4. 1. Питання захисту прав жінок–біженок, репатріанток та переміщених осіб

В різних регіонах світу гостро стоїть проблема з мігрантами та біженцями. Військові конфлікти, економічні негаразди, національні протиріччя, екологічні катастрофи та інші проблеми стають суттєвими чинниками поширення міграції та переміщення осіб. На Четвертій Всесвітній конференції зі становища жінок відмічалося, що більш ніж 80 відсотків від багатомільйонної армії біженців та інших переміщених осіб складають жінки та діти, включаючи переміщених в середині країн осіб. Вони стоять перед загрозою втрати власності, товарів та послуг, втрати свого права на повернення у свої будинки, а також перед загрозою насильства. Особлива увага приділяється питанням сексуального насильства по відношенню до жінок, яке використовується як один з методів переслідувань та примушувань. В деяких країнах притулку жінки стикаються з труднощами в тому, що стосується визнання їх статусу біженок, якщо на обґрунтування своїх вимог вони посилаються саме на таке переслідування.

Не минають проблеми біженців та мігрантів України. На сучасному етапі Україна виступає, переважно, експортером робочої сили, що потребує активної політики з боку держави щодо соціального захисту працівників–мігрантів, а також максимального збереження демографічного та трудового потенціалу країни. В той же час Україна знаходиться в центрі міграційних потоків з Сходу на Захід і виконує роль своєрідної буферної зони між Західною Європою та державами третього світу. В зв’язку з цим на території України скупчується величезна кількість нелегальних мігрантів різних національностей, віку та статі.

Суттєві проблеми виникають і з поверненням депортованого кримськотатарського народу, репатріація якого розпочалася наприкінці 80–х років минулого століття в ситуації відсутності чіткої державної політики стосовно депортованих, відсутності механізму управління процесами репатріації з боку центральних та місцевих органів державної влади.

Таким чином для України важливими є проблеми як захисту власних громадян, які виїжджають з різних причин до інших держав, їх прав та свобод, повернення примусово депортованих колишніх громадян, що проживали в Криму, так і ведення політики щодо іноземців (біженців, мігрантів), які перебувають на території країни.

Загальні тенденції міграції в сучасному світі досліджуються в рамках програм Міжнародної організації з міграції. Основні потоки мігрантів йдуть зі Сходу на Захід та з Півдня на Північ у Східній півкулі та з Півдня на Північ – у Західній. Кількість осіб, які щорічно покидають свої країни, оцінюється мільйонами. Особливостями сучасної міграційної ситуації порівняно з ситуацією десятирічної давнини є те, що серед мігрантів стає все більше жінок та дітей. Спостерігаються вже непоодинокі випадки, коли рішення про міграцію приймає жінка і вона мігрує самостійно або із своїми дітьми без підтримки чоловіків.

Якщо аналізувати чинники, які штовхають громадян багатьох країн зніматися з рідних місць і відправлятися на пошуки щастя у далекі країни, то на перший план виходять чинники економічні, на другий – політичні. Мігранти і вимушені переселенці складають в усіх країнах найменш захищені верстви населення. Міграція криміналізується, оскільки для досягнення «міграційної мрії» – потрапляння до розвинутих країн мігрантам необхідно перетинати кордони декількох держав, мати документи, які офіційним шляхом та легально вони ніколи не отримають. Міграція тісно переплітається з нелегальною міграцією, контрабандою людьми. Мігранти нерідко страждають від насильства, порушення прав, фізичних та психічних страждань як під час свого подорожування, так і перебування в країні призначення. Тому для усунення дискримінації та захисту їх прав на міжнародному рівні було прийнято низку конвенцій.

Перш ніж аналізувати останні, розглянемо основні відмінності, окреслені в міжнародному законодавстві і в діяльності міжнародних організацій між мігрантами, біженцями і переміщеними особами.

Біженці – це особи, змушені покидати рідну країну в результаті цілком обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознакою раси, релігії, громадянства, приналежності до визначеної соціальної групи або політичних переконань. В Конвенції ООН про статус біженців наводиться визначення поняття «біженець» (ст. 1): «Під терміном «біженець» мається на увазі особа, котра:

1) розглядалася як біженець на підставі угод від 12 травня 1926 р. і 30 червня 1928 р. або ж на підставі конвенцій від 28 жовтня 1933 р. і 10 лютого 1938 р., Протокол від 14 вересня 1939 р. або ж на підставі статуту Міжнародної організації у справах біженців;

2) у результаті подій, що відбулися до 1 січня 1951 р., і внаслідок цілком обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознакою раси, релігії, громадянства, приналежності до визначеної соціальної групи або політичних переконань знаходиться поза країною своєї цивільної приналежності і не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися таким захистом унаслідок побоювань; або, не маючи визначеного громадянства і знаходячись поза країною свого старого звичайного місця проживання в результаті подібних подій, не може або не бажає повернутися до неї внаслідок таких побоювань.

У тих випадках, коли якась особа є громадянином декількох країн, вислів «країна її цивільної приналежності» означає кожну з країн, громадянином якої вона є, і така особа не вважається позбавленою захисту країни своєї цивільної приналежності, якщо без усякої дійсної причини, що випливає з цілком обґрунтованих побоювань, вона не підпадає під захист однієї з країн, громадянином якої вона є».

Переміщені особи – це люди, котрі покидають свої будинки, щоб уникнути переслідування, але при цьому не покидають рідну країну.

Мігранти – це люди, котрі покидають рідні місця з економічних чинників або з причин, що не входять в обмежене коло тих, що визначають статус біженця.

Незаконні мігранти – громадяни третіх держав та особи без громадянства, які порушили правила в’їзду, виїзду, перебування або транзитного проїзду через територію країни, які встановлені її національним законодавством.

Жінки у всіх категоріях зіштовхуються з загальними проблемами, такими як дискримінація і відсутність юридичної незалежності. Проте їхній статус різниться в багатьох істотних параметрах. Жінки–мігранти можуть бути захищені законом своєї рідної країни, а біженки і переміщені особи – ні.

