це не порушення Конституції.

Політичні конфлікти «угорі» були стимульовані соціально-політичними подіями «внизу». В червні 1993р. почалися масові страйки шахтарів, до яких приєдналися трудові колективи інших регіонів країни. В ході страйку було висунуто політичні вимоги, які стосувалися проведення референдуму про довіру Президентові, Верховній Раді та Радам усіх рівнів. У відповідь Президент запропонував призначити дострокові вибори до Верховної Ради на грудень-січень 1993/94рр., а паралельно провести референдум про довіру Президентові.

Прем’єр-міністр Л.Кучма висловився проти проведення референдуму про довіру й парламенту, й Президенту, запропонувавши винести на всенародне обговорення питання «Якою бути нашій державі?» Саме в цей час Леонід Кучма і висловив своє знамените запитання, яке набуло такого широкого розголосу, – «Яке суспільство ми будуємо?». Таким чином, і в цьому кардинальному питанні позиціъ Президента і прем’єра досить істотно відрізнялися.

17 червня 1993р. Верховна Рада прийняла постанову про проведення референдуму щодо довір’я (недовір’я) Президенту і Верховній Раді України 26 вересня 1993 року, але згодом змінила своє рішення, ухваливши (24 вересня 1993р.) провести дострокові вибори до парламенту 27 березня, а Президента України – 26 червня 1994 року.

У червні ж 1993р. Л.Кравчук підписав указ про створення надзвичайного комітету всередині Кабінету Міністрів з питань оперативного управління народним господарством. У функції комітету, який мав очолити Л.Кучма, входили розробка і реалізація заходів щодо стримування інфляції, стабілізації виробництва і соціального захисту населення. Структура виконавчої влади за цим указом підлягала істотному перерозподіленню. Однак прем’єр-міністр, з яким вся ця програма дій не була погоджена, відмовився очолити надзвичайний комітет. Президент був змушений відкликати указ і пішов на скорочення штату своєї адміністрації, ліквідувавши в ній комісії та ради, що дублювали відповідні структури Кабінету Міністрів. Це свідчило про те, що Президент пішов назустріч прем’єру, зрозумівши, що загострення політичної та соціально-економічної ситуації може мати дуже негативні наслідки й для нього, і тут на перший план виходить вже не боротьба за владу, а необхідність її збереження в даних руках взагалі.

Л.Кучма разом з В.Пинзеником розробили конкретний план економічних реформ, який був оприлюднений наприкінці липня 1993р. Ним передбачалися такі комплексні заходи: заборона пільгового кредитування; скорочення субсидій на продовольчі товари; контроль Національного банку за асигнуваннями, затвердженими парламентом; початок широкомасштабної приватизації та заходи щодо економії енергоносіїв. Для реалізації цих заходів потрібна була законодавча підтримка Верховної Ради – доповнення потребували 38 існуючих законів і прийняття 13 нових. Однак Верховна Рада, в силу політичних амбіцій окремих лідерів фактично заблокувала здійснення курсу на невідкладну лібералізацію економіки. В.Пинзеник відмовився від посади віце-прем’єра в серпні 1993 року. Після цього Л.Кучма заявив, що цьому уряду залишилося жити лічені дні. Проте він зробив ще одну спробу уточнити повноваження шляхом чіткішого розподілу влади. У виступі на засіданні Верховної Ради 31 серпня 1993р. Л.Кучма пропонував такий розподіл влад: законодавчу – Президентові, виконавчу – урядові, розроблення Конституції – Верховній Раді. До повноважень уряду мало входити залучення до вертикальної структури виконавчої влади, побудованої згори – донизу, місцевих держадміністрацій, підпорядкування Національного банку урядові, право уряду самостійно призначати й знімати міністрів та працівників інших відомств, створювати й ліквідовувати структури виконавчої влади.

Запропонована схема була досить незвичайною й оригінальною. Перебрання законодавчих функцій Президентом мало безпрецедентний характер, але й деякі логічні підстави – фактично це було продовження лінії надзвичайних повноважень, яка вже здійснювалася до цього. Що ж до зосередження Верховної Ради на питаннях Конституції, – то це питання теж було дуже актуальним. Держава нагально потребувала Основного Закону, регламентації влади, визначення чітких повноважень усіх владних органів.

