§3. Динаміка політичних конфліктів у 1994 – 1998рр.

Конституційний процес

Розгортання політичної боротьби у 1994р. мало кілька особливостей. Головна з них була у тому, що дострокові вибори у Верховну Раду і Президента України мали на меті змінити політичну конфігурацію в республіці, припинити перманентний конфлікт між виконавчою та законодавчою гілками влади. Гостроти виборам надавало ще й те, що вони вперше проводились на багатопартійній основі, хоча й за мажоритарною системою, відповідно до якої висування кандидатів відбувалося в територіальних округах, а не за партійними списками. Ця система суттєво обмежувала вплив і можливості політичних партій та громадських об’єднань.

Крім того, вибори проводилися в умовах глибокої економічної кризи, тому виборці гостро реагували на прорахунки владних структур, у тому числі Верховної Ради та Президента, нерідко ототожнюючи їх з доцільністю незалежності взагалі. Тому для України перші вибори в умовах незалежності мали доленосне значення, отже, на них по суті вирішувалось питання про подальші перспективи державності України. Таким чином, у наявності був найголовніший конфлікт цінностей – конфлікт, пов’язаний з існуванням самої держави і долі її народу.

Крім того, в цих виборах вперше на шальки терезів було поставлено ідеологічні платформи різних політичних партій, і виборці повинні були обирати серед них ті варіанти вирішення проблем, які їм були найближчі. У цих виборах вперше зіткнулись інтереси різних партій, адже виборці врахували і належність кандидатів у депутати до політичних організацій різного спрямування. Міжгруповий політичний конфлікт також був характерною рисою цих виборів.

Але найвидимішою стороною політичного конфлікту, яким є вибори, без сумніву, були міжособистісні конфлікти, тобто боротьба між окремими кандидатами в депутати. Їх кількість виявилася безпрецедентною. Спочатку було 6759 претендентів, з яких зареєстрували 5833. Згодом частина претендентів зняла свої кандидатури і на виборах балотувалося 5609 кандидатів, або в середньому 13 на один округ, а в столиці – 21. Така активність загострювала боротьбу і посилювала конфліктний характер виборів.

Причини такої активності можна  вбачати в наступному:

1. Реакція широкого загалу на відмову від практики «призначення» на депутатство. Штучно стримувана доти суспільна енергія вимагає якогось виходу. Потенційні громадські активісти будь-що намагаються надолужити згаяне, реалізувати свій незатребуваний потенціал.

2. Недовіра громадян до депутатів, їх ділових, політичних і моральних якостей.

3. Результат спрощеного розуміння завдань влади на прикладі багатьох її дотеперішніх носіїв – жити для себе.

4. Усвідомлення того, що влада сьогодні – джерело і засіб особистого збагачення, в чому наочно переконував приклад «старих» нардепів. Особливо великі перспективи вона відкриває у переддень масової приватизації - розподілі державного, тобто народного, пирога. Розрахунок простий: той, хто ділить, – себе не обділить.

62,3% кандидатів висунули виборці, 26,7% – трудові колективи та 11% – політичні партії. З них комуністів – 388, членів Руху – 241, соціалістів -180, членів Української республіканської партії – 137 та ще 622 партійні депутати від 25 партій (загалом 26,85% від загальної кількості партійних кандидатів).

Проте відсутність пропорційної системи виборів не давала можливості партіям безпосередньо брати участь у боротьбі за владу – вони могли висловити свої претензії на неї лише опосередковано, хоча і досить рельєфно – через своїх висуванців. Разом з тим вони не мали змоги взнати свою реальну політичну вагу з тим, щоб реально і заявити претензії на свою частину владних повноважень.

11 травня 1994р. Верховна Рада другого скликання розпочала свою роботу. На той час у її складі було 338 народних депутатів, з них 168 належали до різних партій. Близько 25% репрезентували Комуністичну партію України, Народний Рух – 5,9%, Селянську партію – 5,3%, Соціалістичну – 4,15%. Отримали місця в парламенті також представники УРН, КУН, ХДПУ, ПДВУ, ДемПУ, Партії праці, СДПУ, УКРП, ГКУ. В цілому парламент додав у плані політичного представництва: якщо у Верховній Раді першого скликання були представники 5 політичних партій, то другого – 20.

Вибори показали, що пропрезидентські сили були недостатньо організовані і не здобули суттєвих успіхів. Тут головною причиною була економічна криза, а також відсутність єдиної відкрито проурядової партії, яка так і не була створена.

Націонал-демократичні партії досягли скромних успіхів, продемонструвавши, що вони поки що не є загальноукраїнськими, оскільки пройшли в парламент в основному за рахунок підтримки західних областей. Крім того, вони не узгодили своїх кандидатів, в результаті від національно-демократичних сил у кожному окрузі в середньому балотувалося 5-6 кандидатів, тоді як від лівих – по 2.

У зв’язку з проголошенням незалежності України націонал-демократи взяли на себе моральну (й не лише моральну) відповідальність за стан справ у державі. По-друге, після виконання цього завдання вони всю енергію витратили на зруйнування попередньої системи, а відтак в їхньому стані розпочався політичний відкат, спалахнула криза. Виявилося, що руйнівна і опозиційна діяльність суттєво відрізняються від організаційної і управлінської та ще в умовах глибокої кризи.

Слід відзначити також той факт, що переважна більшість народних депутатів попереднього скликання, яка балотувалася на новий строк (138 з 188), не була обрана. Очевидно, слід врахувати те, що виборці бачили їх відповідальними (прямо чи опосередковано) за політику держави попередніх років. За таких умов повторне здобуття депутатського мандата одночасно ставало свідченням достатньо високих політичних якостей народного обранця. Окрім того, багато виборців взагалі проігнорували вибори, що, враховуючи положення виборчого закону про обов’язкове голосування не менше половини загальної кількості виборців, призвело до численних проблем. В цілому, незважаючи на те, що новий закон про вибори відрізнявся від старого 50 поправками та нововведеннями, він виявився недосконалим.