При всій їхній недосконалості, існують міжнародні угоди про захист біженців, у той час як міжнародну угоду про мігрантів підписано лише кількома країнами, а щодо жінок – переміщених осіб домовленостей немає взагалі. Більш того, у випадку з переміщеними особами самий уряд, що змусив їх покинути рідні місця, часто наділено правом приймати рішення про їхню подальшу долю.

Перші конвенції щодо статусу біженців були прийняті ООН у середині XX сторіччя. Так, відповідно до рішення Генеральної Асамблеї в Женеві в 1951 р. Організацією Об'єднаних Націй була скликана Конференція повноважних представників для підготовки Конвенції, що регулює правовий статус біженців. У результаті її роботи 28 липня 1951 р. було прийнято Конвенцію ООН про статус біженців. Вона набрала сили 21 квітня 1954 р. Ця Конвенція узагальнювала попередні міжнародні акти, що стосуються біженців, і була найбільш широкою кодифікацією прав біженців на міжнародному рівні. У Конвенції викладено основні мінімальні норми поводження з біженцями без обмеження права держав надавати більш сприятливі умови.

Конвенцію належить застосовувати без дискримінації за ознакою раси, релігії і країни походження, вона містить різноманітні гарантії проти висилки біженців. Нею передбачається видача біженцям документів, у тому числі і проїзних, у формі паспорта. Деякі положення Конвенції вважаються настільки важливими, що у відношенні до них не можна робити ніяких обмовок. До таких положень відносяться визначення поняття «біженець» і так званий принцип невисилання, що означає, що жодна Договірна Держава ніяким чином не може вислати або повернути біженця проти його волі на територію, де останній побоюється переслідування.

Якщо попередні міжнародні акти стосувалися лише окремих груп біженців, то визначення поняття «біженець», надане в статті 1 Конвенції 1951 р., носить загальний характер. Але дія Конвенції поширюється лише на осіб, які стали біженцями в результаті подій, що відбулися до 1 січня 1951 р. На осіб, які стали біженцями після цієї дати, дія Конвенції поширюється тільки в тому випадку, якщо можна довести, що їхня втеча була обумовлена подіями, що відбулися раніше. Конвенція не застосовується у відношенні тих осіб, які стали біженцями в результаті подій, що відбулися після 1 січня 1951 р.

З часом і внаслідок виникнення нових категорій біженців посилилася необхідність розробки поширюваних на них положень Конвенції. У зв'язку з цим у 1966 р. був підготовлений і поданий Генеральній Асамблеї Організації Об'єднаних Націй Протокол стосовно статусу біженців. Генеральна Асамблея в резолюції 2198 (ХХI), прийнятій 16 грудня 1966 р., взяла до відома Протокол і просила Генерального секретаря переслати його текст державам із тим, щоб дати їм можливість приєднатися до нього. Справжній текст Протоколу був підписаний Головою Генеральної Асамблеї і Генеральним секретарем в Нью–Йорку 31 січня 1967 р. і направлений урядам. Він набрав чинності 4 жовтня 1967 р. після депонування шости актів про приєднання.

При приєднанні до Протоколу держави беруть на себе зобов'язання застосовувати основні положення Конвенції 1951 року у відношенні всіх біженців, які підпадають під визначення останньої, але без обмеження терміну. Незважаючи на те, що Протокол у такий спосіб пов'язаний із Конвенцією, він є самостійним актом, до якого можуть приєднатися не тільки держави – учасниці Конвенції.

Конвенція і Протокол є основними міжнародними актами, спрямованими на захист біженців, і основний характер цих актів набув широкого визнання на міжнародному і регіональному рівнях. Так, Генеральна Асамблея неодноразово рекомендувала державам стати учасницями Конвенції 1951 р. і пізніше – приєднатися до Протоколу. Приєднатися до цих актів також рекомендували різноманітні регіональні організації, наприклад, Рада Європи, Організація африканської єдності й Організація американських держав.

До завдань Управління Верховного Комісара Організації Об'єднаних Націй у справах біженців, крім інших, входить сприяння поширенню міжнародних актів про захист біженців і спостереження за їхнім застосуванням. Більш того, як у Конвенції, так і в Протоколі конкретно передбачено спостереження з боку Управління Верховного Комісара Організації Об'єднаних Націй у справах біженців (ВКООНСБ) за виконанням їхніх положень.

На 31 грудня 1968 р. число держав – учасниць Конвенції складало 54, а до Протоколу приєдналося 28 держав. У зв'язку з тим, що основний характер цих актів із погляду захисту біженців і встановлення мінімальних норм поводження з ними набуває все більш широкого визнання, важливо, щоб їхні положення були відомі як можна більшому числу біженців і усім, хто займається їхніми проблемами.

Положення Конвенції (відповідно до ст. 1, параграф С) не поширюються більше на особу, яка:

«1) добровільно знову скористалася захистом країни своєї цивільної приналежності; або

2) позбувшись свого громадянства, знову його добровільно набула; або

3) набула нове громадянство і користується захистом країни своєї нової цивільної приналежності; або

4) добровільно знову влаштувалася в країні, яку вона покинула або поза межами якої вона перебувала внаслідок побоювань переслідувань; або

5) не може більше відмовлятися від користування захистом країни своєї цивільної приналежності, тому що обставини, на підставі яких її було визнано біженцем, більше не існують;

            положення дійсного пункту не застосовуються до біженців, які підпадають під визначення пункту 1 розподілу А дійсної статті, якщо вони в змозі навести достатні підстави, що випливають із старих переслідувань, для своєї відмови користуватися захистом країни своєї цивільної приналежності;

6) будучи особою, що не має визначеного громадянства, може повернутися в країну свого старого звичайного місця проживання, тому що обставини, на підставі яких її було визнано біженцем, більш не існують;

            положення дійсного пункту не застосовуються до біженців, що підпадають під визначення пункту 1 розділу А дійсної статті, якщо вони в змозі навести достатні підстави, що випливають із старих переслідувань, для своєї відмови повернутися в країну свого старого звичайного місця проживання».

