3. К вопросу о сущности государственной политики борьбы с преступностью и ее правовых принципах

Политика борьбы с преступностью в нашей стране на протяжении многих десятилетий или не осознавалась в качестве самостоятельной проблемы, или отличалась крайней нестабильностью. Это касалось и социально-экономических, и правовых мер, и правоохранительной деятельности.

Периоды ужесточения карательной практики, «закручивания гаек» сменялись либерализацией, ослаблением репрессивной функции в правоприменении и даже широкой подменой общепринятых способов государственно-правового принуждения мерами общественно-воспитательного воздействия.

Мы все помним то время, когда периодическая смена установок сверху приводила к резким изменениям в работе следственных и судебных органов, к шараханиям (привычный термин советского периода) из одной крайности в другую. Сборники Постановлений Пленума Верховного Суда СССР содержат на этот счет достаточно яркие иллюстрации.

Эти колебания практики борьбы с преступностью едва ли были проявлением осмысленной и последовательной политики государства в данной области. Скорее это подтверждало отсутствие взвешенной научно-обоснованной концепции воздействия государственных органов и общественности на негативные процессы. Долгосрочная политика подменялась вкусовым экспериментированием, что вполне идеологически оправдывалось: преступность должна была отмирать с победой новых общественных отношений. Уже после того, как была развенчана утопическая программа КПСС (принятая ХХП съездом партии в 1962 году), провозглашавшая переход к коммунизму, ликвидацию преступности и устранение всех причин, ее порождающих, и даже после того, как отечественная криминологическая наука показала, что преступность при социализме явление имманентное, а не привнесенное извне, либо временно-пережиточное, уже после этого некоторые ведущие теоретики уголовного права видели важнейшее направление борьбы с преступностью исключительно в расширении абстрактно-гуманистических и общественно-воспитательных начал.

Именно с этих позиций готовились Основы уголовного законодательства Союза ССР и Союзных республик в начале перестройки 6.

Идея научной разработки Основ государственной политики борьбы с преступностью возникла в последние годы, которые мы именуем то переходным периодом, то периодом коренных реформ в политической, социально-экономической и правовой сферах.

Преступность этого периода в России характерна резким количественным ростом и такими качественными изменениями, которые угрожают превращению самого государства, объявившего себя правовым (ст. 1 Конституции РФ 1993 г.) в криминальное, как с точки зрения особенностей экономических отношений, так и с точки зрения форм и методов управления.

Впервые в качестве самостоятельной тема «Основы государственной политики борьбы с преступностью» была включена в план НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ в 1995 г. 7

Приступая к работе над этой тогда еще непривычной для слуха проблемой, авторы отдавали себе отчет в сложности задачи.

Что может означать «политика борьбы с преступностью», если ее условия предопределены правом и жесткими рамками законности? Не заключена ли в самой этой формуле крамольная мысль подмены стабильных правовых ценностей так называемыми «актуальными» и «своевременными» управленческо-административными решениями, продиктованными конъюнктурными соображениями?

Такие опасения слышались уже на обсуждениях самых первых подходов к теме. Эти опасения благодетельны. Они оберегают от упрощенных решений, всегда губительных при вмешательстве в сложные социальные процессы.

Мы исходим из того, что государственная политика борьбы с преступностью в общих чертах означает определение задач органов государственной власти в этой сфере, принципов ее формирования, методов и средств реализации. (В этом смысле обычно говорят о политике государства в области образования, здравоохранения, защиты окружающей среды и т.д.).

Причины актуальности этой темы связаны не только с качественными изменениями преступности, захватившей госаппарат и угрожающей дальнейшему развитию общества и государства, но и с неудачными попытками исполнительной власти воздействовать на преступность путем принятия федеральных программ борьбы с преступностью без их обеспечения в экономическом, организационном и правовом отношениях, без отработанной научной базы.

Упреки исполнительной власти в беспомощности, а законодателя — медлительности, непоследовательности и низком профессионализме справедливы, но сами по себе эти упреки, как и всякая малоконструктивная критика, не способны изменить ситуацию к лучшему.

