§ 3. Процесс по формированию и исполнению федерального бюджета

Составление проекта федерального бюджета. Решение о на­чале работы над составлением проекта федерального бюджета принимается за 18 месяцев до начала соответствующего финансо­вого года. |

1. В течение первых трех месяцев производятся разработка* прогноза социально-экономического развития Российской Федерач ции, составление сводного баланса финансовых ресурсов, опреде-. ление основных направлений бюджетной политики, расчет конт­рольных цифр проекта федерального бюджета на соответствую­щий период.

Руководители учреждений и организаций, находящихся на сметно-бюджетном финансировании, составляют проекты смет,-которые представляются в соответствующие министерства и ве­домства РФ, где они обобщаются. Министерства и ведомства в свою очередь представляют Министерству финансов и Министерству экономики РФ расчеты и обоснования проектируемых расходов.

Кроме того, органы исполнительной власти субъектов РФ в установленные сроки должны представить в Министерство фи­нансов запросы и обоснования для получения отчислений от регу­лирующих доходов, дотаций и субвенций из федерального бюджета.

2. В течение следующих четырех месяцев Министерство фи­нансов РФ анализирует всю представленную информацию и раз­рабатывает контрольные цифры проекта федерального бюдже­та, которые затем согласовываются с территориальными орга­нами исполнительной власти. Эти органы могут вносить предло­жения по корректировке показателей отчислений, дотаций, суб­венций и др.

3. Затем составляется окончательный вариант проекта феде­рального бюджета, который представляется Правительством РФ в Федеральное Собрание для рассмотрения и утверждения.

Рассмотрение и утверждение федерального бюджета. Необ­ходимо отметить, что на данный момент отсутствует стабильная процедура рассмотрения и утверждения федерального бюджета, так как старая редакция Закона "Об основах бюджетного устрой­ства и бюджетного процесса" рассчитана на принятие бюджета Верховным Советом и хотя бы поэтому не может действовать. До

I

§ 3 Процесс по формированию и исполнению федерального бюджета     665

принятия новой редакции этого закона Федеральное Собрание стро­ит свою работу с проектом бюджета на основе ежегодно принима­емого федерального Закона "О порядке рассмотрения и утверж-. дения федерального бюджета на предстоящий год (1995/1996)". Поэтому процедура год от года меняется. На сегодняшний день она выглядит следующим образом.

Правительство РФ представляет Государственной Думе до 1 августа следующие документы:

• проект Закона "О федеральном бюджете",

• предварительные итоги социально-экономического разви­тия РФ за текущий год,

• прогноз сводного финансового баланса на предстоящий год,

• прогноз консолидированного бюджета РФ,

• федеральные целевые программы и программы по разви­тию регионов, предусмотренные к финансированию за счет средств федерального бюджета,

• итоги исполнения федерального бюджета за первое полуго­дие текущего года и другие документы.

Кроме того, вместе с проектом федерального бюджета долж­ны представляться проекты изменений и дополнений в законода­тельство о налогах.

До рассмотрения проекта федерального закона "О федераль­ном бюджете" в первом чтении данный проект обсуждается в ко­митетах и комиссиях Государственной Думы. Предложения по по­воду законопроекта обобщаются в комитете по бюджету, налогам, банкам и финансам, который готовит заключение по проекту фе­дерального бюджета и представляет его на рассмотрение Госу­дарственной Думы.

Проект федерального бюджета рассматривается Государствен­ной Думой в трех чтениях.

При рассмотрении проекта в первом чтении Государственная Дума утверждает основные показатели федерального бюджета:

• распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ,

• доходы федерального бюджета в разрезе классификации доходов и по видам доходов,

• размеры дефицита федерального бюджета,

• расходы федерального бюджета в целом В случае отклонения проекта федерального бюджета в пер­вом чтении образуется согласительная комиссия из представите-

666

Глава XV. Бюджетный процесс

лей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, которая представляет уточненный проект федерального бюд­жета на рассмотрение Государственной Думы повторно в первом чтении.