Крім цього, положення дійсної Конвенції не поширюються на осіб, які у даний час користуються захистом або допомогою інших органів або установ Організації Об'єднаних Націй, крім Верховного Комісара Організації Об'єднаних Націй у справах біженців; на тих осіб, за яких компетентні органи країни, у якій вони мешкають, визнають права і обов'язки, пов'язані з громадянством цієї країни; на тих осіб, відносно яких є серйозні підстави припускати, що вони: а) учинили злочин проти світу, військовий злочин або злочин проти людства у визначенні, даному цим діянням у міжнародних актах, складених із метою вживання заходів щодо подібних злочинів; b) учинили тяжкий злочин неполітичного характеру поза країною, що дала їм захист, і до того як вони були допущені в цю країну як біженці; с) винні у вчиненні діянь, що суперечать цілям і принципам ООН.

Крім Конвенції 1951 року, оскільки вона стосувалася тільки осіб, які стали біженцями в результаті подій до 1 січня 1951 р., а також внаслідок виникнення нових ситуацій, 31 січня 1967 р. був прийнятий Протокол, що стосується статусу біженців. Відповідно до ст. 1 цього Протоколу держави – учасниці дійсного Протоколу беруть на себе зобов'язання застосовувати статті Конвенції 2 – 34 включно стосовно біженців, що підпадають під визначення, яке дається в ст. 1 Конвенції з опущенням слів «У результаті подій до 1 січня 1951 року...» і слів «... у результаті подібних подій» у ст. I A (2).

Питанням становища жінок–біженок та переміщених осіб приділялася увага на Четвертій Всесвітній конференції ООН зі становища жінок в Пекіні. Про вагомість підсумкових документів конференції та прийнятих рішень для формування національної політики держав–учасниць мова йшла в попередніх розділах. Саме тому зауваження та пропозиції, які торкаються формування цивілізованої міграційної політики в різних регіонах світу, а також захисту прав жінок з різних категорій мігрантів, мають важливе політичне та правове значення.

В підсумковому документі Конференції виділено спеціальний розділ «Надання захисту, допомоги та професійної підготовки жінкам–біженкам, іншим жінкам з числа переміщених осіб, які потребують міжнародного захисту, а також переміщеним в середині країни жінкам» (Стратегічна мета Е. 5). Наведемо деякі положення з нього:

«Діяльність, яка повинна здійснюватися

Урядами, міжурядовими та неурядовими організаціями та іншими установами, які надають захист, допомогу, послуги у сфері професійної підготовки жінкам–біженкам, іншим жінкам з числа переміщених осіб, які потребують міжнародного захисту, і жінкам з числа осіб, які переміщені у середині країни, у тому числі Управлінням Верховного Комісара ООН у справах біженців та Всесвітньою продовольчою програмою, відповідно:

а) прийняття заходів для того, щоб жінки всіляко залучалися до планування, розробки, здійснення, моніторингу та оцінки усіх короткострокових та довгострокових проектів та програм надання допомоги жінкам–біженкам, іншим жінкам з числа переміщених осіб, які потребують міжнародного захисту, і жінкам з числа осіб, які були переміщені в середині країни, включаючи організацію таборів для біженців та переміщених осіб, мали прямий доступ до послуг, що надаються;

b) надання відповідного захисту та допомоги жінкам та дітям з числа переміщених осіб їх власній країні та пошук шляхів ліквідації першопричин їх переміщення в цілях попередження цього явища і, при необхідності, сприяння поверненню або розселенню цих осіб;

c) прийняття заходів з метою гарантувати безпеку та фізичну недоторканість жінок–біженок, інших жінок з числа переміщених осіб, які потребують міжнародного захисту, а також жінок з числа осіб, які були переміщені в середині країни, під час їх переміщення і після їх повернення в рідні місця, включаючи програми реабілітації; прийняття ефективних заходів по захисту від насилля жінок з числа біженок або переміщених осіб; проведення об’єктивного та ретельного розслідування усіх випадків таких порушень і притягнення винних до судової відповідальності;

d) при повній повазі і строгому дотриманні принципів невисилання біженців, прийняття всіх необхідних заходів щодо забезпечення прав жінок з числа біженців та переміщених осіб на добровільне, безпечне та достойне повернення в рідні місця в безпечних та достойних умовах та їх права на захист після повернення;

е) прийняття заходів на національному рівні і при необхідності – на основі міжнародного співробітництва, – у відповідності із Статутом ООН, для пошуку довгострокового вирішення проблем жінок, переміщених в середині країни, включаючи їх право на добровільне та безпечне повернення в рідні місця;

f) забезпечення того, щоб міжнародне співтовариство та його міжнародні організації надавали фінансові та інші ресурси для надання надзвичайної та іншої довгострокової допомоги з врахуванням конкретних потреб, ресурсів та потенційних можливостей жінок з числа біженців, інших переміщених осіб, які потребують міжнародного захисту, а також жінок, які переміщені в середині країни. Прийняття усіх необхідних заходів для забезпечення захисту та надання допомоги з метою ліквідації дискримінації по відношенню до жінок і дівчаток для забезпечення рівного доступу до достатніх за кількістю та відповідних за якістю продуктів харчування, води та житла, освіти, соціальних, медичних послуг, включаючи послуги по охороні репродуктивного здоров’я та материнства та послуги у боротьбі з тропічними хворобами;

g) сприяння підвищенню доступності учбових матеріалів на відповідній мові, в тому числі і в надзвичайних ситуаціях, для зменшення числа переривання процесів шкільного навчання дітей з числа біженців та переміщених осіб;

h) використання міжнародних норм для забезпечення рівного доступу і рівного відношення до жінок та чоловіків в межах процедур установлення статусу біженця та надання притулку, включаючи повну повагу і строге дотримання принципу невисилання, зокрема шляхом приведення національних імміграційних правил у відповідність до міжнародних документів з цього питання, а також вивчення можливості визнання біженцями жінок, чиї прохання про надання статусу біженця засновані на повністю обґрунтованому страху переслідування, який обумовлений причинами, що перераховані в Конвенції 1951 року про статус біженців і Протоколі 1967 року, в тому числі переслідування, що обумовлене факторами сексуального насильства, або інших видів переслідування, обумовленого гендерними факторами, а також надання доступу до спеціально підготовлених посадових осіб, в тому числі жінок, для проведення бесід з жінками про пережитий ними такий тяжкий досвід, як сексуальна образа;