Проте цей план прийнято не було, і 21 вересня 1993р. Л.Кучма подав у відставку. Виконання обов’язків прем’єр-міністра було покладено на Юхима Звягільського. Л.Кравчук отримав можливість реалізувати свій план – перебрати керівництво урядом у свої руки. Було створено Координаційний комітет з питань здійснення ринкових реформ та подолання економічної кризи, проте фактично відновлювались адміністративні методи керівництва економікою.

Довіра до органів влади ще більше падала. Влітку 1993р. ідею роз­пуску Верховної Ради підтримували 48,5% (у жовтні 1992р. – 41,8%).

Ситуація в країні на початку 1994 року, за оцінкою американського журналу «Ньюсуік», нагадувала апокаліпсис: «Немає жодних ознак поліпшення. Колишній комуніст Кравчук, який прийшов до влади на націоналістичній хвилі, не має чіткого плану реформування економіки. Розвал економічної системи настільки б’є по його політичному капіталу, що він навіть не може отримати дивіденди від візиту Клінтона».

За роки роботи Верховної Ради першого скликання було напрацьовано й прийнято 402 закони і 1108 постанов нормативного характеру. Особливо велике значення мало прийняття Декларації про державний суверенітет і Акта про незалежність України. Було розглянуто і схвалено 7 програм виходу з економічної кризи, проте жодна з них не була реалізована в повному обсязі. За цей час змінилося чотири уряди, що свідчить про активну політичну боротьбу в верхніх прошарках влади. Проте кризові явища в економіці не вдалося зупинити.

Реальне функціонування влади не спиралося на стійкі традиції, не було обгрунтованим ні в правовому, ні в теоретичному, ні в політичному відношеннях. Воно вимагало наявності розвинутих законодавчих механізмів взаємодії окремих гілок влади, чіткого розподілу компетенцій між ними. Принцип розподілу влади вимагав і від парламентів, і від виконавчої влади суворого дотримування закону, дії їх у межах повноважень, а це було завжди незручним.

Головним недоліком діяльності Верховної Ради було те, що вона не зробила остаточного вибору в бік ринкової економіки, хоча була прийнята велика кількість проринкових законів. Однак вони не становили єдиної системи, не містили ефективних механізмів впровадження, були внутрішньо суперечливими, внаслідок чого ринкові реформи блокувалися.

У державотворчій та політичній сферах були напрацьовані закони, які заклали лише основу для формування і діяльності державно-правових інститутів, реалізацій прав і свобод громадян. Головним недоліком у цій сфері було те, що не вдалося прийняти Конституцію України, що затримувало здійснення всебічної реформи влади.

Не зміг повністю використати свої повноваження і Президент України Л.Кравчук, діяльність якого проходила в важких зовнішньополітичних і соціально-економічних умовах, обтяжувалась політичними конфліктами, інерцією радянських часів. Все ж його головною заслугою є те, що він достатньо послідовно здійснював лінію на державотворення в Україні і стояв біля витоків цього процесу у 1991 – 1994рр.

Досить рельєфно виявились недоліки і в діяльності виконавчих структур. Українським державцям не вистачало самостійності мислення, кругозору, бачення перспективи. Суттєво впливало те, що в умовах незалежності треба було діяти «незалежно», самостійно, а не всі це уміли. За вдалим виразом Володимира Литвина, українська номенклатурна еліта, якби не незалежність, продовжувала б ходити в «номенклатурних підлітках».

Погіршення соціально-економічного становища, загострення вертикальних і горизонтальних політичних конфліктів призвели до кризи влади і рішення про дострокові вибори Верховної Ради і Президента України. Оцінюючи цей період, Президент України Л.Кучма писав: «Епоху 1991 – 1994рр. можна розглядати як епоху політичного романтизму, як час, коли закладалися тільки перші основи і фундаменти державних інститутів. Але й вони зіграли свою особливу і грандіозну історичну роль: в цей період ми отримали визнання у світі, відмовившись від ядерної зброї; впровадили нову політичну модель, засновану на багатопартійності; заклали основи громадянського суспільства, зробили перші кроки від адміністративно-командної системи до ринку».