Если мы признаем, что живем в эпоху научно-технического прогресса, то решение проблем нужно искать не только в деятельности властей, но и в уровне научного обеспечения этой деятельности. В последние годы представители общественных наук в основном накапливали обиды из-за плохого финансирования и вызванного им сворачивания фундаментальных исследований, утечки мозгов за рубеж; из-за слабой востребованности властями ее рекомендаций.

Но необходимо оценить и степень собственной ответственности в условиях, когда страна под флагом широкомасштабных реформ скатывается к той критической черте, возврат от которой окажется более чем проблематичным.

Эта ответственность должна быть осознана прежде всего представителями общественных наук — философии, экономической науки, социологии, права. Именно они призваны обосновать тезис о том, что абстрактные призывы к общественному согласию должны быть дополнены консолидированными усилиями трех ветвей власти в решении важнейших задач нашего времени: возрождения экономики страны, обеспечения нормальных условий жизни масс и преодоления разрушительных тенденций преступности.

Теория разделения властей, соблазнительная на фоне абсолютной монархии и тоталитарного режима одной партийной группировки, как выяснилось, несет в себе скрытую опасность их противостояния и вражды, не менее гибельную для демократии, чем диктатура личности. Творцы Конституции 1993 года должны были бы подчеркивать не самостоятельность каждой из властей, неизбежно ведущую к их соперничеству, а взаимосвязь, взаимозависимость, взаимодополняемость. Субсидиарный характер ветвей власти — вот что могло бы предотвратить их трагическое столкновение в России в октябре 1993 г. и открыть пути к разумным, согласованным преобразованиям.

Ныне эта мысль становится популярной и это обнадеживает разработчиков крупных государственных проектов, в т.ч. в сфере борьбы с преступностью. Неоднократные заявления Президента об обеспечении общественного согласия дополняются движением ветвей власти навстречу друг другу. Так, уже принято Постановление Правительства РФ «О совершенствовании взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации» 8.

Опубликован указ Президента РФ «Об обеспечении деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации» 9.

Можно надеяться, что этими и другими подобными решениями открывается путь к сближению и сотрудничеству ветвей государственной власти.

Это обстоятельство подчеркивается и парламентариями. Комментируя работу Правительства и Государственной Думы при принятии Закона «О федеральном бюджете на 1997 г.», Председатель Думы отметил, что «впервые за последние годы Правительство и парламент стали вместе искать пути выхода из кризиса, из этого экономического тупика, в котором мы оказались». Им подчеркивается и благотворное значение факта объединения ответственных политических сил страны, искренне заинтересованных в реальном переломе кризисной ситуации в России 10.

Конструктивной представляется и позиция Председателя совета Федерации, называющего вещи своими именами: «Нынешний кризис, — отмечает он, — это кризис отношений народа с властью… Идет открытая криминализация общества. Не на уровне простого человека, а на уровне власти. Посмотрите на руководителей, которые сменились за последние годы. Все они ушли богатыми людьми, хорошо набившими карманы за счет государства. И никого из них не посадили». Национальную идею он видит в созидании, в подъеме страны. Им предложен «координирующий орган типа Госсовета. Там Президент мог бы обсуждать с оппозицией судьбы Отечества» 11. Но эти добрые идеи тонут в политической борьбе, что особенно наглядно демонстрирует предвыборная компания 1999 года.

Работая над теоретическими основами государственной политики борьбы с преступностью, наш коллектив ученых не мог не осознавать, что субъектами этой политики, ее творцами и исполнителями могли быть только все три ветви государственной власти; что усилия Совета Министров, периодически предлагающего стране варианты федеральной программы борьбы с преступностью, обречены на неудачу изначально, ибо они не только не подкреплены экономически, но и не сопровождаются своевременными законодательными решениями и соответствующими изменениями правоприменительной практики.