і) підтримка та заохочення зусиль держав щодо розробки критеріїв до керівних принципів реагування на переслідування, які спрямовані виключно проти жінок, шляхом обміну інформації про ініціативи держав щодо розробки таких критеріїв та керівних принципів, а також завдяки налагодженню контролю для забезпечення їх відповідного та послідовного проведення у життя;

j) сприяння досягненню самозабезпеченості жінок з числа біженців, іншими жінками з числа переміщених осіб, які потребують міжнародного захисту, а також жінками з числа осіб, які переміщені у середині країни, та організація програм для жінок, особливо молодих, з питань керівництва та прийняття рішень в громадах біженців та репатріантів;

к) забезпечення захисту прав жінок з числа біженок та переміщених осіб та ознайомлення таких жінок з їх правами; забезпечення визнання виключної важливості возз’єднання родин;

l) охоплення, при необхідності, жінок, які визнані біженцями, програмами професійної підготовки, включаючи мовну підготовку, навчання навичок створення та планування малих підприємств та консультування з усіх видів насильства у відношенні жінок, яке повинно включати програми реабілітації для жертв тортур та осіб з психічними травмами. Уряди та інші донори повинні вносити відповідний внесок у здійснення програм допомоги жінкам з числа біженців, інших переміщених осіб, які потребують міжнародного захисту, а також переміщених в середині країни жінок, зокрема з врахуванням впливу на країни, що приймають який обумовлений зростанням потреб багаточисельних груп біженців та необхідністю розширення бази донорів і забезпечення більш активної участі донорів у спільному несенні тягаря витрат;

м) розширення інформованості громадськості про роль, яку відіграють жінки–біженки у країнах їх розселення, сприяння більш глибокому усвідомленню їх прав, потреб і можливостей та сприяння укріпленню взаєморозуміння та взаємному визнанню за допомогою навчальних програм, які пропагують гармонічні відносини між представниками різних культур та рас;

n) надання основних та допоміжних послуг жінкам, які переміщені з місць їх попереднього проживання внаслідок терористичних актів, насильства, торгівлі наркотиками та інших причин, які пов’язані з використанням насильства;

о) підвищення інформованості з прав жінок та організація, при необхідності, навчально–просвітницької роботи з питань прав людини серед військовослужбовців та співробітників поліції, які діють в районах військових конфліктів та районах проживання біженців.

Урядам:

а) пропаганда та здійснення прийнятих Управлінням Верховного Комісара ООН з питань біженців керівних принципів захисту жінок–біженок та керівних принципів класифікації жертв насильства та осіб з психологічними травмами та надання їм допомоги або надання аналогічних директивних установок в тісному співробітництві з жінками–біженками, у всіх секторах програм в інтересах біженців;

b) захист жінок та дітей, які мігрують внаслідок порушення або ущемлення їх прав членами їх сімей, від яких вони залежать матеріально, а також вивчення можливості продовження їх перебування в тому випадку, якщо сімейні відносини будуть розірвані в межах положень національного законодавства».

Таким чином, підсумковий документ Пекінської конференції націлює уряди та міжнародні організації на проведення міграційної політики з чіткими гендерними критеріями, гендерною корекцією та експертизою.

Один з останніх документів, який був розроблений та прийнятий світовим співтовариством в міграційній сфері, – це додатковий протокол проти незаконного ввозу мігрантів по суші, морю та повітрю, який доповнює Конвенцію ООН проти транснаціональної організованої злочинності. Він був відкритий для підписання 12–15 грудня 2000 року на Конференції в Палермо (Італія). Україна підписала Конвенцію, але не підписала протоколи.

Хоча протокол присвячений протидії нелегальній міграції, він виступає проти криміналізації самих нелегальних мігрантів, і містить положення про необхідність надання їм допомоги. Це особливо важливо для жінок та дітей, які потрапляють до ситуації нелегальної міграції та страждають від різних форм насильства та дискримінації (стаття 16 протоколу носить назву «Заходи захисту та допомоги»).

Незалежна Українська держава у формуванні та проведенні своєї міграційної політики намагається дотримуватися положень сучасних міжнародних документів, які спрямовані на захист прав мігрантів.

Статус біженця в Україні відповідно до статті 1 Закону України «Про біженців» може бути надано іноземцю (іноземному громадянинові або особі без громадянства), який внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, національності, ставлення до релігії, громадянства, належності до певної соціальної групи або політичних переконань вимушений залишити територію держави, громадянином якої він є (або територію країни свого постійного проживання), і не може або не бажає користуватися захистом цієї держави внаслідок зазначених побоювань.

У жовтні 1997 року Указом Президента України були затверджені «Основні напрями соціальної політики на 1997–2000 роки», в яких спеціальний розділ присвячений питанням міграційної політики держави. В цьому документі визначається, що міграційна політика в Україні має базуватися на таких принципах, як вільний виїзд та в’їзд в Україну громадян України; рівність перед законом іноземців, осіб без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах та громадян України; диференційований підхід до різних категорій мігрантів відповідно до інтересів держави, національного законодавства та міжнародних зобов’язань України. Таким чином, в цьому важливому державному документі наголошується на подвійному спрямуванні міграційної політики в Україні – як на захист власних громадян за межами країни, так і на формування спеціальних заходів щодо іноземців, які перебувають на території України, в тому числі таких, які опинилися в державі нелегально.

