19.2. Система і структура планів органів внутрішніх справ

Система планування в органах внутрішніх справ складається з трьох основних видів планів: загальних, спеціальних та індивідуальних. Загальні плани, у свою чергу, підрозділяються на перспективні та поточні.

Виявляється, що саме така система дає змогу охопити широке коло завдань, які покладені на органи внутрішніх справ, і забезпечити функціонування органів внутрішніх справ в оптимальному режимі.

У системі планів органів-внутрішніх справ важлива роль відводиться перспективним планам, котрі призначені для визначення стратегії діяльності органів внутрішніх справ на значний час і є основою для поточних планів. У колишньому СРСР розроблялися п'ятирічні плани на рівні МВС СРСР, МВС союзних і автономних республік та УВС крайоблвиконкомів. У МВС СРСР навіть був розроблений план на 15 років (1976–1990 рр.). В останнє десятиріччя із планів цієї категорії практично залишилися лише п'ятирічні плани виробничо-господарської та фінансової діяльності, а також плани науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт, які складалися на рівні УВС (УМВС) області та МВС країни.

455

До планів цієї групи відносяться також:

комплексні регіональні плани (програми);

комплексні цільові плани (програми);

плани заходів щодо виконання комплексної цільової програми боротьби зі злочинністю (наприклад, на 1996–2000 роки).

Найбільш відомою групою планів в органах внутрішніх справ є поточні плани, які розробляються на всіх рівнях системи, в усіх органах, їх структурних підрозділах, службах і т. ін. Цю групу складають:

плани основних організаційних заходів МВС України, ГУМВС, УМВС, УМВСТ; основних заходів міськрайлінорганів (розробляються на рік);

плани роботи головних управлінь, управлінь, самостійних відділів МВС України, управлінь і самостійних відділів ГУМВС, УМВС, УМВСТ (розробляються на півріччя);

плани роботи колегій МВС України, ГУМВС, УМВС та оперативних нарад УМВСТ (розробляються на півріччя);

плани відряджень МВС України, ГУМВС, УМВС, УМВСТ (розробляються на квартал);

плани роботи структурних підрозділів головних управлінь, управлінь і самостійних відділів МВС, управлінь і самостійних відділів ГУМВС, УМВС, УМВСТ, мгськрайлінорганів (розробляються на квартал).

Наступний вид планів – спеціальні плани також розробляються на усіх рівнях системи і мають досить різноманітний характер. До них відносяться плани виконання специфічних завдань, що потребують скоординованих дій різних служб та підрозділів, міжвідомчі плани діяльності всіх державних органів та громадських організацій, які беруть участь у боротьбі зі злочинністю, комплексні плани, спрямовані на розвязання окремих складних проблем зміцнення законності та правопорядку.

Спеціальні плани, у свою чергу, підрозділяються на плани разового використання (цільові) та плани багаторазового використання (типові, ситуаційні).

До планів разового використання (цільових) відносяться плани:

заходів по виконанню нових нормативних актів;

заходів по виконанню окремих службових завдань;

комплексні плани профілактики правопорушень та ін.

До планів багаторазового використання (типових, ситуаційних) відносяться плани:

заходів по виконанню постійних або періодично повторюваних завдань;

при надзвичайних подіях;

при надзвичайних обставинах;

в особливих умовах.

До цього виду планів відносяться, зокрема, плани:

456

по забезпеченню громадського порядку та громадської безпеки при проведенні громадсько-політичних, культурних, спортивних та інших масових заході»;

комплексних операцій по профілактиці правопорушень, по боротьбі з поширеними видами злочинів;

по попередженню та припиненню групових правопорушень;

по розшуку злочинців, які переховуються, та затриманню озброєних злочинців;

по координації спільних заходів органів внутрішніх справ реї іонів по боротьбі з тяжкими злочинами міждержавної, міжобласної та міжрайонної поширеності;

на випадок стихійного лиха;

оперативно-розшукових заходів та слідчих дій по конкретних справах та ін.

Більшість типових планів має такі умовні назви: "Сирена", Грім", "Перехоплення", "Хвиля", "Заложник", "Темп", "Набат", 'Вихор" та ін.

