4. Об уголовно-правовой и уголовно-исполнительной политике борьбы с преступностью

Ныне общепризнанным положением является мысль о том, что право, как инструмент формирования новых отношений, используется неэффективно. Законы принимаются с большим отставанием от политических и организационных решений, вместо того, чтобы им предшествовать. Ощущается постоянный разрыв между социальными потребностями и законодательством. Отрасли права, непосредственно связанные с борьбой с преступностью (уголовное, уголовно-процессуальное и др.) развиваются скорее хаотически, нежели целенаправленно. Преобладает идея «защиты прав человека», звучащая и воплощаемая в наших условиях достаточно фарисейски. Идея защиты публичного интереса, гражданского общества, миллионов жертв преступлений, идея повышения эффективности правовых средств борьбы с преступностью остаются в тени, не актуализируются, не востребуются законодателем и, как кажется, отторгаются им. Примеров тому множество, наиболее яркий из них — законы о приватизации.

Сама правовая идеология в наших условиях начинает приобретать криминальный оттенок, доказательством чему является и новый Уголовный кодекс РФ и многие решения, внедряемые в проект УПК РФ, нередко потворствующие преступности.

Среди многочисленных замечаний к вновь принятому УК РФ, свидетельствующих о слабом использовании средств уголовного права в обеспечении правопорядка, отмечаются ограничение юридического значения судимости, отказ от понятий рецидивиста и особо опасного рецидивиста, снижение ответственности за многие широко распространенные преступления, ограничение возможности конфискации имущества за корыстные преступления и т.д.

Необходимо признать, что в настоящее время в России не сформирована общая концепция уголовной политики, как и в целом концепция политики в сфере борьбы с преступностью. Федеральные программы, принятые на 1994–1995 гг. и 1996–1997 гг., хотя и содержат отдельные элементы концепции уголовной политики, однако в целом не отражают ее, они фрагментарны и зачастую противоречивы, что неизбежно негативно отразилось на характере формирования уголовно-правовых мер борьбы с преступностью.

Кроме того, они подвержены значительному влиянию складывающейся политической, идеологической и экономической конъюнктуры. Все это в конечном итоге обусловливает существенные недостатки в реализации ее задач. В первую очередь это относится к новому Уголовному кодексу РФ, принятому в 1996 г.

Основополагающим положением концепции уголовно-правовой политики является соответствие средств и направлений ее реализации социально-экономическим условиям жизни общества. В условиях экономического кризиса и обнищания населения закреплять в законе материально-затратные формы и средства ее реализации, означает, что они заведомо будут обречены на неудачу. Именно такая судьба ожидала некоторые виды наказаний, которые были включены в проект нового УК. Несмотря на возражения правоохранительных органов о нереальности применения в существующих экономических условиях таких наказаний, как арест, ограничение свободы и обязательные работы из-за невозможности ежегодного выделения в бюджете значительных средств для строительства и организации деятельности арестных домов, исправительных центров и органов, исполняющих обязательные работы, они были внесены в проект УК и приняты. Однако уже в законе о введении УК пришлось включить положение о том, что эти виды наказаний будут применяться начиная с 2001 г., хотя нет гарантий, что к этому времени условия для этого будут созданы.

Поскольку в новый Уголовный кодекс были включены перечисленные виды наказаний, они должны быть адекватно отражены в Уголовно-исполнительном кодексе, что и было сделано. Соответственно три главы кодекса оказались также отложены для применения. Такая ситуация с указанными законами нарушает их системность, сужает правовое поле для применения наказания, что противоречит сформулированным в них принципам (ст. 6 УК и ст. 8 УИК). В результате это влечет за собой более широкое применение лишения свободы как альтернативы аресту и ограничению свободы, что в свою очередь влияет на переполнение исправительных учреждений со всеми вытекающими из этого негативными последствиями.

Формирование уголовно-правовой политики должно находиться в тесной взаимосвязи с динамикой и структурой преступности в стране. Рост преступности, особенно насильственной, корыстно-насильственной и корыстной, обусловливает необходимость принятия более жестких решений по мерам борьбы с нею. Между тем, при разработке и принятии нового УК данная взаимосвязь была нарушена. Об этом свидетельствуют следующие факты.

В проекте УК, представленном для рассмотрения в Государственную Думу не была предусмотрена ответственность за бандитизм; отсутствовали нормы, предусматривающие ответственность за террористический акт, посягательство на жизнь работников правоохранительных органов по тем основаниям, что предусмотрена ответственность за убийство при отягчающих обстоятельствах. Лишь на последнем этапе работы над проектом УК на уровне согласительной комиссии была предусмотрена ответственность за указанные виды преступлений в самостоятельных статьях УК. На различных этапах подготовки проекта УК был декриминализирован целый ряд деяний, представляющих повышенную опасность. В противоречие с положениями Конституции РФ о защите прав личности в новом УК РФ были декриминализированы посягательства на трудовые права граждан (заведомо незаконное увольнение, задержка заработной платы, нарушение правил охраны труда и другие). Более 80% преступлений в сфере экономической деятельности, за которые впервые устанавливалась уголовная ответственность, были отнесены к категории небольшой и средней тяжести, что исключало применение дополнительного наказания в виде конфискации имущества.