Печальные факты такой несогласованности общеизвестны:

федеральная программа борьбы с преступностью 1994–1995 гг. не была выполнена, как и следующая за ней программа 1996–1997 гг.;

поиски Президентом адекватных преступности правовых средств борьбы с ее наиболее опасными видами (Указ от 14 июня 1994 г. «О неотложных мерах защиты населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности») не были поддержаны законодателем;

Уголовный кодекс, призванный отразить новые виды преступлений, принят с большим опозданием и оказался далеким от совершенства;

перспективы принятия нового УПК туманны, ибо непримиримыми оказались позиции тех, кто видит в нем только бесконечный набор гарантий прав обвиняемого и тех, кто напоминает о необходимости защиты не только обвиняемого, но и интересов жертв преступных посягательств и публичных интересов.

Если преступность уподобить тяжкому заболеванию социального организма, то средства лечения не могут изыскиваться в отрыве от симптомов болезни и ее причин.

Нравственно-психологическое состояние общества, подрыв уважения к праву и институтам власти, появление болезненно искаженной шкалы ценностных ориентации личности и общностей людей — вот тот идеологический фон, уяснение которого должно стать первой ступенью конструкции, которую мы, может быть, несколько самонадеянно для первого этапа работы, назвали «Основами государственной политики борьбы с преступностью».

Далее следуют такие задачи, как уяснение целей, принципов и средств борьбы с преступностью; выделение государственных и общественных субъектов борьбы с преступностью с размежеванием их функций; определение стратегии и тактики борьбы с преступностью как на отрезках времени, характеризующихся определенными социально-экономическими, политическими и правовыми условиями, так и применительно к особенностям регионов; выделение приоритетов правовой и экономической защиты, в числе которых первое место должны занимать интересы жертв преступлений и публичные интересы гражданского общества; формирование представлений о современной системе профилактики, способах повышения престижа социальных норм поведения личности.

Научный подход к выработке основ государственной политики борьбы с преступностью требует определения ее исходных, обязательных принципов. Таковыми могут быть общие положения, касающиеся предупреждения преступлений, препятствующие возникновению социальных конфликтов, либо определяющие оптимальные способы их разрешения и устранения. Принципы социальной справедливости, национального равноправия, свободы религиозных убеждений и т.п. несомненно способны при их проведении в жизнь предупреждать причины многих преступлений, связанных с социальной напряженностью в разных сферах общественных отношений.

Исключительно важное значение имеют принципы правового регулирования деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью. Касается это прежде всего определения общих требований к таким отраслям права, как уголовное, уголовно-исполнительное и уголовно-процессуальное. В последние годы все в большей степени осознается необходимость проведения криминологической экспертизы законопроектов, чтобы ответить на вопрос, каковыми могут быть ближайшие и отдаленные последствия предлагаемой правовой новеллы в сфере преступности 12.

Однако и к экспертизе, как и к самому законопроекту, должны быть предъявлены определенные требования, вытекающие из общих принципов правового регулирования, имеющих очевидную связь с преодолением негативных социальных явлений.

Принципы государственной политики борьбы с преступностью выводятся из нормальных представлений о сущности и назначении социальных норм поведения и взаимоотношения людей — права, морали, обычаев, не деформированных криминальной идеологией.

Государственная политика борьбы с преступностью должна быть подчинена этим принципам, которые мы рассматриваем как минимальные, подлежащие дальнейшему развитию и углублению. Отступление от принципов есть способ разрушения единой политики борьбы с преступностью, способ уклонения государственной власти от выполнения одной из главных для нашего времени задач.

К принципам государственной борьбы с преступностью мы относим:

принцип справедливости, который требует реального и неукоснительного воплощения и в законе, и практике правоприменения конституционного требования (пока — лозунга) равенства всех перед законом и судом — и социально незащищенных и сильных мира сего. Этот принцип включает и идею гуманизма, но гуманизма не абстрактного, не за счет жертв преступлений, а гуманизма созидательного, ориентированного на защиту гражданского общества;

принцип законности средств борьбы с преступностью, ибо чрезвычайные меры, как учит наш собственный исторический опыт, развращают власть и не совершенствуют человека;

Конституция РФ допускает ограничение прав и свобод человека и гражданина федеральным законом, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения охраны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции). Однако это исключение из общего правила не подрывает принципа законности. Его необходимость должна быть доказана перед законодателем, который должен будет принять соответствующий ситуации федеральный закон, обязательный для всех.