Вибори показали також значну роль особистого фактора. Виборці звертали увагу не стільки на зміст програми кандидата в народні депутати, скільки на його особистість, відданість, а також професію. Про це свідчить той факт, що у новому складі парламенту збільшився прошарок економістів (44), юристів (32), викладачів закладів освіти (65).

На виборах у Верховну Раду впевнено переміг і тоді колишній прем’єр-міністр Л.Кучма. Він згадував, що пішовши з великої політики, не думав до неї повертатися, але був буквально атакований і своїми знайомими і незнайомими представниками індустріальної сфери, які закликали його балотуватися на посаду президента Української спілки промисловців і підприємців. 9 грудня 1993р. його обирають на цю посаду і, як пише сам Л.Кучма, «за всіма стандартами і стереотипами «табеля про ранги» президент. УСПП просто забов’язаний балатуватися в парламент.

Л.Кучма балотувався у себе на батьківщині – у Новгород-Сіверському виборчому окрузі – найбільшому на Україні. Його команда в той час складалася всього з 5 осіб і мала у своєму розпорядженні всього один міський телефон і комп’ютер застарілого зразка. Проте Леонідові Кучмі вдалося перемогти на виборах з найвищим в Україні результатом явки виборців і голосів, поданих за нього.

Перша конфліктна ситуація в новообраній Верховній Раді виникла у зв’язку з обранням Голови Верховної Ради. Це було цілком закономірним, якщо врахувати той факт, що голова парламенту в Україні – не просто спікер, головуючий на засіданнях, а одна з найвищих посадових осіб держави, організатор діяльності законодавчого органу влади, тобто людина, яка має великі повноваження, владу і політичну вагу. На посаду Голови Верховної Ради було висунуто 9 кандидатур, але після самовідводів п’ятьох претендентів залишилося четверо: О.Мороз (лідер СПУ), В.Дурдинець (керівник депутатської групи «Центр»), Ю.Тима (представник УНА – УНСО), О.Карпов. Але основна боротьба розгорнулася між Морозом і Дурдинцем.

В.Дурдинця підтримував Президент Л.Кравчук та значна група центристів та правоцентристів. Вони досить переконливо аргументували свою позицію тим, що очолювати Верховну Раду повинен центрист, а не лідер якоїсь партії, оскільки останнє призведе до загострення конфліктів у середині парламенту.

Як згадує Л.Кучма, напередодні вирішального голосування в парламенті з ним попросив зустрітися О.Мороз. «Наша розмова, – пише Л.Кучма, – достатньо швидко перейшла від погоди та футболу до основної теми. Мороз запропонував мені спільну комбінацію з двох ходів. Суть її полягала в тому, що у новому складі парламенту немає явних лідерів, здатних без коаліцій і союзів перемогти у боротьбі за посаду спікера. А значить, дуже велика небезпека консолідації представників «партії влади» – адміністраторів, міністрів, губернаторів – навколо кандидатури, на яку поставить Президент Кравчук, наприклад В.В.Дурдинця. І у випадку обрання «номенклатурного» спікера президентської адміністрації буде набагато легше провести через парламент відміну дострокових виборів президента... А значить, в країні не зміниться нічого. Мороз просив мене про підтримку при голосуванні по спікеру, за його словами, я міг контролювати біля 50 голосів. За це він пообіцяв висунути свою кандидатуру на президентських виборах. Це дозволило б уникнути ситуації, в якій я б залишився сам на сам з пропагандистською машиною владної системи. Але в кінці першого туру, говорив Мороз, він зніме свою кандидатуру на мою користь».

Далі Л.Кучма згадує, що особливого несприйняття програма Мороза у нього не викликала та й спікер з невеликої фракції міг бути поміркованим. І Кучма вирішив «переговорити» з депутатами: «Той самий випадок, коли взяв гріх на душу: далеко не всі рвалися підтримувати Мороза». В результаті дії різних факторів спікера було обрано з першого разу. О.Мороз набрав 171 голос. На це вплинули як загальнополітичні причини, так і особистісні риси О.Мороза. Серед них – протестна позиція багатьох депутатів, налаштованих проти тодішньої влади. По-друге, маятник суспільних настроїв в Україні різко пішов ліворуч, підтверджуючи східноєвропейську та постсоюзні тенденції того часу. По-третє, майже третина виборців віддала свої голоси за партії лівого спектру. Демократи і націонал-демократи за два роки зробили соціалізм знову привабливим».

Обрання О.Мороза в цілому схвально зустрів і Президент Л.Кравчук, тим більше, що Мороз у своїй програмі чітко визначив свою державницьку позицію. Крім того, на думку В.Чорновола, Л.Кравчук цим позбавлявся конкурента у боротьбі за президентство. На наш погляд, це була помилкова точка зору. На попередньому етапі політичної боротьби Мороз переграв усіх.

Правда, Головою Верховної Ради він став з порушенням регламенту. Парламент залишався «недоукомплектованим». Замість 450 депутатів у першому раунді виборів було обрано лише 334, але при обранні спікера все одно вимагалась більшість у 226 голосів – більшість від конституційного складу депутатського корпусу. Навіть О.Ткаченко, який тоді був заступником Мороза, говорить, що Мороз «чотири роки був нелегітимним Головою Верховної Ради».

До речі, перший же конфлікт у новообраній Верховній Раді стався саме з-за О.Ткаченка, якого висунули на посаду першого заступника Голови Верховної Ради. Не погодившись із цією кандидатурою, 117 депутатів демонстративно відмовилися реєструватися на вечірньому засіданні 19 травня 1994р. У відповідь новообраний Голова продемонстрував характер: оголосив засідання закритим, порадив усім зібратися у фракціях й ще раз обговорити кандидатури. А також повідомив, що список усіх тих, хто не зареєструвався, він передасть у засоби масової інформації. Такий вольовий тиск призвів до того, що першим заступником Голови Верховної Ради став О.Ткаченко.