На указанные недостатки нового УК обращается внимание средств массовой информации. Так, в статье «Бурелом в законе» отмечается: «Законодатели отнесли к преступлениям небольшой и средней тяжести легализацию денежных средств или имущества, приобретенных незаконным путем, невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте, неоднократные уклонения от уплаты таможенных платежей и налогов. И это в то время, когда в стране глубочайший кризис неплатежей, пустой бюджет, хронические невыплаты заработной платы, хищническое разворовывание и вывоз за бесценок природных ресурсов!» («Московская правда» от 28 января 1997 г.).

По целому ряду статей УК о корыстных преступлениях, совершенных в сфере экономики и против государственной власти, относящихся к категории тяжких, не предусмотрена конфискация.

О несоответствии уголовно-правовой политики криминальной обстановке в стране при разработке проекта УК свидетельствует тот факт, что после принятия его Государственной Думой и отклонения Советом Федераций и Президентом РФ на согласительной комиссии было принято более ста поправок к проекту Уголовного кодекса, направленных на усиление уголовной ответственности за совершение наиболее тяжких и распространенных, прежде всего в сфере экономики, преступлений. Но и даже после принятия УК межведомственная комиссия правоохранительных органов в октябре 1996 г. вошла с предложением о необходимости внесения существенных поправок во вновь принятый УК.

Как отмечалось в письме, направленном Президенту РФ руководителями правоохранительных органов, «сохранение имеющихся существенных изъянов может не только оказать негативное влияние на формирование правоприменительной практики, но, главное, отрицательно сказаться на эффективности борьбы с преступностью».

Действительно, новый УК по сравнению с ранее действовавшим Кодексом вопреки сложившейся в стране криминогенной ситуации смягчил меры наказания за ряд наиболее распространенных и опасных преступлений. В 1995 г. в УК РСФСР в связи с ростом убийств и других тяжких преступлений, совершаемых с применением огнестрельного оружия, было повышено наказание за преступления, связанные с незаконным оборотом оружия. Хотя в 1996 г. криминогенная обстановка не улучшилась, а, напротив, численность такого рода преступлений увеличилась, продолжался рост незаконного оборота оружия, в новом УК, несмотря на замечания некоторых членов согласительной комиссии, наказание за незаконное хранение оружия было смягчено.

Руководителями правоохранительных органов было внесено также предложение об исключении из санкции статей наказания в виде штрафа за корыстные преступления, как не соответствующие степени общественной опасности этих деяний.

Наиболее существенным недостатком нового Уголовного кодекса является положение, сформулированное в ч. 2 ст. 24 «Формы вины», устанавливающей, что «деяние, совершенное по неосторожности, признается преступлением только в том случае, когда это специально предусмотрено соответствующей статьей Особенной части…» Анализ показал, что в Особенной части имеется 50 статей с двойной формой вины (23 процента всех статей Особенной части), диспозиция которых вопреки требованию части второй статьи 24 указания о неосторожности не содержит. Из сложившегося положения имеется два выхода: дополнение упомянутых статей указанием о формах вины либо исключение из статьи 24 УК части второй.

Отрицательное влияние на формирование уголовно-правовой политики оказали научные позиции некоторых ученых, принимавших участие в подготовке проекта нового УК. При широком и декларативном использовании таких понятий, как деполитизация, деидеологизация и демократизация законодательства в сфере борьбы с преступностью при проведении правовой реформы была предпринята попытка исключить из уголовного законодательства многие важные и оправдавшие себя институты и нормы.

В первоначальных вариантах проекта УК при определении понятия преступления был исключен такой его стержневой признак, как общественная опасность. Он был заменен категорией вреда. Такая позиция по существу размывала четкую грань между гражданско-правовым, финансовым, административным правонарушениями и уголовно-наказуемым деянием и создавала простор для необоснованной декриминализации деяний, что и было сделано в проекте Особенной части УК. Лишь после серьезной критики данной позиции категория общественной опасности была восстановлена при определении понятия преступления (ч. 1 ст. 14), при разделении преступлений на категории (ст. 15) и других статьях проекта УК.

Под предлогом демократизации из первого варианта проекта УК, представленного в Государственную Думу, был исключен институт судимости, который по мнению авторов проекта нарушает права гражданина, отбывшего уголовное наказание, и не влечет за собой в полном объеме восстановления гражданских прав. Между тем, исключение института судимости из уголовного законодательства криминологически необоснованно.