Типові плани появились в практиці роботи органів внутрішніх справ колишнього СРСР у 70-ті роки. Вони прийшли із Німеччини, де робота поліції була досить чітко регламентована. Багато ситуацій, які вимагали втручання поліції, були алгоритмізовані. У поліції навіть було розроблено план дій на випадок падіння на територію регіону метеориту. Штаб МВС СРСР доклав багато зусиль у цьому напрямі, внаслідок чого в органах внутрішніх справ були складені типові плани дій щодо різних ситуацій. Органи внутрішніх справ деяких регіонів просунулися в цьому напрямі досить далеко, так, наприклад, в Санкт-Петербурзі (тоді ще Ленінграді), Ростові наприкінці 70-х років діяло до 75 типових планів. Штаб МВС України в 1980 р. почав розробляти збірник типових планів для ОВС України з тим, щоб уніфікувати цей вид планування. У збірнику було близько 50 типових планів. Однак через серйозні зміни на рівні державного керівництва СРСР вже нове керівництво МВС СРСР дотримувалось зовсім інших поглядів на цю проблему, яка потроху згасла. У незалежній Україні цю проблему знов намагаються розв'язати, але вона поки що явно не входить до числа пріоритетів. Тим часом, з урахуванням теперішнього стану системи МВС України, змін, які відбуваються в системі й в країні, оптимальне типове планування значно полегшило б вирішення ряду важливих питань боротьби зі злочинністю.

Типові плани включають мету і завдання, котрі необхідно розв'язати, послідовність і способи їх вирішення, напрями зосередження основних зусиль, групування сил та засобів, які беруть участь в операції, і можливі її зміни у ході операції, а також систему управління всіма силами та засобами.

Визначення головного напряму операції полягає у виділенні із ланцюга подій центрального завдання, вирішення якого забезпечить виконання ряду інших завдань, хоча й важливих, але таких, що в даний час носять підпорядкований, не визначальний

457

характер. Це, власне, є виявленням принципу "головної ланки" в

управлінні.

Визначення головного напряму операції дає змогу обгрунтовано вибирати ділянки максимального зосередження сил та організаційно-управлінських зусиль, визначати найбільш доцільний момент початку та тривалості періоду проведення операції і тим самим забезпечити ефективне виконання комплексного завдання.

В основних розділах типового плану передбачаються такі

питання:

а) система сповіщання та збору особового складу за сигналом тривоги;

6) розрахунок сил та засобів для виконання окремих завдань у рамках операції;

в) порядок взаємодії з іншими правоохоронними органами, армійськими підрозділами, іншими державними структурами, силами громадськості;

г) організація управління підрозділами, забезпечення їх взаємодії, безперервної інформації та постійного зв'язку;

д) дії особового складу;

е) склад та функції оперативного штабу по керівництву операцією.

Слід підкреслити, що структура діючих типових планів потребує вдосконалення. Деякі розділи різних типових планів значною мірою, а іноді й повністю, дублюють один одного, це насамперед стосується системи сповіщання та збору особового складу, складу та функцій штабу і т. ін.

Наступним видом планів в органах внутрішніх справ є ж-дивідуальні плани. Цей вид планування є також дуже важливим для системи, однак відсутність належного регламентування знижує його ефективність. В деяких відомчих нормативних актах, які регламентують питання організації роботи по галузевих службах або їх окремих напрямів, містяться вимоги щодо індивідуального планування роботи. До них відноситься, наприклад, Інструкція по організації роботи дільничного інспектора міліції. Узагальнення діючих нормативних актів щодо цього та існуюча практика свідчать про те, що індивідуальні плани розробляються на один день, тиждень (декаду), місяць7.

У літературі можна зустріти і дещо інші, більш детальні підходи до характеристики системи планування в органах внутрішніх справ. Так, В.Д. Малков, одним з критеріїв класифікації планів і системи планування в органах внутрішніх справ використовує рівень планування8.

У зв'язку з цим він вважає, що розробка перспективних планів являє стратегічний рівень планування, оскільки в цих

7 Більш докладно про індивідуальне планування див. у главі 29.

8 Див.: Малков В.Д. Планирование в управлений органами внуг-ренних дел. - М., 1976. - С. 38.

458

планах визначається стратегія, основні принципи та цілі діяльності органів внутрішніх справ на тривалий час.

Розробка поточних та більшості спеціальних планів представляє організаційно-тактичний рівень планування, на якому вирішуються завдання реалізації загальної стратегії органів внутрішніх справ, визначеної перспективними планами.

Нарешті, розробка деяких спеціальних планів розв'язання службових завдань, проведення оперативно-розшукових заходів та слідчих дій, а також індивідуальних (особистих) планів роботи співробітників представляє організаційно-оперативний рівень планування, який служить цілям конкретизації загальних завдань і функцій органів внутрішніх справ у практичній діяльності їхніх співробітників.