Порівняно швидко відбулася політична структуризація Верховної Ради. На 1 липня 1994р. у її складі налічувалося 9 депутатських груп і фракцій: фракція «Комуністи України за соціальну справедливість і народовладдя» (84 депутати); фракція Народного Руху України (27); Соціалістична фракція (25); група «Центр» (38); група «Аграрники України» (36); група «Реформи» (27); група «Єдність» (25); група «Державність» (25); Міжрегіональна депутатська група (МДГ) (25); 20 народних депутатів не входили до складу фракцій і груп.

Вибори у Верховну Раду були своєрідною прелюдією до виборів Президента. Ще в лютому Л.Кравчук пішов на неординарний крок, заявивши, що не буде балотуватися на другий термін президентства. Він пояснював це тим, що його участь призведе до загострення ситуації, буде трактуватися як захист того стану, який склався в економіці та суспільстві, а головне, що «політичні лідери, які будуть висунуті кандидатами в президенти... всі сили спрямовуватимуть не на конструктивну програму, а на те, щоб довести, що я не справився зі своїми обов’язками». Разом з тим Л.Кравчук висував застереження, що вибори навряд чи доцільні у такі стислі строки.

На наш погляд, це був досить продуманий тактичний хід, який переслідував кілька цілей. Л.Кравчук намагався визначити, якою буде реакція загалу на таку заяву, щоб потім діяти відповідно до неї. Якщо реакція мала б відтінки схвалення його діяльності, то це б давало впевненість у необхідності продовжувати боротьбу. Не виключено також, що Кравчук хотів відвести себе від вогню критики на певний час, щоб преса та політичні опоненти зосередилися на боротьбі між собою і тим самим погіршили свої шанси, автоматично підвищуючи його.

Поряд з цим у пресі розпочалася полеміка між основними претендентами на президентську булаву. Л.Кучма згадував, що пропагандистська машина включилася проти нього на повну силу. «Мене піддавали жорстокій критиці справа і зліва, – пише він. – Добре, якби лише критиці – не обходилося і без прямого обману виборців. Мою точку зору на те, що російська мова не повинна бути в Україні на правах іноземної, зображували як намір надати їй статус державної. Мої заклики до дружби і співробітництва з Росією видавали за прагнення відмовитися від суверенітету країни. Тут, правда, я вже не міг стриматися в рамках ввічливої поведінки, і, коли одного разу під час телеінтерв’ю мене спитали, що я думаю з приводу таких обвинувачень, я прямо відповів, що говорити таке може лише або негідник або хвора людина. Дійшло до прямого залякування початком громадянської війни у випадку моєї перемоги».

В умовах гострої політичної боротьби Л.Кравчук вирішує змінити свою думку і балотуватися в президенти, але разом з тим робить кілька спроб перенести ці вибори. У посланні Верховній Раді нового скликання він пропонує «розглянути в першочерговому порядку питання про перенесення червневих виборів до підведення відповідної законодавчої бази, керуючись при цьому здоровим глуздом і відчуттям відповідальності за долю народу і держави».

Новий продуманий тактичний крок зробив у цей час і О.Мороз. 15 червня 1994р., за кілька днів до виборів, кандидат в президенти і одночасно Голова Верховної Ради з порушенням регламенту добився схвалення парламентом своєї програми становлення економіки країни в кризовий період. Така реклама, як пише Л.Кучма, й не снилася нікому з кандидатів! Разом з тим О.Мороз пропонував обирати президента на Всеукраїнському з’їзді представників рад, що давало б переваги Голові Верховної Ради.

Боротьбу за посаду президента розпочали спочатку 11 претендентів, але до бюлетенів в кінцевому рахунку було включено 7 осіб: Л.Кравчук, І.Плющ, В.Бабич, Л.Кучма, В.Лановий, О.Мороз, П.Таланчук. У першому турі найбільшу кількість голосів набрали Л.Кравчук (37,68%) та Л.Кучма (31,25%). У другому турі виборів 10 липня за Л.Кучму проголосувало понад 52% виборців, а за Л.Кравчука – 45%.

Слід визначити, що основне протистояння на виборах президента 1994р. навряд чи можна кваліфікувати як конфлікт цінностей. Мова йшла про міжгрупову та міжособистісні боротьбу, конфлікт інтересів, оскільки обидва основні президенти відстоювали державність і курс на ринкові реформи.

Сам Л.Кучма визнав, що Південь і Схід, які забезпечили йому перемогу, «голосували не стільки за мене, скільки за зміни в політичному та економічному житті», – тобто долю посади президента вирішили протестні! проти тодішньої влади голоси і бажання змін. Головними чинниками, які вплинули на результати виборів, були тяжке соціально-економічне становище і перманентні конфлікти у верхніх ешелонах влади.

В Україні мирним, демократичним шляхом відбулася зміна Президента. Леонід Кравчук, який стояв біля початків незалежності України, очолював країну у той час, коли вона робила лише перші кроки на шляху державотворення, змушений був піти у відставку. Леонід Кучма п’ять років по тому, оцінюючи ці події вже з позиції свого політичного досвіду і розвитку України, писав: «Кравчук – людина, яка стояла біля витоків незалежності України, і цього місця в історії ніхто і ніколи у нього не забере. Як би хто не оцінював його курс часів президентства, для мене очевидно: Кравчук зумів перерости рівень номенклатурного працівника і стати справжнім політиком і державним діячем, а це дано не кожному».

Леонід Кучма і Леонід Кравчук вирішили, що їм необхідно буде співробітничати на благо країни, але, як відзначає Л.Кучма, їх зустріч після виборів «скоріше нагадувала те, як після бою обіймаються боксери».

Перші суттєві кроки у своїй діяльності новообраний Президент зробив саме на шляху зміцнення і реформування системи влади. З метою недопущення конфліктів між окремими гілками влади уже 19 липня 1994р. Л.Кучма, О.Мороз та прем’єр-міністр В.Масол опублікували спільну заяву, в якій зробили акцент на необхідності узгодженої діяльності гілок влади як важливої умови добробуту суспільства, а також на зміцненні регулярних контактів з метою консолідації суспільства і конструктивної взаємодії різних політичних сил. Але вже за кілька днів президентські ініціативи почали зустрічати протидію законодавців.