При рассмотрении проекта федерального бюджета во втором чтении Государственная Дума обсуждает и утверждает ассигно­вания постатейно, определяет перечень защищенных статей и др.

В третьем чтении проект выносится на голосование для при­нятия в целом.

В дальнейшем процесс утверждения проекта федерального бюджета происходит в порядке, установленном Конституцией РФ.

В случае непринятия до 1 января проекта Федерального за­кона "О федеральном бюджете" Государственная Дума принимает федеральный закон о финансировании государственных расходов из федерального бюджета на I квартал.

Исполнение федерального бюджета. Исполнение бюджета — это практическая реализация бюджета по всем предусмотренным показателям его доходной и расходной частей. Исполнение бюдже­тов относится к функциям исполнительной ветви власти. В процес­се исполнения бюджета Правительство РФ может вносить измене­ния по статьям расходов бюджетной классификации в пределах утвержденных ассигнований по каждому направлению расходова­ния средств.

Оперативное исполнение бюджета осуществляется в соответ­ствии с бюджетной росписью (росписью доходов и расходов), ут­верждаемой Министерством финансов РФ. Оперативное исполне­ние бюджета заключается в принятии мер к поступлению запла­нированных доходов, в предоставлении финансовых средств на мероприятия, предусмотренные бюджетной росписью, контроле за правильным их использованием.

В исполнении бюджета в какой-то мере участвуют все госу­дарственные органы, бюджетные предприятия, учреждения и другие организации. Однако наиболее существенная роль в этой области принадлежит органам налоговой службы, ответственным за собирание денежных средств, финансовым органам и кредит­ным учреждениям.

Главной задачей Государственной налоговой службы являет­ся контроль за соблюдением налогового законодательства, за пра­вильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет государственных налогов и других пла­тежей. Как видно из определения, Государственная налоговая служ-

§ 3. Процесс по формированию и исполнению федерального бюджета     667

ба в основном обеспечивает исполнение доходной части бюджета. Для этого она наделена существенными правами:

а) производить проверки денежных документов, бухгалтерс­ких книг, отчетов, планов, связанных с учетом налогов, получать необходимую информацию, справки, объяснения;

б) обследовать складские, торговые и иные помещения пред­приятий и граждан;

в) приостанавливать операции по расчетным и другим счетам в банках в случае непредставления бухгалтерских отчетов, балан­сов, расчетов и других документов;

г) применять к предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам финансовые санкции, налагать административные штра­фы и др.

Ключевая роль в исполнении бюджета принадлежит Федераль­ному казначейству, которое является структурным подразделе­нием Министерства финансов РФ. Его основными задачами явля­ются:

а) организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета;

б) управление доходами и расходами федерального бюджета на счетах казначейства в байках;

в) сбор, обработка и анализ информации о состоянии государ­ственных финансов и др.

В целях осуществления данных задач Главное управление Федерального казначейства Министерства Финансов РФ:

• организует бюджетное и финансовое исполнение федераль­ного бюджета;

• доводит до территориальных органов Федерального казна­чейства размеры ассигнований из федерального бюджета по об­служиваемым этими органами территориям;

• ведет сводный реестр распорядителей средств федерально­го бюджета;

• организует и осуществляет краткосрочное прогнозирование средств федерального бюджета;

• организует и осуществляет сводный учет операций по дви­жению средств федерального бюджета;

• организует и осуществляет управление доходами и расхо­дами федерального бюджета.

Непосредственной же работой по целевому финансированию предприятий, учреждений, организаций, по осуществлению опе­раций со средствами федерального бюджета занимаются органы Федерального казначейства по городам, районам.

1

668

Глава XV Бюджетный процесс

Органы Федерального казначейства наделены достаточно се­рьезными правами, в частности, правом приостанавливать опера­ции по счетам предприятий, учреждений, использующих сред­ства федерального бюджета, в случае допущения ими определен­ных нарушений финансовой дисциплины, правом взыскивать с юридических лиц в бесспорном порядке средства федерального бюджета, используемые не по целевому назначению, и т. п.

