Б.В. Российский* НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕР ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях именуется относительно незначительное количество процессуальных действий, наиболее часто осуществляемых на стадии возбуждения дела. Однако любые действия, осуществляемые после совершения правонарушения и облеченные в процессуальную форму, не могут не способствовать обнаружению и фиксации доказательств, обеспечению производства по делу. Развитие института административной ответственности обусловливает необходимость как расширения спектра мер административного пресечения, применение которых процессуально регламентировано, так и совершенствования самого порядка их применения.

В связи с этим отрадно, что в проекте нового КоАП РФ меры обеспечения производства дополнены такими действиями, как: доставление; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов; досмотр транспортного средства; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод.

Совершенствование механизма обеспечения производства по де-

* Заведующий кафедрой административного и финансового права Московского института экономики, политики и права, доктор юридических наук, профессор.

64

лам об административных правонарушениях требует устранения имеющихся противоречий в порядке осуществления собственно мер обеспечения производства и одноименных с ними обычных административно-предупредительных мер, применяемых в процессе реализации государственными органами своих правоохранительных, надзорных полномочий. Например, порядок досмотра вещей, транспортных средств или личного досмотра как мер обеспечения производства процессуально урегулирован. В отношении же досмотра вещей, транспортных средств, личного досмотра, применяемых милицией в качестве мер административного предупреждения, в законе практически нет никаких процессуальных положений. Между тем важно совершенствовать законодательство в части не только уточнения оснований применения мер административного предупреждения, но и порядка их осуществления.

Так, во многих случаях крайне важен вопрос, могут ли быть использованы результаты досмотра, осуществленного в качестве административно-предупредительной меры, в процессе доказывания по делу об административном правонарушении, если дело возбуждено по результатам такого досмотра. С одной стороны, допускается использование в качестве источников доказательств любых документов, например рапорта лица, проводившего досмотр. Но с другой стороны, осуществление такого досмотра, как правило, не соответствует процессуальным требованиям, предъявляемым к порядку осуществления досмотра как меры обеспечения производства по делу.

Нами изучено 427 прекращенных производством дел об административных правонарушениях, связанных с незаконным приобретением или хранением наркотических средств в небольших размерах (ст. 44 КоАП РСФСР), рассмотренных судьями в 1998-1999 гг. в 18 субъектах Российской Федерации. Все эти дела были прекращены производством с учетом позиции защиты о том, что они возбуждались по результатам личного досмотра и досмотра вещей граждан (в подавляющем большинстве случаев — пассажиров и иных лиц на железнодорожных вокзалах), произведенного до установления факта совершения административного правонарушения, т.е. не только без учета требований ст. 243, но и в противоречие со ст. 239 КоАП РСФСР. Много аналогичных проблем возникает и в процессе рассмотрения дел об административных правонарушениях, возбужденных по результатам досмотра транспортных средств.

Безусловным шагом вперед в решении подобных проблем яви-

65

лось положение проекта нового КоАП о том, что дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу. Однако, как уже отмечалось, административно-предупредительные меры нечасто осуществляются с соблюдением процессуальных правил, предусмотренных для одноименных с ними мер обеспечения производства по делу, а потому редко могут быть признаны таковыми. Указанные процессуальные правила соблюдаются в процессе осуществления административно-предупредительных мер в основном лишь в тех случаях, когда имеются достаточные данные полагать, что уже совершено или совершается административное правонарушение. Осуществляемые при этом меры направлены скорее не на предупреждение правонарушений, а на их выявление и пресечение и фактически предупредительными не являются.

В подавляющем же большинстве случаев осуществление административно-предупредительных мер, которые сами до себе процессуально в достаточной степени не урегулированы, даже если и дает определенные основания для возбуждения дела, не обеспечивает надлежащего собирания доказательств. Это объясняется тем, что доказательства представляют собой единство фактического содержания и процессуальной формы, что определяет, в частности, и такое их качество, как допустимость, которая означает, что при собирании и фиксации полученных сведений должны быть соблюдены общие процессуальные правила

В связи с этим видится четыре направления совершенствования законодательства с целью разрешения подобных проблем.

Во-первых, в законах, регулирующих полномочия субъектов, которые наделены правом осуществлять административно-предупредительные меры (например, в Законе РФ «О милиции»), надо детальнее регулировать процессуальные вопросы осуществления таких мер (досмотра вещей, транспортных средств, личного досмотра и т.д.). Не исключено, что это можно и целесообразно сделать в едином специальном федеральном законе.

Во-вторых, порядок осуществления как предупредительных мер, так и мер административного пресечения следовало бы привести в полное (или почти полное) соответствие с порядком применения одноименных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

66

В-третьих, представляется целесообразным в КоАП РФ развить положение ст. 239 ныне действующего Кодекса о том, что меры обеспечения производства применяются в целях пресечения правонарушений, составления протокола о правонарушении и т.д. Видимо, следует также указать, что данные меры применяются и для выявления правонарушений. Это, с одной стороны, позволит привести законодательство в соответствие с реальным положением вещей, а с другой — подчеркнуть фактическую тождественность мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и одноименных административно-предупредительных мер, а также необходимость процессуальной регламентации осуществления последних.

И, наконец, в-четвертых, в КоАП по аналогии с УПК нужно четко изложить все основания возбуждения дела об административном правонарушении. Среди них следует указать, например, фактические данные, полученные в процессе осуществления административно-предупредительных мер и надзорных проверок.