У вересні 1994р. Л.Кучма видає Указ про створення Ради регіонів, «з метою проведення взаємних консультацій, вироблення узгоджених проектів рішень з найбільш важливих проблем економічної та соціальної сфери, з питань, що виникають у відносинах між центральними і місцевими органами місцевого самоврядування». До складу цієї Ради увійшли голови обласних, Київської та Севастопольської міських Рад народних депутатів, віце-прем’єр уряду Республіки Крим. Очолив її Президент України, його заступником став прем’єр-міністр. Це був крок, пов’язаний з подальшою демократизацією влади, встановленням тіснішого зв’язку з регіонами, чіткішим врахуванням їх інтересів, запобіганням можливих конфліктів типу «центр – регіони». Фактично це був представницький орган регіонів при Президенті України, своєрідний прообраз другої палати («палати регіонів») парламенту.

На початку грудня 1994р. Л.Кучма вніс на розгляд Верховної Ради проект конституційного закону «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні», аргументуючи його тим, що в Україні давно назріло питання про чіткий розподіл влади і припинення недоречної конкуренції різних її гілок. Згідно з проектом Верховна Рада має займатися законодавчим процесом, а Президент – здійснювати виконавчо-розпорядчі. Проект торкався самих основ Конституції 1978р., побудованої, як і усі попередні радянські конституції, на принципі неподільності влади.

Відповідно до цього документа Верховна Рада повинна була віддати Президенту істотну частину владних повноважень, тобто наповнити реальним змістом внесену в Конституцію в 1991р. статтю про запровадження посади Президента як глави держави і глави виконавчої влади. Таке «посягання» на вже формальне по суті всевладдя Рад не могло не викликати політичного конфлікту, адже мова йшла про владу, про законодавчий розподіл її між основними гілками. Тому проходження цього Закону відбувалося болісно і уповільнено. У багатьох депутатів сама ідея обмеження повноважень парламенту функціями опрацювання і прийняття законів не викликала ентузіазму. Адже законодавча влада надто абстрактна, тоді як виконавча має повноваження, пов’язані з ресурсами влади, безпосереднім впливом на кар’єри людей і матеріальні цінності.

За оцінкою тодішнього Голови Верховної Ради О.Мороза, цей законопроект, названий малим конституційним проектом, до краю загострив політичну боротьбу в суспільстві, особливо всередині Верховної Ради. Але все ж після тривалих і гострих дискусій 18 травня 1995р. Верховна Рада прийняла закон «Про державну владу й місцеве самоврядування». Закон введено у систему правових актів, що визначають конституційний лад України. Відповідно до нього Президент ставав одноосібним главою уряду, склад якого він мав формувати сам, без узгоджень і затверджень Верховною Радою. Він також очолював й систему місцевих органів державної виконавчої влади. Органами державної влади від обласного до районного рівнів ставали держадміністрації, главами яких Президент повинен був призначати обраних народом голів відповідних рад. У компетенції місцевих рад залишалися обмежені повноваження і затвердження місцевого бюджету і програм територіального розвитку, заслуховування звітів голів адміністрацій. Всі інші повноваження передавалися держадміністраціям. Таким чином, з прийняттям цього Закону істотно змінювалась форма правління в республіці, оскільки змінювалась організація верховної державної влади, її центральних органів, компетенція і порядок утворення цих органів. Форма правління в Україні стала наближатися до президентської республіки, оскільки така форма характеризується, в першу чергу тим, що обраний глава держави одночасно є главою уряду, який він і сам формує.

Прийняття цього Закону одразу ж призвело до правової колізії. Для введення його в дію вимагалася конституційна більшість голосів, тобто 2/3, а Закон був прийнятий простою більшістю. Розклад політичних сил у парламенті не давав такої перспективи. При цьому конфлікт загострювався не лише з приводу розподілу владних повноважень чи якихось кроків сторін, спрямованих на досягнення певних переваг. Окремі речники конфлікту піддавали сумніву не лише базові цінності, що їх обстоювала протилежна сторона, але й саму правомірність існування деяких ланок інституційної структури політичної системи України.

Перш за все мова йде про неодноразові спроби ліквідації інституту президентства в Україні та радикальні зміни повноважень президента. Такі пропозиції та дії найчастіше висувалися лівим крилом Верховної Ради України, яке прагнуло повернутися до всевладдя Рад. Президентська сторона вважала, спираючись на історичний досвід інших країн та суспільну думку, що в умовах перехідного періоду необхідна персоніфікація влади та висока її концентрація в руках глави виконавчої влади.

У цих умовах групою політиків була висунута ідея розв’язання конфлікту за допомогою підписання конституційної угоди між Президентом і Верховною Радою в особі більшості її членів.

Але політична ситуація в цей період була досить гострою. Весною 1995р. про свій перехід в опозицію заявила Соціалістична партія. Це означало, що в опозиції до Президента знаходиться і її лідер – спікер Верховної Ради О.Мороз, що, в свою чергу, означало, що посилюються опозиційні тенденції і у самій законодавчій владі. На противагу пропозиції про конституційний договір О.Мороз запропонував закон «Про місцеві ради», який передбачав створення вертикалі рад, що підпорядковувалось спікеру парламенту. Тим самим створювались умови для організації паралельних структур влади на місцях, для поєднання законодавчої і виконавчої влад, для реального двовладдя.

Протистояння загострилося. В цій ситуації Президент Л.Кучма черговий раз взяв ініціативу в свої руки. 31 травня 1995р. він видав Указ про проведення опитування громадської думки з питань довіри громадян України Президентові та Верховній Раді. Пояснюючи свій крок, Президент наголошував, що наявна державна система є деформованою і вихід з кризової ситуації можливий за умови перерозподілу повноважень між законодавчими і виконавчими органами державної влади, визначення дієвої виконавської оцінки гілок влади: кому виборці довіряють – Президентові України чи Верховній Раді України?

Така альтернатива породжувала можливість глибинного політичного конфлікту, розколу українського суспільства, зростання загальної конфронтації. Відчуваючи це і будучи каталізованою Указом Президента, Верховна Рада пішла на компроміс.