Основними завданнями міграційної політики України є здійснення управління міграційними процесами, виходячи з фінансових та організаційних можливостей держави, захист прав іноземців та осіб без громадянства, удосконалення законодавчих та виконавчих механізмів регулювання міграції, розвиток міжнародного співробітництва в цій сфері, здійснення контролю з боку держави за використанням іноземної робочої сили з метою захисту національного ринку праці, забезпечення соціального захисту громадян України, які працюють за межами своєї держави. Це особливо важливе завдання, оскільки з 1994 року спостерігається перевищення кількості громадян, які виїхали з України, над тими, хто в Україну приїхав. Так, у 1996 році воно становило мінус 131,1000 осіб.

Для захисту прав українських громадян за кордоном українським Урядом укладена низка багатосторонніх та двосторонніх міждержавних договорів, які спрямовані на забезпечення прав працюючих за кордоном українських громадян або проживаючих там тимчасово чи постійно, а також іноземців або осіб без громадянства, які перебувають в Україні. Так, станом на 30. 10. 1998 року Україною було укладено 12 багатосторонніх договорів, два двосторонні міждержавні договори з питань соціального захисту (з Королівством Іспанія, підписано 07. 10. 96, ратифіковано 17. 12. 97, набув чинності з 27 березня 1998 року та Латвійською Республікою, підписано 26. 02. 1998), 16 міжурядових договорів з питань соціального захисту та з питань праці і зайнятості (з урядами Російської Федерації, Латвійської Республіки, Азербайджанської Республіки, Республіки Грузія, Республіки Білорусь, Республіки Молдова, Литовської Республіки, Естонської Республіки, Республіки Польща, Чеської Республіки, Словацької Республіки, Соціалістичної Республіки В’єтнам), а також 10 міжвідомчих договорів з питань соціального захисту та з питань праці і зайнятості (такі як, наприклад, Меморандум про взаєморозуміння між Міністерством праці та соціальної політики України та Міністерством праці Китайської Народної Республіки у співробітництві в сфері праці та соціального забезпечення, Угода про співробітництво між Міністерством соціального захисту населення України та Федеральним міністерством праці і соціальних справ Федеративної Республіки Німеччини, Меморандум про співробітництво між Міністерством праці та соціальної політики України і Міністерством розвитку людських ресурсів Канади у сфері праці та соціального захисту, Договір між Міністерством праці України і Міністерством праці та соціальної політики Республіки Польща про співробітництво у сфері праці та соціальної політики, така ж Угода з Міністерством праці та соціальних справ Чеської Республіки та інші).

Крім законодавчого та правового забезпечення міграційної політики, Україна здійснила також ряд організаційних заходів, спрямованих на формування та укріплення державних структур – суб’єктів такої політики. Так, в 1998 році при Кабінеті Міністрів України була утворена Міжвідомча координаційна рада з питань міграції (постанова Кабінету Міністрів України від 10 липня 1998 року № 1056), яка є постійно діючим дорадчим органом і про яку затверджено положення. Ця Рада складається з посадових осіб високого рівня, до неї за посадами входять Віце–прем’єр міністр України (голова Ради), заступник Міністра закордонних справ, заступник Міністра внутрішніх справ, заступник Міністра праці та соціальної політики, заступник Міністра освіти та науки, заступник Міністра охорони здоров’я, заступник Голови Державного комітету у справах охорони державного кордону України та інші відповідальні працівники Адміністрації Президента України та Кабінету Міністрів України.

Відповідно до указів Президента України від 15 грудня 1999 року № 1572 (1572/99) «Про систему центральних органів виконавчої влади» та від 15 грудня 1999 року № 1573 (1573/99) «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» постановою Кабінету Міністрів України (квітень 2000 року, № 603) у складі Міністерства юстиції був утворений Державний департамент у справах національностей та міграції як урядовий орган державного управління.

На початку 1999 року в Україні прийнята Програма боротьби з нелегальною міграцією на 1999–2000 роки (затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 27 лютого 1999 року № 273). Вона розроблена як відповідь на складну ситуацію, яка склалася в сфері управління міграційними процесами в Україні, та відповідно до указів Президента України від 18 жовтня 1997 року № 1166 «Про основні напрями соціальної політики на 1997–2000 роки», від 1 червня 1998 року № 615 «Про затвердження стратегії інтеграції України до Європейського Союзу», від 9 січня 1999 року № 4 «Питання імміграційного контролю», а також постанови Кабінету Міністрів України від 12 червня 1998 року № 852 «Про затвердження механізму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу». Програма спрямована на посилення контролю з боку органів виконавчої влади за імміграційними процесами в Україні та максимальне зменшення впливу на ці процеси злочинного світу.

Основними завданнями Програми боротьби з нелегальною міграцією на 1999–2000 роки є: виявлення та перекриття найбільш небезпечних каналів нелегальної міграції в Україну шляхом удосконалення візової політики та посилення охорони державного кордону; виявлення та викриття на території України злочинних угруповань, які займаються організацією переправляння нелегальних мігрантів, виготовленням та забезпеченням їх підробленими документами; створення дійового механізму видворення нелегальних мігрантів у місця їх постійного проживання або до країн, з яких вони прибули.

Програма містить в собі 24 пункти, які відповідають переліченим вище основним завданням програми. Але їх аналіз показує, що вони не тільки за своєю суттю мають репресивне спрямування, в них відсутній гендерний підхід, не враховуються особливості статей, зокрема особливі потреби жінок та дітей. Так, це стосується п. 7 програми (вирішити питання про завершення робіт і створення пункту тимчасового розміщення біженців та осіб, які подали заяву на надання їм статусу біженця у Вінницькій області), п. 8 програми (створити в Закарпатській та Київській областях пункти збору іноземців, які незаконно перебувають в Україні, для їх подальшого видворення за межі держави) та інших. Мова про дотримання прав мігрантів також не йде в них, що з свого боку породжує також протиправні явища в суспільстві.