Зміст, структура і форма планів органів внутрішніх справ дуже різноманітні через різні обставини, а саме: цілі, які переслідує іілан, специфіка завдань, що підлягають вирішенню, різні умови функціонування, неоднаковий рівень підготовки суб'єктів планування і т. ін. Однак у числі цих обставин навряд чи не найважливішою є відсутність нормативного врегулювання цієї функції.

Найбільш відомими планами в органах внутрішніх справ і їх структурних підрозділах є поточні плани (річні, піврічні та квартальні).

На рівні МВС України, УМВС областей Штаб МВС України рекомендує користуватися такою структурою плану основних організаційних заходів на рік (розділи плану):

1. Основні організаційні заходи.

2. Нормотворча діяльність.

3. Боротьба з організованою злочинністю та злочинами у сфері економіки.

4. Організація розкриття та розслідування злочинів, розшуку злочинців.

5. Посилення боротьби з незаконним обігом наркотиків.

6. Зміцнення громадського порядку і безпеки, профілактика злочинів. Заходи щодо припинення неконтрольованого розповсюдження вогнепальної зброї.

7. Забезпечення безаварійності дорожнього руху -і пожежної безпеки.

8. Вдосконалення системи виконання покарань.

9. Робота з кадрами. Зміцнення дисципліни та законності.

10. Фінансове, матеріально-технічне та ресурсне забезпечення.

11. Розвиток наукових досліджень у сфері боротьби зі злочинністю та впровадження в роботу по боротьбі з нею сучасних науково-технічних заходів.

12. Правовиховна робота серед населення. Пропаганда діяльності органів внутрішніх справ. Розвиток міжнародних зв'язків.

Специфіка діяльності міськрайлінорганів внутрішніх справ потребує і декілька іншої структури поточного плану на рік. Різні органи функціонують в умовах неоднакової оперативної обстановки,

459

через що можуть бути і деякі відмінності в структурі плану. Однак, на наш погляд, основа плану міськрайоргану має бути єдиною. На жаль, МВС України поки що не висловилось на цей рахунок, навіть у плані рекомендацій, а це дуже важливе для системи питання. Міськрайліноргани складають найбільш численну групу органів внутрішніх справ (понад 800), вони виконують основні функції системи по боротьбі зі злочинністю та охороні громадського порядку, і від того, як вони будуть планувати свою роботу, залежатиме дуже багато. Тому з урахуванням теорії та практики функціонування міськрайлінорганів пропонуємо приблизну (типову) структуру поточного плану основних заходів міськрайоргану на рік:

Преамбула: висновки і оціночні показники аналізу оперативної обстановки за попередній рік. Основні завдання на поточний рік.

1. Організаційні заходи.

2. Профілактика злочинів. Зміцнення громадського порядку та безпеки.

3. Розкриття та розслідування злочинів, розшук злочинців.

4. Боротьба зі злочинами у сфері економіки.

5. Боротьба з незаконним обігом наркотиків.

6. Боротьба з неконтрольованим розповсюдженням вогнепальної зброї.

7. Забезпечення безпеки дорожнього руху і пожежної

безпеки.

8. Робота з кадрами. Зміцнення дисципліни та законності.

9. Правовиховна робота серед населення. Пропаганда діяльності органів внутрішніх справ.

10. Фінансове, матеріально-технічне та ресурсне забезпечення. Основний зміст вказаних розділів плану можна викласти

таким чином.

У преамбулі плану містяться стислі висновки із оцінки оперативної обстановки; заходи, що були прийняті з питань охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю; аналіз причин основних недоробок і прорахунків у роботі; формулюються основні завдання та напрями діяльності органу на рік.

У першому розділі – "Організаційні заходи" викладаються заходи, спрямовані на:

виконання рішень вищестоящих органів;

підвищення кваліфікації співробітників;

організацію взаємодії з іншими правоохоронними органами;

підбиття підсумків роботи органу, його служб і підрозділів;

вдосконалення інформаційно-аналітичної роботи;

вдосконалення форм і методів оперативно-службової діяльності;

підготовка інформації в місцеві органи влади, суд і прокуратуру, керівникам підприємств, установ і організацій з проблемних питань діяльності у сфері правопорядку;

460

впровадження в практику науково-технічних досягнень і позитивного досвіду;

оптимізацію розстановки сил та засобів;

поліпшення організації контролю та перевірки фактичного виконання завдань;

зміцнення виконавської дисципліни;

підвищення готовності особового складу до дій в екстремальних ситуаціях і т. ін.