8 червня 1995р. Верховна Рада як єдиний законодавчий орган, з одного боку, та Президент як глава держави і глава виконавчої влади, з іншого боку, уклали Конституційний договір «Про основні засади організацій та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України». За оцінкою одного з активних учасників цього процесу В.Медведчука «дуже добре, що більшість депутатів кінець кінцем погодилася з необхідністю укладання такого договору, оскільки опитування викликало б ще більше негативне розшарування політичних сил у суспільстві».

При укладенні Договору сторони дійшли згоди, що на період до прийняття нової Конституції України організація та функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування здійснюватимуться на засадах, визначених законом «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні» від 18 травня 1995р., про який вже говорилося вище. У Договорі зазначалося, що положення чинної Конституції діють лише в частині, що узгоджувалась із зазначеним Договором (ст.61).

У Конституційному договорі вказувалось, що вся повнота влади належить народові, який є єдиним джерелом влади і здійснює її як безпосередньо – шляхом референдумів, так і через систему державних органів та органів місцевого самоврядування (ст.2). Державна влада в Україні будується на засадах її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову (ст.3). Єдиним органом законодавчої влади визнавалася Верховна Рада України, виконавчої – Президент України, який здійснює її через очолюваний ним уряд – Кабінет Міністрів України та систему центральних і місцевих органів державної виконавчої влади (ст.13,22). Судову владу в Україні здійснюють лише суди, систему яких складають Конституційний Суд України, загальні та арбітражні суди.

Конституційний договір також визначав структуру, компетенцію, форми діяльності зазначених державних органів, а також місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування в Україні. Утворювалась система органів місцевих державних адміністрацій, які підпорядковувались по вертикалі знизу вгору, аж до Президента України. Обласні і районні ради знову були позбавлені права мати виконавчі органи.

Таким чином, Конституційний договір означав законодавче закріплення принципу розподілу влад, значно посилював виконавчу владу і позиції Президента. У глибокому і затяжному конфлікті з Верховною Радою з приводу владних повноважень Президент здобув перемогу. Сам Л.Кучма оцінював цей Договір як такий, що вивів державу з конституційної кризи. За оцінками визначних юристів, Конституційний договір не вирішував кардинально державно-правових проблем, але надавав змогу тимчасово уникнути конфронтації між законодавчою та виконавчою владами. Опоненти Конституційного договору, особливо з лівого табору, вважали його негативним явищем в історії українського парламентаризму, таким, який згорнув права законодавчої влади.

У зв’язку з цим функціонування Конституційного договору не було безхмарним. Вже через кілька тижнів Верховна Рада та її Голова порушили 44 статтю Договору, який передбачав вирішення питань про Генерального прокурора компетенцією винятково Президента країни. Такі дії викликали незадоволення як виконавчої влади, так і значної частини депутатів.

Одним з головних висновків з політичної боротьби навколо підписання Конституційного договору стало розуміння необхідності прискорення прийняття Основного Закону України. Аналіз політичного розвитку України показував, що політичні конфлікти між різними гілками влади виникали багато в чому через правову невизначеність. Реальні політичні процеси увійшли в протиріччя з нормами діючої тоді Конституції 1978р. Юридична практика часто-густо зводилася до того, що спочатку приймалися закони, які суперечили нормам Конституції, а потім під ці закони «підганявся» Основний Закон.

Нова Конституція була необхідна й для окреслення ключових орієнтирів реформування українського суспільства, для усунення невідповідних сучасним реаліям життя конституційних перепон на шляху здійснення докорінних перетворень, створення правового підґрунтя розв’язання кардинальних проблем виробництва, влади та власності.

Як відомо, початок новітнього конституційного процесу в Україні пов’язується з прийняттям Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990р., де утверджувалося здійснення українським народом його невід’ємного права на самовизначення та проголошувалися нові принципи організації публічної влади й правового статусу людини і громадянина. В останній частині Декларації йшлося саме про те, що вона є основою для майбутньої Конституції України. Серед депутатів навіть виникли розбіжності в оцінці Декларації. Деякі з них наполягали на тому, що Декларація має набути статусу Конституційного Закону, але більшість вирішила, що вона має залишитись основою для створення нової Конституції.

24 жовтня 1990р. Верховна Рада створила Конституційну комісію (Комісію з розробки нової Конституції України) у складі 59 осіб під головуванням Голови Верховної Ради Української РСР Л.Кравчука. Почався етап розробки концепції нової Конституції. Про діапазон думок і розходжень свідчить той факт, що було опрацьовано 7 варіантів цієї концепції, після чого 19 грудня 1991р. вона була затверджена парламентом. При наступному розробленні проекту Конституції було створено 4 його варіанти. Проект Конституції було оприлюднено 1 липня 1992р. для всенародного обговорення, яке продовжувалося шість місяців, в результаті чого проект дістав схвальну оцінку більшості його учасників. За цим проектом Україна ставала президентською республікою з двопалатним парламентом.

До проекту було запропоновано більше 47 тисяч поправок, доповнень, заперечень. Велика кількість з них була врахована в остаточному його тексті. Були розроблені й альтернативні проекти. Нарешті, 26 жовтня 1993р. було оприлюднено новий проект Конституції, який теж викликав досить гострі дискусії. В центрі полеміки опинились питання державного устрою (проблема федералізації), розподілу влад місцевого самоврядування, структури представницького органу, ринкової економіки та приватної власності.

Досить суттєві розходження виникли і з приводу органу, який мав прийняти нову Конституцію. Виявилося аж чотири точки зору: перша – Верховна Рада; друга – референдум; третя – Конституційна асамблея (спеціальний створений для цього орган); четверта – Верховна Рада і референдум.

Проте в цей час обидві спроби просунути вперед конституційний процес – винесення на всенародне та громадське обговорення у 1992 -1993рр. двох варіантів проекту Конституції України – закінчилися невдачею: Верховна Рада не затвердила жоден з них. Це можна пояснити, перш за все, певною непослідовністю органів влади у здійсненні процесів реформування, боротьбою навколо прийняття Основного Закону різних політичних сил, які гальмували процеси правової визначеності та регламентації суспільних відносин.