Програма відображує тільки частину міграційних процесів, а саме тих, де Україна є транзитною країною або країною призначення для мігрантів, і не охоплює питання захисту українських громадян, які перебувають в інших країнах як нелегальні мігранти. Саме тому в вересні 1999 року назріла необхідність прийняття державної Програми запобігання та боротьби з торгівлею жінками та дітьми (Постанова Кабінету Міністрів України № 1768 від 25 вересня 1999 року), про яку мова піде окремо.

В такому документі, як «Інструкція про порядок передачі підрозділами Прикордонних військ України іноземців та осіб без громадянства, що є порушниками законодавства України про державний кордон і правовий статус іноземців, приймання зазначених осіб органами внутрішніх справ України, їх утримання та видворення за межі держави» мова йде в тому числі і про утримання іноземців та осіб без громадянства в ізоляторах тимчасового тримання прикордонних військ (п. 2. 2. 5. ), про питання конвоювання та охорони (п. 2. 2. 6), утримання в приймальниках–розподільниках (п. 3. 3. 1), але при цьому ніякі гендерні аспекти не враховуються.

Тому відчувається необхідність переглянути деякі програми та відомчі інструкції, для того, щоб вони відповідали сучасним вимогам міжнародного законодавства у сфері дотримання прав мігрантів та біженців обох статей.

Крім цього, вкрай необхідна більш пильна увага міжнародного співтовариства до проблем міграції, які загострюються на початку XXI століття в зв’язку небаченими хвилями тероризму, непродуманими антитерористичними заходами західних країн, з масовими потоками мігрантів з країн Центральної Азії, з районів конфліктів та військових дій. Питання міграції пов’язуються не тільки з дотриманням економічних та соціальних прав громадян, але й з питаннями насильства під час військових конфліктів.

Україні вдалося уникнути військових конфліктів на соціальному, релігійному, етнічному підґрунті. Але наша країна знаходиться зовсім поруч з такими гарячими регіонами? як Придністров’я в Молдові та Чечня в Росії. Військові дії в першому закінчилися, але регіон не тільки переповнений зброєю, а й переживає дуже складну економічну ситуацію. Війна в Чечні продовжується. В Україну потрапляє велика кількість вихідців з Чечні, в тому числі етнічних чеченців. Але разом з конфліктними зонами йде торгівля зброєю, яка стає більш доступною і може використовуватися не тільки під час військових дій. Великі психологічні наслідки мали для населення України і військові дії на Балканському півострові. Там знаходиться миротворчий український контингент, в якому варту несуть чоловіки. Але вдома їх чекають жінки, матері, діти, що підтверджує істину про те, що війна не буває далекою.

За даними експертів і після припинення конфліктів, жінки та діти стикаються з тяжкими наслідками ситуації насильства. Зброя не здається повністю і використовується для залякування та насильства в родині. Довготривалі наслідки можуть проявлятися і після десятиліть після війни.

Не вдалося Україні уникнути соціальних конфліктів, зокрема навколо повернення до історичної батьківщини кримськотатарського народу. І аналіз процесу повернення та інтеграції в суспільстві наочно свідчить, що жінки стикалися з більшою кількістю проблем, ніж чоловіки. Для людей, які поверталися до Автономної Республіки Крим, найгострішою проблемою була і залишається проблема працевлаштування. Значна частка репатрійованих не мала українського громадянства і не могла на рівних конкурувати на обмеженому ринку праці. Особливо складною є ситуація з працевлаштуванням серед працездатних жінок кримських татарок, серед яких понад 80 % мають середню спеціальну та вищу освіту і лише 20 % – професії, які придатні для сільського господарства та промисловості. Як зазначається в звіті «Україна. П’ять років після Пекіна», «більшість кримськотатарських жінок орієнтовані на суспільно–корисну працю в державному секторі економіки. Не маючи можливості отримати бажану роботу за фахом, вони змушені вести підсобне господарство, займатися реалізацією сільськогосподарської продукції та інших товарів на ринках. Відчутно обмежує участь жінок у суспільному виробництві високий рівень багатодітності серед кримських татар і незадовільна забезпеченість сіл об’єктами соціально–культурної сфери.

Відсутність роботи доповнюється незадовільними умовами життя. На той час (1995 рік – примітка автора) близько 60 тис. кримських татар не мали громадянства України, для них не були вирішені питання приватизації, вони не мали змоги брати участь у виборах. Процес облаштування кримських татар триває і досі. У Криму у 1999 році налічується 300 селищ компактного проживання кримських татар, однак розвиток відповідної інфраструктури здійснюється досить повільно. Так, 70 % населених пунктів не забезпечені водою, а понад 25 % –електроенергією, газифіковано лише 4 % населених пунктів. За офіційними даними Державного комітету у справах національностей і міграції лише 135 177 кримських татар мають житло, 13 618 – мешкають у гуртожитках, 22 853 – у приватних квартирах, а 128 638 – взагалі не мають житла». Така ситуація більш боляче відбивається на жіночій половині населення.

Україна самостійно не в змозі вирішувати такі складні питання: одночасно протистояти та зупиняти хвилі нелегальних мігрантів із Cходу, а з іншого боку, поряд з такими репресивними заходами забезпечувати дотримання загальнолюдських прав осіб, в тому числі людських прав жінок. Для цього не вистачає не тільки коштів, але й досвіду, знань, навичок у сфері дотримання прав людини. Тому важливими напрямками розвитку міграційної політики в Україні вважаємо не тільки відпрацювання спільно з відповідними структурами Європейського Союзу механізму скоординованих дій, спрямованих на запобігання та припинення нелегальної міграції, але й вивчення гуманітарних принципів поводження з мігрантами, які існують в демократичних державах та розроблені міжнародними організаціями.

Зокрема, позитивним напрямком може бути співпраця з Міжнародною організацією з міграції, яка є міжурядовою міжнародною організацією, утвореною в 1951 році. Вона не є організацією системи ООН, але має угоди щодо співробітництва з багатьма спеціалізованими установами ООН. МОМ як міжурядова організація надає допомогу урядам у вирішенні питань, які пов’язані з міграцією.