принцип неотвратимости ответственности за каждое совершенное преступление, учитывая, что уверенность в безнаказанности — один из стимулов преступного поведения. Реализация этого принципа на практике представляет особые трудности и именно их преодолению следует посвятить главные усилия правоохранительных органов и обслуживающей их науки;

принцип соответствия наказания характеру и степени общественной опасности преступления и личности виновного. Никаких льгот высокопоставленным преступникам. История доказала, что символическая повязка на глазах богини правосудия не обеспечивает достижения этой цели. Требуется поиск новых средств воздействия на нее, не смущаясь отступлением в необходимых случаях от гипертрофированной судейской неприкосновенности, в частности, в случаях, когда речь идет об отступлениях самих органов правосудия от требований законности и справедливости.

принцип обеспечения интересов жертв преступлений. Более широкий взгляд на преступность как фактор социальной дестабилизации позволяет выделить то общее, что, в конечном счете, объединяет все или почти все разновидности преступлений: это, разумеется, последствия преступных посягательств в виде жертв преступлений. Их миллионы, а с учетом латентности и низкой эффективности работы органов уголовной юстиции — десятки миллионов, нуждающихся в защите и не получающих ее.

Ощущение личной незащищенности граждан подрывает доверие к государственной власти, не способствует использованию общественного потенциала в наведении правопорядка.

Разработка научной концепции государственной политики борьбы с преступностью и совершенствование отраслей права, особенно криминального цикла, должны вопросы социальной и правовой защиты жертв преступлений поставить на одно из первых мест.

Работа в этом направлении выявила ряд упущений законодателя: УПК РФ сужает понятие вреда, причиненного потерпевшему; развитие отечественного законодательства шло по пути расширения процессуальных прав потерпевшего, дававших ему возможность самостоятельно защищаться и плохо используемых на практике; почти ничего не делалось для реального возмещения вреда потерпевшему. Общественных и государственных фондов помощи жертвам преступлений до сих пор не создано.

принцип экономической невыгодности преступления требует пересмотреть правовые последствия судимости и пока еще очень ограниченные основания и размеры материальных взысканий, особенно с корыстных преступников; конфискация имущества должна стать непременным следствием крупных экономических преступлений;

принцип экономического стимулирования реальных успехов органов ОРД, дознавателей и следователей по пересечению и раскрытие преступлений. Это требует существенного совершенствования системы оплаты труда в правоохранительных органах с учетом его результативности;

принцип предупреждения преступлений должен стать непременной составной частью правовой системы, обязательным элементом правоохранительной деятельности и общественной активности населения. Частью деятельности по предупреждению преступлений должно стать целенаправленное формирование правовой культуры, без чего немыслимо продвижение к правовому государству;

принцип правового и социального контроля, объявленный за его крайние проявления атрибутом тоталитарного государства, должен быть возрожден в цивилизованных формах, не противоречащих закону и идее защиты прав человека.

Это потребует усиления контрольных функций всех ветвей государственной власти за соблюдением законодательства как государственными органами, так и общественными объединениями и гражданами. Важное значение в этой связи должно быть признано за прокурорским надзором;

принцип координации деятельности по выработке и реализации государственной политики борьбы с преступностью. Предлагается два уровня координации с определением соответственно функций, задач, методов действия и состава координирующих органов; высший уровень координации на базе специально созданного федерального координационного комитета и координационной деятельности Генеральной прокуратуры РФ в системе правоохранительных органов.

Таковы наиболее существенные исходные положения развития государственно-правовой политики борьбы с преступностью и обеспечения правопорядка.

Анализ норм и институтов отраслей права т.н. криминального цикла с позиции их соответствия принципам политики борьбы с преступностью позволит выявить слабые стороны правового регулирования и наметить пути его совершенствования.