Під час обговорення варіантів нової Конституції основний конфлікт склався навколо проблеми розподілу владних повноважень, що було цілком зрозумілим.

Верховна Рада прагнула більших повноважень і більшої влади для себе, а частина депутатів намагалася зберегти систему радянської влади без чіткого розподілу на гілки влади. Щодо конкретних розходжень – то Верховна Рада не погоджувалась із двопалатною структурою майбутнього парламенту, вважаючи, що це послаблює її в цілому, обмежує повноваження, «роздрібнює» їх. Крім того, ліва більшість парламенту виступила проти повноважень проекту нової Конституції щодо сильної виконавчої влади, місцевого і регіонального самоврядування. Фактично ліві погоджувалися лише на косметичні зміни в обмін на збереження принципових положень Конституції України 1978р.

Безкомпромісна позиція прихильників збереження радянської системи, з одного боку, та прибічників парламентської, президентської чи президентсько-парламентської, з іншого, у жовтні 1993р. суттєво загальмували конституційний процес. Внаслідок цього чинною залишилася Конституція УРСР 1978р., до якої було внесено понад 200 поправок. Крім того, від прийняття Конституції тоді відволікав початок дебатів про доцільність прийняття в Україні Закону про владу, а також виборча кампанія по переобранню Верховної Ради і Президента.

Новий етап конституційного процесу і політичної боротьби навколо принципів Конституції розпочався 20 вересня 1994 року, коли Верховна Рада другого скликання вирішила питання про склад і принципи утворення нової Конституційної комісії. Цей склад був затверджений 10 листопада того ж року. Особливість цієї Конституційної комісії полягала в тому, що вона була створена за принципом представництва від трьох гілок влади – законодавчої, виконавчої і судової. Рішенням комісії в основу її подальшої роботи покладено проект Конституції в редакції від 26 жовтня 1993р. Вона діяла під голосуванням Президента України Л.Д.Кучми і Голови Верховної Ради О.О.Мороза.

24 лютого 1996р. після тривалої дискусії Конституційна комісія схвалила остаточну редакцію тексту проекту Конституції для передачі його на розгляд Верховної Ради. Проект був переданий Верховній Раді разом з численними зауваженнями і пропозиціями членів комісії і розглядався майже три місяці. Його обговорювали в постійних комісіях і фракціях парламенту, він пройшов три офіційні читання. В той час, коли проект доопрацьовувався у Верховній Раді, на сторінках преси, серед науковців, представників політичних партій розгорнулися дискусії з приводу окремих його положень. Усього на етапі обговорення проекту, з урахуванням наукових дискусій, було висунуто близько 5 тисяч пропозицій, що були згодом розглянуті у Верховній Раді. До проекту було внесено чимало змін. Вже на першому етапі обговорення депутати не прийняли запропонованого Конституційною комісією положення про двопалатну структуру Верховної Ради та її перейменування в Народні Збори. Проект, за оцінкою В.Шаповала, запроваджував президентсько-парламе­н­тський варіант «змішаної» республіки.

Однією з особливостей завершального етапу конституційного процесу в Україні було створення 5 травня 1996р. тимчасової спеціальної комісії для доопрацьовування проекту Конституції України на чолі з народним депутатом від групи «Центр» М. Сиротою. Долаючи конфліктні ситуації, комісія стаття за статтею узгоджувала точки зору різних фракцій і груп.

28 травня відбулося перше читання проекту Конституції у новій редакції, а 19 червня розпочалося друге читання. Основні конфлікти виникли з таких проблем, як форма державного правління (президентська чи парламентська республіка), приватна власність, функціонування державної та офіційної мов, державних символів, розташування іноземних баз на території України, правового статусу Республіки Крим, розподілу повноважень між гілками влади. За політичними ознаками конституційний процес в Україні характеризувався так: категорично «проти» проекту були комуністична, соціалістична та селянська фракції; решта депутатів підтримувала проект за умови внесення до нього певних змін. Категорично «за» були політичні опоненти фракцій прокомуністичної орієнтації – депутати національно-демократичного напрямку.

Противники проекту Конституції аргументували свою позицію тим, що він, мовляв, не відповідає сучасним реаліям українського суспільства, що в разі прийняття така Конституція стане потенційним джерелом суперечностей і нестабільності. Але в ході дискусії взяла гору думка, що будь-яка Конституція – це завжди певний політичний компроміс, і прийняття Основного Закону держави в умовах перехідного суспільства сприятиме формуванню й посиленню позицій центризму, структурованості політичного життя, його упорядкованості. Адже Конституція є каркасом правової системи, фактором стабілізації суспільства, який закладає реальну перспективу його демократичного розвитку.

Деякі депутати взагалі висловлювали сумнів у необхідності прийняття Конституції, наводячи, як приклад, Великобританію. Проте за цим крилося малоприховане бажання зберегти Конституцію УРСР з надією, що все повернеться знову «на круги своя» – до соціалізму.

Одним з найсерйозніших був конфлікт щодо інституту президентства і структури законодавчого органу. Ліві фракції вважали, що сильна президентська влада не потрібна, а необхідно встановлення парламентського типу державного устрою. На противагу цьому національно-демократична і центристська частини Верховної Ради підтримували ідею сильної президентської влади, в якій вбачали запоруку ефективної протидії загрозам політичного сепаратизму, відцентровим тенденціям у політико-економічних процесах.

Ліві фракції стверджували, що інститут президентства закріплює авторитарний режим, обмежує повновладдя народу, не передбачає механізму ефективного стримування і противаги. Проте це не відповідало дійсності, оскільки проектом Конституції України передбачалося дотримання принципу стримування і противаги – неодмінної умови нормального функціонування окремих гілок влади у демократичній державі, коли законодавча влада має реальний вплив на формування органів державної влади, на реалізацію політики держави у всіх її головних аспектах.

Щодо структур законодавчого органу, то тут конфліктна ситуація виникла навколо питання про двопалатний парламент.