На сьогодні МОМ працює в шести основних сферах:

1) переселення біженців з третьої країни, транспортування мігрантів та надання послуг у сфері міграції;

2) репатріація кваліфікованих національних кадрів після їх навчання або після війни чи інших кризових ситуацій; допомога в репатріації біженців та осіб, які не отримали притулок, внутрішніх переміщених осіб та мігрантів;

3) медичні послуги для мігрантів;

4) технічне співробітництво з міграції, укріплення потенціалу в управлінні міграційними процесами;

5) інформаційні кампанії, які пов’язані з міграцією;

6) запобігання торгівлі людьми.

 Членами МОМ є 76 країн–членів та 46 країн–спостерігачів. З 1993 року Україна є спостерігачем у МОМ. Відповідно до Угоди між Кабінетом Міністрів України та Міжнародною організацією з міграції щодо статусу Міжнародної організації з міграції в Україні та співробітництва у сфері міграції (Угоду ратифіковано Законом № 1891–111 (1891–14) від 13. 07. 2000 року) МОМ здійснює в Україні такі міграційні програми: сприяння розвитку системи управління міграцією, консультативні послуги та інші заходи технічного співробітництва з міграційних питань, врегульована міграція громадян, іноземців та осіб без громадянства; міграційна допомога біженцям, раніше депортованим особам та іншим особам, які потребують допомоги; повернення кваліфікованих людських ресурсів тощо.

Все більшу активність у сфері захисту прав мігрантів відіграють неурядові організації як за кордоном, так і в Україні. Більшість з них розпочали свою діяльність наприкінці 80–х на початку 90–х років в країнах Західної Європи, які зіткнулися з великою кількістю легальних та нелегальних мігрантів з Латинської Америки, Далекого Сходу, Північної Африки, а потім з Центральної та Східної Європи, Співдружності Незалежних Держав. Точну інформацію про кількість таких організацій навести складно, оскільки тільки в Європі їх декілька десятків тисяч, тому обмежимося деякими типовими прикладами, які показують, на що спрямовують свою діяльність неурядові організації по допомозі мігрантам.

Наприкінці вісімдесятих та на початку дев’яностих років з’являється велика кількість організацій, які концентрують свою увагу на боротьбі з торгівлею жінками та наданню допомоги потерпілим від торгівлі людьми, але про них також буде йти мова в іншому розділі. Головними особливостями діяльності неурядових організацій є те, що вони базують свою діяльність на принципах захисту прав людини; інтереси осіб, які звертаються до організацій, є пріоритетними; організації співпрацюють з державою, але незалежними від неї; вони незалежні також від поліції та інших відомств, надають їм інформацію про жінок, тільки в разі згоди з ними; мають фахівців (здебільшого з самих мігрантів), які розмовляють багатьма мовами потенційних клієнтів; знають проблеми мігрантів з безпосереднього спілкування з ними; працюють на принципах анонімності та конфіденційності.

Якщо узагальнити основні напрямки їх роботи, то можна виділити наступні: надання консультацій з правових питань жінкам різних національностей, щодо легальності працевлаштування та перебування в країні або повернення на батьківщину; допомога у вирішенні службових справ, посередництво у веденні справ у суді; відвідування в закритих установах для депортованих; робота з засобами масової інформації; проведення досліджень щодо становища жінок–мігранток; видання інформаційних матеріалів, листівок, брошур; участь у розробці законодавчих актів щодо становища мігрантів, а також документів міжнародних організацій.

Так, з 1997 року в Берліні працює організація ЦАПО – як результат 15–річного досвіду Польської Громадської Ради в галузі консультування та допомоги іноземцям у сфері правових та соціальних питань. Багато хто з громадян країн колишнього соціалістичного табору, які приїжджають до Німеччини, не можуть або не хочуть легалізувати своє перебування, в результаті чого виникають різні проблемні ситуації. ЦАПО допомагає сезонним робітникам, молоді, жінкам із Східної Європи, які знаходяться в залежних ситуаціях.

Жіночий інформаційний центр (Штутгарт, Німеччина) працює для жінок з Азії, Африки, Латинської Америки та Східної Європи з 1987 року. Діяльність Центру полягає в інформуванні громадськості про випадки та причини феномена міграції, а також у консультуванні та інтеграції жінок–мігранток, співпраці та встановленні контактів з державними установами та іншими інститутами, юристами, лікарями, тимчасовому розміщенні жінок та дітей. Жіночий інформаційний центр допомагає жінкам у вивчанні німецької мови, шукаючи для жінки мовні курси.

У Відні (Австрія) найбільш впливовою та популярною організацією є ЛЄФО (LEFO) – асоціація з/та для жінок–мігранток в Австрії. Вона складається з центру підтримки та консультацій для жінок з Латинської Америки; з програми оздоровлення та запобігання СНІДу для жінок–мігранток, які працюють секс–робітницями; жінок з Центральної та Східної Європи; та центру для жінок – жертв торгівлі людьми. Співробітниці LEFO проводять консультації для жінок різними мовами, в тому числі російською, організують курси німецької мови, супроводження при відвідуванні різних інстанцій, допомагають жінкам, які знаходяться у в’язниці.

Найбільш відома жіноча спілка у Гамбурзі, до якої можуть звертатися іноземки, у яких виникли неприємності в Німеччині, – це «Амністія для жінок». Крім консультацій та допомоги у зверненні до офіційних інстанцій, ця спілка влаштовує професійні курси, проводить роботу на вулиці, роботу по інформуванню громадськості. Працівниці організації підготували брошуру «Німеччина – рай для жінок?», в якій розповідається про труднощі, які можуть виникнути, наприклад, у випадку заміжжя, трудової діяльності в Німеччині і при в’їзді у країну. Сенатське відомство з рівноправності Гамбурга ухвалило та підтримало ініціативу спілки Amnesty for Women, яка вирішила випустити брошуру «Німеччина – рай для жінок?». Брошура опублікована п’ятьма мовами і містить відомості про країну та її мешканців, а головне, про різноманітні форми дозволу на проживання, про юридичні права в цілому, про шлюб та розлучення, медичне обслуговування, трудову діяльність і освіту, про торгівлю нареченими та проституцію. У ній є поради, що робити в надзвичайних випадках, і адреси консультаційних пунктів для жінок у Німеччині та у вашій країні.