У другому розділі – "Профілактика злочинів. Зміцнення громадського порядку та безпеки" передбачаються:

організація профілактичних заходів, у тому числі в населених пунктах, мікрорайонах, підприємствах зі складним оперативним складом;

усунення причин та умов, що сприяють вчиненню тяжких і найбільш поширених видів злочинів, рецидивної та групової злочинності;

організація роботи по попередженню правопорушень неповнолітніх;

заходи щодо посилення боротьби з крадіжками та ін.;

поліпшення охорони майна різних форм власності, впровадження технічних засобів охорони;

забезпечення надійності охорони громадського порядку;

практична реалізація забезпечення громадського порядку при проведенні різних масових заходів;

підвищення ролі дільничних інспекторів міліції;

залучення до справи боротьби зі злочинністю та охорони громадського порядку громадських формувань.

Третій розділ - "Розкриття та розслідування злочинів. розшук злочинців" присвячується:

удосконаленню організації роботи оперативно-слідчих груп;

удосконаленню тактики і методики розкриття і розслідування окремих видів злочинів;

поліпшенню роботи по розшуку злочинців;

розкриттю і розслідуванню конкретних злочинів;

активізації роботи по розкриттю злочинів минулих років.

Четвертий розділ - 'Боротьба зі злочинами у сфері економіки" складають заходи, що спрямовані на:

удосконалення профілактичної та оперативно-розшукової діяльності:

в нових економічних структурах;

при кредитуванні;

при здійсненні зовнішньоекономічної діяльності;

в процесах приватизації;

в аграрному секторі;

на підприємствах енергозабезпечення;

зміцнення взаємодії з апаратами інших відомств, трудовими колективами, громадськими організаціями у справі охорони власності, виявленні фактів хабарництва і т. ін.

461

П'ятий розділ плану - "Боротьба з незаконним обігом наркотиків" передбачає заходи, спрямовані на:

поліпшення оперативної поінформованості органу про осіб, які мають відношення до незаконного обігу наркотиків, виробників макової наркосировини, наркоділків-збувачів наркотиків, утримувачів наркопритонів;

прийняття передбачених законом відповідних дій щодо цих осіб;

поліпшення взаємодії всіх служб і підрозділів органу в боротьбі з цим злочином.

Шостий розділ - "Боротьба з неконтрольованим розповсюдженням вогнепальної зброї"' містить заходи, спрямовані насамперед на:

виявлення ринків нелегального збуту зброї та боєприпасів;

встановлення фактів незаконного носіння, зберігання, придбання, виготовлення та збуту зброї у взаємодії з усіма службами органу.

Сьомий розділ, що названий "Забезпечення безпеки дорожнього руху та пожежної безпеки", містить такі заходи, як:

підвищення ефективності роботи ДАІ і ДПС;

запобігання аварійності та зміцненняя дисципліни ведійського складу;

забезпечення безпеки дорожнього руху;

підвищення активності роботи спеціалізованих ДНД;

пропаганда правил дорожнього руху;

використання технічних засобів;

протипожежний захист промислових підприємств, об'єктів сільськогосподарського виробництва, торгівлі і т. ін.;

впровадження охоронно-пожежної сигналізації;

удосконалення організації поже'жегасіння;

профілактика пожеж.

Восьмий розділ – "Робота з кадрами. Зміцнення дисципліни та законності" складають заходи щодо:

відбору і комплектування кадрів.

скорочення некомплекту кадрів (якщо такий є);

розвитку наставництва;

атестування кадрів;

патріотичного та ідейного виховання особового складу;

усунення причин, що породжують плинність кадрів;

підвищення фахової майстерності співробітників;

контролю за додержанням законності при проведенні слідства і дізнання, в оперативно-розшуковій та адміністративній діяльності;

зміцнення обліково-реєстраційної дисципліни.

Розділ дев'ятий - ' Правовиховна робота серед населення. Пропаганда діяльності органів внутрішніх справ" , існування якого потребує зміст ст. 2 Закону України "Про міліцію", де одним з основних завдань міліції є "участь у поданні соціальної та

462

правової допомоги громадянам". Умови сьогодення вимагають, щоб це завдання було одним із пріоритетних. Воно може реалізуватися за допомогою:

поширення гласності в роботі міліції;

поліпшення роботи з населенням, особистого прийому громадян та розгляду їхніх листів;

періодичного вивчення іромадської думки про роботу міліції;

систематичних виступів перед населенням керівництва і працівників провідних служб органу з лекціями і бесідами про нове законодавство, про роботу міліції тощо.