Частина депутатського корпусу вважала, що двопалатна структура парламенту забезпечить певну рівновагу державного механізму не тільки в самому парламенті (верхня палата стримує можливі упереджено-корпоративні рішення нижньої), а й у стосунках між виконавчою владою і законодавчим органом. Вважалося, що двопалатна система створюється передусім для політичної стабілізації суспільства й досягнення певної рівноваги між законодавчою і виконавчою гілками влади. За умов неструктурованого українського суспільства, слабкості політичних партій і недосконалості адміністративно-територіального устрою держави наявність верхньої палати, як вважали прихильники цієї ідеї, оптимізувала б законодавчий процес, зробила б його ефективнішим.

Заперечення ідеї двопалатного парламенту аргументувалося тим, що така структура вищого законодавчого органу сповільнюватиме процес законотворення, зробить його заплутаним, а головне – послабить законодавчу гілку влади перед виконавчою. Не вважалося переконливим і те, що верхня палата представлятиме інтереси регіонів. Закони, наголошували опоненти двопалатності, приймаються не для регіонів, а для цілої країни.

Відмітною рисою конституційного процесу в Україні був агресивно-конфліктний характер політичної риторики опонентів як у сесійній залі, так і в засобах масової інформації, що зумовлювалось прагненням відстояти саме свої вузькокорпораційні, групові інтереси, надати їм конституційного, загальнонаціонального звучання. Ліві фракції внесли на розгляд свій альтернативний проект, названий Конституцією Української Радянської Соціалістичної Республіки.

Дуже гострі конфліктні ситуації виникли при обговоренні питань про державну символіку і державну мову. Думки висловлювались прямо протилежні: визнавати державною тільки українську мову чи українську й російську. У результаті було досягнуто компромісу: державною мовою є українська, але гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України.

Однак не всі позиції протидіючих сторін вдалося узгодити під час читань у Верховній Раді, і конституційний процес знову зайшов у глухий кут. У такій ситуації Рада національної безпеки при Президенті України та Рада регіонів рекомендувала Л.Кучмі оголосити Всеукраїнський референдум з питань затвердження Конституції. Відповідно до рекомендацій Президент видав указ, який знову призвів до загострення конфлікту між виконавчою і законодавчою гілками влади. Знову розпочалися пошуки компромісу. Робота п’яти узгоджувальних комісій з найбільш спірних питань (статусу Республіки Крим, державної мови, державної символіки, приватної власності, розподілу владних повноважень) дала свої наслідки.

Українським політикам вдалося уникнути референдуму з приводу прийняття Конституції. Попередні соціологічні опитування свідчили, що він міг би відбутися, і Конституцію було б схвалено всенародно, проте для парламенту це мало б негативне значення, засвідчило б його неефективність і невміння консолідуватись. Процес прийняття Конституції України засвідчив, що в парламенті виникне конструктивна ситуативна більшість, яка була здатна ухвалювати суспільно необхідні політичні рішення. Держава уникла політичної кризи і відкритої конфронтації, що засвідчувало здатність українських політиків виробляти компроміси і формувати загально-прийняту позицію в інтересах власної держави, а також те, що раціональні чинники в політичній свідомості і в політичному просторі України набували належної ваги. Конституція комплексно відображала і узгоджувала суспільно-політичні настрої численних політичних груп і партій. Прийняття Конституції України конституційною більшістю (2/3) голосів 28 червня 1996р. стало центральною подією політичної історії незалежної Української держави. Ця подія стала яскравим свідченням непродуктивності конфронтаційної політики, можливості досягнення суттєвих політичних результатів тільки шляхом переговорів, компромісів та узгоджень. Прийняття конституції свідчило про поразку радикальних колідністичних сил і перемогу політичних сил державницького і демократичного спрямування. Разом з тим прийняття Конституції, за оцінкою Президента України Л.Кучми, «має сліди поспіху та компромісу».

Істотним виявом протистоянь між виконавчою та законодавчою гілками влади та засобом парламентського контролю за діяльністю уряду України стали дні уряду України у Верховній Раді. За період з жовтня 1995р. по лютий 1998р. було проведено 20 днів уряду, на яких розглянуто 37 питань, у тому числі пов’язаних з роботою народного господарства, соціальним захистом населення, ядерною безпекою, обороноздатністю держави, бюджетом та ін. Під час днів уряду виявлялись дискусійні і конфліктні питання, узгоджувались і викристалізовувались позиції депутатських фракцій і груп, окремих депутатів.

Одним з гостро конфліктних питань, яке рельєфно виявило політичні настрої і позиції різних парламентських груп, стало питання про вступ до Міжпарламентської Асамблеї держав-учасниць СНД. Депутати – члени фракцій та груп «Державність», «Народний Рух України», «Реформи» та частина групи «Центр» вважали, що таке приєднання не відповідає національним інтересам України. Як основний аргумент «проти» вони називали можливість створення нових наддержавних структур в рамках СНД, а також можливість стати потенційним учасником бойових дій у конфліктних зонах. Представники цієї точки зору виступали за прямий діалог, широку співпрацю з Росією та країнами СНД на засадах рівноправних партнерських відносин, вважаючи їх неможливими в системі МЛА. Ліві сили пов’язували вихід з кризи та розвиток України саме з тісною інтеграцією з країнами СНД, у тому числі й політичною, зокрема, намагаючись прийняти рішення щодо вступу Верховної Ради до Міжпарламентської Асамблеї СНД. Проте компромісу не було знайдено і питання не вирішено.

Важливою особливістю політичного становища у 1994 – 1998рр. було те, що державній владі доводилося діяти не просто за умов наявності опозиції в загальноприйнятому розумінні, а опозиції антисистемного характеру, представники якої виступали з позицій непримиренних політичних противників – як проти держави Україна, так і створюваних базових суспільних цінностей.