Неурядові організації ведуть також велику роботу по формуванню міжнародних документів та угод, в яких би приділялась увага дотриманню прав жінок–мігранток та захисту жінок, які страждають від різних видів насильства.

В Україні також працюють неурядові громадські організації, які допомагають мігрантам: Червоний Хрест, «Едельвейс», Жіночий культурно–просвітницький центр «Грейс–клуб», Адвентиське агентство допомоги та розвитку в Україні, «Асса» (Харків), Подільський центр захисту прав людини (Вінниця) та інші. Наприкінці 90–х років за підтримкою Творчого Центру Каунтерпарт була створена загальнонаціональна мережа неурядових організацій, які працюють з мігрантами. Основним напрямком діяльності мережі в Україні був правозахисний напрямок. Крім цього, організації реалізують просвітницькі, культурні програми, програми допомоги жінкам, дітям та сім’ям. Зокрема в Києві за ініціативою «Грейс–клубу» було створено Центр підтримки сімей, який працює з мігрантами з Афганістану, які компактно проживають в м. Києві. На жаль, на 2001 рік стала мережа не існує, але діяльність продовжується. Розвивається надання послуг в нових регіонах та містах. Відкриваються нові програми, зокрема психологічної реабілітації та медичної допомоги. Серед них потрібно назвати Українську асоціацію планування сім’ї, яка вже декілька років надає безкоштовну медичну допомогу біженцям та шукачам притулку зі Східних та південно–азійських країн, які проживають в Києві.

В своїй діяльності неурядові організації стикаються з недосконалістю українського законодавства як стосовно мігрантів, так і надання соціальної та благодійної допомоги. Так, відповідно до законодавства вони повинні надавати свої послуги тільки тим особам, які перебувають на території України легально, хоча відомо, що в Україні велика кількість нелегалів, деякі з яких проживають тут місяцями та роками, потребують елементарної соціальної та гуманітарної допомоги. Багато хто з мігрантів потрапляють на територію України через Росію та інші треті безпечні країни, що є офіційною підставою у відмові надання статусу пошукача притулку.

Великі труднощі від недоліків законодавства та підзаконних актів очікують жінок. Зокрема, це стосується питань надання медичної допомоги, а також допомоги під час вагітності та пологів. За законодавством нагляд за вагітними та допомога під час пологів безкоштовні, в тому числі і для біженців. Але іноземці, які перебувають на території країни, повинні сплачувати за такі послуги. В абсолютній більшості випадків лікарі та адміністрація лікарень не бачать різниці між іноземцями та біженцями та вимагають оплати.

Крім того, групи мігрантів є дуже закритими. Вони практично не допускають до себе осіб інших національностей, в тому числі і соціальних працівників. Із приблизно 3000 офіційно зареєстрованих біженців в Україні (за даними Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців) більше ніж півтори тисячі складають особи афганської національності, великі громади з

Конго, Анголи, Ефіопії, Чаду. Вихідці з цих країн мають нерідко релігійні та культурні переконання, які в цілому негативно впливають на становище жінок з цих громад. Виникають проблеми з працевлаштуванням біженців, особливо з країн Африки та Центральної Азії, які традиційно не звикли жити в сільській місцевості, віддаючи перевагу перебуванню в великих містах, в тому числі поблизу найбільших в Україні оптових ринків (Харків, Одеса, Київ, Хмельницький). Різниться суттєво і сімейний стан мігрантів: якщо вихідці з азійських країн мають сім’ї, дітей, то більшість вихідців з африканських країн – це поодинокі чоловіки.

Таким чином, підбиваючи підсумки, потрібно сказати, що існуюче міжнародне законодавство, а також національне українське законодавство не в повній мірі відповідають зростаючим хвилям міграції. Тому на практиці спостерігаються непоодинокі випадки порушення прав переміщених осіб, біженців та інших категорій. Складність позиції України полягає в тому, що відповідно до Будапештської угоди вона повинна вживати репресивні заходи щодо мігрантів зі Сходу. З іншого боку, одночасно необхідне дотримання законодавства з прав людини, з яким, як було показано вище, не завжди узгоджені підзаконні акти та відомчі інструкції.

Але практичні кроки, які здійснювалися урядом та державою в сфері організаційно–практичної роботи, свідчать про наявність політичної волі у вирішенні таких складних питань. Корегування правового та законодавчого забезпечення міграційної політики держави повинно вестися не тільки в напрямку введення положень щодо захисту прав людини, але й в напрямку гендерної корекції законодавства, введення тих чи інших положень з врахуванням статевих та гендерних особливостей мігрантів.

Крім того, з боку держави необхідна співпраця з неурядовими організаціями, як це має місце в інших сферах формування соціальної політики держави (репродуктивне здоров’я, освітні програми, запобігання торгівлі людьми, програми поліпшення становища жінок в Україні). Для цього при розробці нової програми по запобіганню нелегальній міграції в Україні (до чого ще необхідно додати допомогу тим особам, які легально перебувають на території країни) потрібно враховувати існуючий потенціал та можливості неурядових організацій, включати їх представників до дорадчих та консультативних органів, залучати до виконання певних положень державних програм. Україні також необхідно підписати протокол щодо незаконного ввозу мігрантів по суші, морю та повітряним шляхом, який доповнює Конвенцію ООН по боротьбі з транснаціональною організованою злочинністю.

Таблиця 6.

Закавказзя та колишня Югославія: біженці, особи, які переміщені в середині країни, інші групи населення, якими займається Управління Верховного Комісару ООН у справах біженців (кінець 1997 року, за даними УВКБ ООН)