Розділ десятий – "Фінансове, матеріально-технічне та ресурсне забезпечення" включає заходи по:

створенню умов для своєчасного фінансового забезпечення особового складу;

здійсненню контролю за фінансовою діяльністю органу;

поліпшенню умов розміщення і роботи співробітників;

ремонту і будівництву службових приміщень;

забезпеченню техобслуговування автомототранспорту, оперативної та криміналістичної техніки, засобів зв'язку, озброєння.

Наведені типова структура та стисла характеристика розділів плану основних заходів міськрайліноргану можуть видозмінюватися залежно від особливостей оперативної обстановки на території обслуговування, від реальних умов і результатів роботи конкретного органу.

Очевидно, иіо в міських, районних (міських і сільських), транспортних органах внутрішніх справ розрізнятимуться і структура планів і зміст конкретних заходів. Оперативна обстановка, безумовно, буде встановлювати різні пріоритети, можливе виникнення і нових розділів і нового їх змісту, але принципово важливим тут є те, що в усіх випадках типова структура плану зумовлює необхідність комплексного розв'язання завдань боротьби зі злочинністю та охорони громадського порядку.

Проблемний підхід до планування забезпечує можливість цілеспрямованого використання сил та засобів міськрайліноргану внутрішніх справ на вузлових, головних для кожного відрізку часу напрямів роботи. Він дозволяє реалізовувати один з важливіших принципів наукового управління – принцип "головної ланки".

У зв'язку з цим необхідно підкреслити, що в план. роботи органу включаються тільки ті заходи, котрі здійснюються силами двох і більше служб, тобто заходи комплексного характеру, спрямовані на реалізацію основних завдань планованого періоду. В кожному розділі заходи слід розташовувати таким чином, щоб першими стояли найбільш важливі, основні, проблеми. Таке ран-жування за ступенем значущості полегшує концентрацію сил та засобів, дає змогу ретельно визначити головних виконавців та допоміжний склад. Відповідальні особи і термін виконання мають визначатися по кожному пункту плану, що також необхідно для

463

правильного розрахунку ресурсних можливостей планових приписів та забезпечення ритмічності в роботі органу.

Зміст і структура спеціальних планів суворо індивідуальні і обумовлені специфікою завдання, що підлягає розв'язанню. Деякі з них, наприклад, плани заходів по забезпеченню громадського порядку в дні підготовки та проведення свят за структурою подібні до річного плану основних заходів. Структура інших планів простіша. Скажімо, план проведення комплексної профілактичної операції може мати декілька самостійних розділів.

Ще більш індивідуальні та різноманітні за своїм змістом, структурою та формою особисті плани співробітників органів

внутрішніх справ.

Обов'язкові реквізити планів визначаються насамперед потребами практики. Діючими відомчими нормативними актами вони, на жаль, не передбачаються. Проте і теорія і практика планування в системі ОВС свідчать про те, що план роботи повинен

мати такі реквізити:

1. Найменування плану і відомості про місце, час, особу, яка його розробила, та особу, яка його затвердила, про гриф таємності (у разі потреби).

2. Нумерація найменувань розділів та заходів (наскрізна

або по кожному розділу).

3. Назви заходів, що плануються.

4. Термін виконання.

5. Виконавці (відповідальні особи).

6. Відмітка про виконання заходу.

7. Примітки.

У разі відсутності нормативного регулювання функції планування важливого значення набуває його організаційне забезпечення, яке передбачає визначення підстав для складання плану, мети планування, хто буде виконувати цю функцію, якими методами та засобами, обсягу необхідної інформації, форм її збирання, опрацювання і узагальнення, визначення часу, відведеного для планування, визначення структури та форми плану, кількості й форми додатків до нього, тощо.

Суб'єкти планування визначаються згідно з потребами та можливостями органу. Тепер, коли у структурі всіх міськрайлі-норганів створено штаби, план основних заходів органу мають складати саме вони. Інші плани можуть складатися як керівниками відповідних структур (їх заступниками), так й уповноваженими керівником іншими особами.

Організація планування керівником та штабом органу внутрішніх справ є їхньою головною функцією в процесі організації та здійснення управління, реалізації складних управлінських рішень, що потребують концентрації значних сил, ресурсів, часу та ін.

Проблеми вдосконалення планування в органах' внутрішніх справ мають досить широкий спектр. Це – уніфікація форм і реквізитів планів, забезпечення комплексності та алгоритмізації за-

464

ходів, розрахунки спічпіднпіпення сил, засобів та часу на виконання запланованих заходів, боротьба з бюрократичним ставленням до складання планів і т. ін.