Даже после восстановления этого института в проекте УК такого рода позиция негативно отразилась на содержании Особенной части нового УК, поскольку судимость не предусматривается в качестве квалифицирующего признака состава многих преступлений. Новый УК признает в качестве квалифицирующего признака судимость при совершении лишь некоторых однородных преступлений против собственности (ст. 158–169 УК), против общественной безопасности (ст. 213 УК). Между тем судимость в качестве квалифицирующего признака не учитывается при совершении преступления в сфере экономической деятельности (гл. 22 УК), против общественной безопасности (кроме хулиганства), особенно за незаконный оборот оружия, а также незаконный оборот наркотиков (ст. 228–234 УК).

Под предлогом недемократичности и деполитизации из проекта УК были исключены такие виды наказаний, как конфискация имущества и исправительные работы. В связи с резкой критикой такой позиции со стороны правоохранительных органов и многих ученых эти виды наказаний были в последующих вариантах проекта восстановлены, хотя и в усеченном виде. Так, в новом УК исправительные работы предусмотрены только по месту работы.

С таких же позиций была предпринята попытка ввести в Уголовный кодекс новое основание, исключающее ответственность — юридическая ошибка, т.е. освобождение от ответственности в связи с незнанием закона. Применение этой нормы привело бы к освобождению от ответственности за многие деяния, совершаемые в сфере экономики, т.к. в силу запутанности и противоречивости нормативных правовых актов, регулирующих экономическую деятельность коммерческих структур, нетрудно было бы доказать наличие юридической ошибки и уклониться от ответственности. Лишь на последнем этапе в ходе работы согласительной комиссии указанная норма была исключена из проекта УК.

Из изложенных выше положений видно, что на формирование уголовно-правовой политики на современном этапе негативно влияют недостаточный учет социально-экономического положения общества, криминологической ситуации, а также стремление устранить или реформировать оправдывающие себя на практике ряд положений науки уголовного права под предлогом деполитизации и деидеологизаиии ее устоявшихся положений.

Очевидно, важным препятствием для дальнейшего деструктивного формирования уголовно-правовой политики, создания преград для влияния на нее политической и идеологической конъюнктуры может стать разработка целостной ее концепции как составной части общей политики государства в сфере борьбы с преступностью. В ней должны быть сформулированы цели, принципы и стратегия, основные средства и направления реализации, формы взаимосвязи с соответствующими положениями политики в сфере борьбы с преступностью и ее основными направлениями. Ее положения должны учитываться не только при формировании таких отраслей законодательства, как уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное право, но и при проведении в целом судебно-правовой реформы.

Реформирование уголовно-исполнительной политики в новых социально-экономических и политических условиях, сложившихся в России в последние годы, а также подготовка на ее базе Уголовно-исполнительного кодекса, проходили не столь противоречиво. Этому способствовала достаточно длительная подготовка его концепции, в которую были включены основные положения (принципы) уголовно-исполнительной политики, ее цели и задачи, содержание и стратегия, всестороннее обсуждение и последующее одобрение в Государственной Думе.

Разработанная и одобренная концепция проекта Уголовно-исполнительного кодекса предопределила предмет и объем правового регулирования, структуру, а также принципы данной отрасли законодательства, основные положения порядка и условий отбывания уголовных наказаний, правовой статус осужденных и персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, систему этих учреждений, а также формы контроля над ними.

Принятие Уголовно-исполнительного кодекса не означает завершение реформирования этой отрасли законодательства, напротив, наступает новый этап его развития. В отличие от УК, согласно которому новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в Кодекс (ч. 2 ст. 1), УИК, напротив, предусматривает, что уголовно-исполнительное законодательство состоит из данного кодекса и иных федеральных законов (ч. 1 ст. 2), а также иных нормативных правовых актов по вопросам исполнения наказания, основанных на законе (ст. 4).

В ряде статей УИК, а также в Законе о введении в действие УИК предусматривается принятие и иных законов нормативных правовых актов по вопросам исполнения наказания, в частности, таких крупных, как Законы «О мерах безопасности, применяемых к осужденным», «Об уголовно-исполнительной системе», «Об общественных объединениях, участвующих в исправлении осужденных» и т.д. Всего предстоит разработать и принять около десяти Федеральных законов и более двух десятков нормативных правовых актов, которые перечислены в УИК и Законе о введении в действие УИК.

Сопоставление положений уголовной и уголовно-исполнительной политики, целостности их концепций достаточно убедительно свидетельствует об их влиянии (как негативном, так и позитивном) на формирование соответствующих отраслей законодательства, последующее их применение. Это лишний раз подтверждает положение о необходимости дальнейшей работы по формированию концепции уголовной политики, которая является базовой для других направлений политики в сфере борьбы с преступностью.