Исполнение расходной части бюджета связано с распреде­лением средств федерального бюджета. Право распоряжаться де­нежными средствами, выделенными из бюджета, предоставлено законодательством руководителям учреждений, организаций и др., которые называются распорядителями бюджетных средств. Распо­рядители бюджетных средств подразделяются на главных и ниже­стоящих. К главным распорядителям относятся министры и руко­водители ведомств РФ. К нижестоящим относятся руководители учреждений, получающих средства от главных распорядителей для распределения между подведомственными учреждениями, а так­же руководители учреждений, получающих средства для их ис­пользования на средства учреждений.

Расходование средств федерального бюджета происходит в различных формах и на различные цели (например, предоставле­ние кредитов иностранным государствам и др.), но основная часть денежных средств распределяется путем финансирования, под которым понимается предоставление средств федерального бюд­жета в распоряжение предприятий, учреждений на началах без­возвратности и безвозмездности.

Финансирование чаще всего осуществляется на принципах целенаправленности, другими словами, средства, предоставляе­мые предприятиям, учреждениям, имеют строго целевое назна­чение (выплата заработной платы, стипендий, реконструкция зда­ния и т. п.).

Бюджетное финансирование на сегодняшний день возможно в двух формах:

1. Финансирование государственных (унитарных) пред­приятий. Государственные предприятия ныне выступают в каче­стве самостоятельных хозяйствующих субъектов, чья деятельность направлена на получение прибыли. Государство чаще всего не может вмешиваться в хозяйственную деятельность унитарных пред­приятий. Как правило, предприятие должно обеспечивать свои расходы за счет собственных средств. Поэтому бюджетное финан­сирование не должно быть основным источником средств для пред­приятия, однако оно необходимо для убыточных, но социально значимых предприятий.

§ 3 Процесс по формированию и исполнению федерального бюджета     669

2. Сметно-бюджетное финансирование учреждений. Уч­реждения не являются коммерческими юридическими лицами и поэтому, как правило, не имеют собственных доходов, или их объем не бывает значительным. Поэтому все расходы учреждений покрываются за счет средств бюджета на основе финансовых пла­нов — смет расходов, устанавливающих объем, целевое направ­ление и поквартальное распределение средств, выделенных из бюджета. Статьи расходов имеют обязательный характер и не мо­гут быть изменены по воле руководителя учреждения. К учрежде­ниям, находящимся на сметно-бюджетном финансировании, отно­сятся учреждения образования, здравоохранения, науки, государ­ственный аппарат РФ, оборона, правоохранительные органы.

Исполнение бюджетов заканчивается заключением бюджетов, под которым понимается закрытие счетов, используемых для ис­полнения бюджета (оно происходит 31 декабря).

Отчет об исполнении бюджета. После заключения бюджета начинается работа по составлению отчета об исполнении бюджета, которая практически проводится Министерством финансов на ос­нове сведений, представляемых всеми органами, организациями, распорядителями бюджетных средств, имеющих отношение к ис­полнению бюджета.

Отчет об исполнении бюджета должен составляться по всем основным показателям доходов и расходов с необходимым анали­зом использования доходов и расходования средств.

Отчет об исполнении федерального бюджета представляется Правительством в Государственную Думу для утверждения. Офор­мляется отчет в виде Постановления Федерального Собрания, ко­торое должно быть обязательно опубликовано в печати.

Ответственность за нарушение бюджетного законодатель­ства. Она предусматривается Бюджетным кодексом Российской Федерации за неисполнение или ненадлежащее исполнение по­рядка рассмотрения проектов бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней.

К нарушителям бюджетного законодательства могут быть при­менены следующие санкции:

• предупреждение,

• блокировка расходов;

• изъятие бюджетных средств;

• приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

• наложение штрафа;

• начисление пени,

• другие.

§ 1. Задачи, полномочия и система налоговых органов

671