На п’ятому році незалежності протягом тривалого часу назрівав страйк шахтарів і гірників. Склалася напружена ситуація в Криму. У політичну боротьбу втягувалися релігійні організації. За даними Міністерства у справах національностей та культів близько 600 населених пунктів України перебували у стані відкритого протистояння, і ці конфлікти давно вже вийшли за межі майнових. Події 18 липня 1995р., пов’язані з похованням патріарха Володимира на Софійській площі у Києві, очевидне тому підтвердження. Як зазначав Президент Л.Кучма, політичні дивіденди подій на Софійській площі «отримали лише екстремісти, але ми не маємо права віддати їм політичну ініціативу». Промовистою ілюстрацією ошукування народу трестовими кампаніями і провокування його до екстремістських дій могли послужити пікетування вулиць Запоріжжя, де пограбовані вкладники тримали плакати з написами: «Навіщо нам така влада?».

У самій виконавчій владі продовжували зберігатися нестабільність та протиріччя. Конфліктні ситуації, які виникали між Верховною Радою та Кабінетом Міністрів, між Президентом та Верховною Радою, між Президентом та Кабінетом Міністрів, призводили до того, що змінювалась найслабша ланка у цьому трикутнику, а саме уряд. За три роки змінилося 4 прем’єр-міністри, що свідчить і про недоліки в кадровій політиці, і про складність керування державою в умовах кризи, і про гостроту політичних конфліктів. В період з червня 1994 по березень 1995рр. український уряд очолював В.Масол. Президент Л.Кучма називає першого свого прем’єра (призначеного, до речі, не ним, а ще Л.Кравчуком, але залишеного як досвідченого фахівця і компромісну політичну фігуру) «одним з найталановитіших представників старої адміністративної гвардії, який блискуче знає економічний потенціал України», але й таким, який «віддає перевагу застарілим адміністративно-командним методам управління».

Першим «власним» прем’єр-міністром, тобто таким, чию кандидатуру він обрав сам, Л.Кучма вважає Є.Марчука (березень 1995 – травень 1996рр.). «Марчук, – пише Л.Кучма, – являв собою небачений до того часу тип українського політика – імпозантний, ерудований, знає іноземні мови..., він справляв враження людини знаючої і енергійної, такої, яка добре орієнтується в інформаційних потоках». Основним його недоліком Л.Кучма вважає небажання брати на себе поточну господарську роботу. В своїй діяльності Є.Марчук «намагався не лише дистанціюватися від прийняття непопулярних рішень, але й взагалі не вступати ні у які конфлікти з кимби то не було, не дотримуючись при цьому явно чийогось боку».

«Найбільшою своєю помилкою» вважає Л.Кучма призначення прем’єр-міністром П.Лазаренка (травень 1996 – липень 1997рр.). У Лазаренка були певні якості господарника, в тому числі хватка, хитрість, працездатність. Його талант – «кримінально-номенкла­тур­ний». Суть цього таланту – «зробити з будь-якої посади прибуткове місце». Лазаренко фактично сформував монополію на газ, був близький до цього на ринку хліба та спирту, активно захоплював нерухомість, контроль над банками. Час від часу він намагався падати перед Л.Кучмою на коліна і при цьому кричав: «Батьку! Все для України зроблю! Життя не пожалкую!». Лазаренко проводив свої операції дуже обережно. Основою махінацій були бартерні операції – фактично неконтрольовані і неможливі для прослідкування. У липні 1997р. П.Лазаренка було звільнено з посади прем’єра і прем’єр-міністром України призначено В.Пустовойтенка.

Після прийняття Конституції України Верховна Рада чимало зробила для удосконалення діяльності органів державної влади. Зокрема, деталізовано статус Кабінету Міністрів, державних адміністрацій, Кримської Автономії. Саме в цей період вирішені питання, пов’язані з правовим регулюванням діяльності ще кількох найвищих державних органів, зокрема, Конституційного Суду, Вищої Ради юстиції, Рахункової палати та Уповноваженого з прав людини.

Одним з гострих питань, які вирішувала Верховна Рада другого скликання під час своєї роботи, було прийняття закону «Про вибори народних депутатів України». Офіційна робота над новим виборчим законодавством бере початок з Постанови Верховної Ради від 1 червня 1995р., якою Постійній комісії з питань правової політики і судово-правової реформи було доручено підготувати проект такого закону. Розробці цього закону сприяло усвідомлення більшістю депутатів потреби політичного структурування парламенту і політичної відповідальності парламентських партій за його рішення.

Комісія подала на розгляд Верховної Ради проект нового виборчого закону в липні 1995р. Однак розгляд цього питання було відкладено. Головною перешкодою стало невирішене питання щодо нової Конституції України, в якій містилися б основні питання функціонування парламентаризму в Україні. Тому Верховній Раді довелося приймати новий виборчий закон вже в умовах розпочатої виборчої кампанії. В листопаді 1996р. була утворена Тимчасова спеціальна узгоджувальна комісія з числа представників депутатських груп і фракцій для доопрацювання та узгодження багатьох законопроектів. Підготовлений Комісією проект Закону про вибори народних депутатів України був прийнятий у першому читанні Верховною Радою 12 березня 1997р. Після цього до проекту поверталися ще 13 разів, що свідчить про гостроту обговорення питання і велику зацікавленість різних політичних сил у віддзеркалюванні своїх інтересів у цьому Законі.

14 жовтня 1997р. новий закон «Про вибори народних депутатів України» був прийнятий Верховною Радою, а 25 жовтня, в день офіційного опублікування, набув чинності, Закон запропонував нову мажоритарно-пропорційну (тобто змішану) систему виборів.

У 1994 – 1998рр. політичні конфлікти між окремими гілками влади та політичними силами продовжували існувати. Апогеїв вони досягали в період виборів у Верховну Раду та Президента України, а також під час конституційного процесу. На всі ці процеси істотно впливала соціально-економічна криза в Україні, соціальна диференціація суспільства, що поглиблювалась. Разом з тим у ці роки були зроблені суттєві кроки на шляху пом’якшення політичної конфронтації, пошуку компромісів, про що свідчать підписання Конституційного договору 1995 року і прийняття Конституції України 1996 року. Разом з тим компромісність деяких положень Конституції, що зробило можливим її прийняття в цілому, стала підґрунтям для подальшого розгортання політичних конфліктів у наступні роки.