Развивая отмеченное выше и содержащееся в проекте КоАП РФ положение о возбуждении дела с момента составления первого протокола о применении меры обеспечения производства, следовало бы уточнить также вопрос, связанный с допуском защитника к участию в производстве по делу. Согласно положениям проекта нового Кодекса, защитник допускается к участию в производстве по делу с момента составления протокола об административном правонарушении, а в случае административного задержания физического лица в связи с административным правонарушением — с момента административного задержания.

Однако, поскольку в случае осуществления мер обеспечения производства по делу до составления протокола об административном правонарушении дело возбуждается не на основании составления этого протокола, а с момента составления первого протокола о применении мер обеспечения производства, логично разрешить и участие защитника в процессе с этого момента, что, с одной стороны, подчеркивало бы важность различных мер обеспечения производства по делу, необходимость их одинаковой оценки с точки зрения обнаружения и фиксации доказательств, а с другой, способствовало бы совершенствованию механизма осуществления данных мер, защите прав и законных интересов лиц, привлекаемых к административной ответственности.

Представляется, что сказанное особенно актуально в связи с раз-

67

витием института административной ответственности юридических лиц. Чрезвычайно своевременным является установление строгого процессуального порядка осмотра принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов. Такая мера применялась и раньше, например должностными лицами налоговых органов или органов налоговой полиции. Но она осуществлялась, как правило, в целях выяснения обстоятельств, имеющих значение для полноты выводов контрольно-ревизионной проверки, а составление протокола о произведении осмотра само по себе не могло служить фактом возбуждения дела об административном правонарушении. После же принятия и вступления в силу нового Кодекса дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, будет считаться возбужденным с момента составления протокола об осмотре принадлежащих ему помещений, территорий и находящихся там вещей и документов (если результаты осмотра дадут основание для возбуждения дела).

Между тем, если положениями нового Кодекса будут четко определены лица, осуществляющие личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортных средств, а также лица, присутствующие при этих действиях и подписывающие соответствующие протоколы, то с осмотром принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов такой четкости нет. А ведь результаты такого осмотра (как и результаты осуществления указанных мер обеспечения производства в отношении физических лиц) должны не только служить основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, но и отвечать общим процессуальным правилам собирания и фиксации полученных сведений.

С точки зрения допустимости доказательств, полученных в процессе осмотра принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, согласно ст. 27.8 проекта нового Кодекса, осмотр осуществляется в присутствии представителя юридического лица и двух понятых. При этом соответствующий протокол должны будут подписать: должностное лицо, его составившее, законный представитель юридического лица либо в случаях, не терпящих отлагательства, иной представитель юридического лица, а также понятые. Однако думается, что вопрос о том, кто может быть в данном случае иным представителем юридического лица, породит немало коллизий при осуществлении данной меры обес-

68

печения производства и рассмотрении соответствующих дел об административных правонарушениях (особенно возбужденных по результатам таких осмотров).

Представляется, что нуждается в законодательном регулировании вопрос о том, кто может быть представителем юридического лица, участвующим при осуществлении меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, совершенном данным юридическим лицом (или, по крайней мере, согласно каким нормативным документам это лицо должно быть назначено), и кто вправе в случаях, не терпящих отлагательства, подписать соответствующий протокол. Решать этот вопрос другими путями, в частности комментированием КоАП, на наш взгляд, недопустимо.

К сожалению, осуществление осмотра принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов может быть осложнено и неполной ясностью вопроса о том, кто может быть законным представителем юридического лица, призванным в большинстве случаев подписывать протокол осмотра. Согласно ст. 25.4 проекта нового Кодекса, законным представителем юридического лица является либо его руководитель, либо иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица, однако на практике и в том, и в другом случае возможны проблемы.

Так, для управления обществом с ограниченной ответственностью или акционерным обществом помимо единоличного руководителя (директора, генерального директора) может быть создан также коллегиальный исполнительный орган (правление, дирекция и т.д.). Понятна невозможность исполнения функций законного представителя юридического лица при производстве по делам об административных правонарушениях коллегиальным органом управления. Это может быть только его единоличный орган — физическое лицо, что явствует, в частности, из положения о необходимости присутствия законного представителя юридического лица при рассмотрении дела Между тем, как показывает изучение деятельности юридических лиц различных видов и форм собственности, единоличный руководитель далеко не всегда имеет возможность не только присутствовать при осуществлении осмотра принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, но и вообще защищать права и законные интересы юридического лица в процессе производства по делу об административном правона-

69

рушении. К тому же закон допускает, чтобы единоличный руководитель избирался со стороны (например, не из числа участников общества с ограниченной ответственностью), что в принципе осложняет исполнение им соответствующих функций.

Безусловно, положения ГК РФ конкретизируются нормами федеральных законов, регулирующих правовое положение, организацию и деятельность отдельных видов юридических лиц. В принципе в соответствии с этими нормами так же, как и согласно учредительным документам юридического лица, его законными представителями могут быть признаны как руководители, так и другие лица Однако анализ федерального и локального нормативного регулирования организации и деятельности юридических лиц свидетельствует, что признание конкретного физического лица законным представителем юридического лица наиболее реально не в соответствии с законами или учредительными документами, а согласно принятым на основе учредительных документов внутренним статутным нормативным документам юридических лиц.

Исходя же из положений проекта нового КоАП, законным представителем юридического лица в процессе производства по делам об административных правонарушениях помимо его руководителя может быть только лицо, признаваемое в таком качестве законом или учредительными документами, а не иными нормативными актами. Отмеченное противоречие среди прочего осложнит и осуществление такой меры обеспечения производства по делу, как осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, затруднит процесс фиксации и использования имеющихся доказательств. Представляется, что и этот вопрос требует иного решения, отличного от принятого КоАП.

70