СВ. Фомина* АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ О ВЫБОРАХ И РЕФЕРЕНДУМАХ**

Федеральным законом от 2 января 2000 г. были внесены изменения и дополнения в КоАП РСФСР в части ответственности в сфере избирательных отношений, которые представляют собой достаточно крупный блок публично-правовых общественных отношений. Особая ценность этих отношений стоит в том, что они связаны с реализацией прав и свобод граждан Российской Федерации, а именно права на участие в управлении делами государства, права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (активного и пассивного избирательного права), а также участвовать в референдуме (ст. 32 Конституции РФ). Не случайно Особенная часть КоАП РСФСР начинается с норм об административной ответственности за посягательства именно на эти права и свободы.

* Младший научный сотрудник ИГЛ РАН.

** Работа выполнена по гранту РФФИ № 00-06-80033а

85

Впервые административная ответственность в этой сфере была установлена в 1990 г. (ст. 401 - 405), а со временем, после дополнения Кодекса в 1995 г. статьями 406 — 4013 и вступления в силу в 1997 г. нового УК РФ, появились некоторые правовые коллизии и соответствующая необходимость их устранения.

Так, ч. 1 ст. 141 УК РФ практически дублировала ч. 1 и 2 ст. 401 КоАП РСФСР (в прежней редакции). Указанные нормы обоих актов устанавливали ответственность за воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав или права на участие в референдуме, а также воспрепятствование работе избирательных комиссий или комиссии по проведению референдума. Поскольку диспозиция ч. 1 ст. 141 УК РФ не содержала никаких специальных признаков, позволяющих отграничить состав уголовного преступления от состава административного правонарушения, речь шла, по существу, о криминализации административного проступка (поскольку УК был принят позже), и в этих условиях применение административной ответственности за данное правонарушение было практически невозможно. Лишь ч. 2 ст. 141 УК РФ, устанавливающая квалифицированный состав данного преступления, включала признаки, явно выводящие состав правонарушения за рамки административного проступка. Данная коллизия была частично устранена ФЗ от 2 января 2000 г., который, исключив из КоАП норму о воспрепятствовании осуществлению гражданином избирательных прав либо права участвовать в референдуме, окончательно признал криминализацию данного правонарушения и перевел его в разряд однозначно уголовных. Состав, смежный с уголовным (ч. 2 п. «б» ст. 141 УК РФ), установлен в настоящее время ст. 402 об ответственности должностных лиц за вмешательство с использованием должностного или служебного положения в работу избирательных комиссий, комиссий референдума. Здесь разграничение составов проводится по объективной стороне, в зависимости от того, обернулось ли вмешательство в работу названных комиссий воспрепятствованием их деятельности или нет.

Вторым положительным моментом, связанным с внесением изменений в КоАП РСФСР Законом от 2 января 2000 г., было исправление оплошности, допущенной в ст. 202 по вине законодателей, которые с принятием в 1995 г. ст. 406-4013 забыли сделать соответствующее упоминание о подведомственности этой категории дел судьям районных (городских) судов, хотя в ст. 274 полномочия судей по пересмотру дел об этих правонарушениях были регламентированы.

86

Сейчас, когда вместо старых 30 статей об ответственности за нарушение избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ действуют 24 новые статьи, рассмотрение дел обо всех этих правонарушениях отнесено к полномочиям судьи районного (городского) суда

Новые составы административных правонарушений, установленные Законом от 2 января 2000 г., более детализированы по сравнению с прежними нормами. В некоторых случаях произошло разукрупнение, разделение составов и закрепление их в отдельных нормах и статьях (например, ч. 3 ст. 401 (прежняя) и ст. 403, 404 (новые). Увеличение общего количества статей до 24 связано еще и с появлением принципиально новых составов, например ст. 409 «Нарушение в ходе избирательной кампании правил рекламирования коммерческой деятельности», 4011 «Проведение предвыборной агитации, агитации при проведении референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом», 4013 «Непредоставление зарегистрированному кандидату возможности обнародовать (опубликовать) опровержение либо иное разъяснение в защиту его чести, достоинства или деловой репутации», 4016 «Подкуп избирателей, участников референдума, осуществление благотворительной деятельности с нарушением законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах», 4019-4021 — правонарушения, связанные с финансированием выборов и референдума, и др. Введение в Кодекс этих и иных новых составов стало возможным не просто в связи с объективно назревшей необходимостью, а прежде всего в связи с закреплением соответствующих позитивных правил и запретов в обновленном федеральном законодательстве о выборах и референдумах — в ФЗ от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изменениями, внесенными ФЗ от 30 марта 1999 г.), в ФЗ от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в ФЗ от 31 декабря 1999 г. «О выборах Президента Российской Федерации», и т.д.

Обращает на себя внимание тот факт, что в отличие от прежней хаотической очередности фиксации статей об административной ответственности в сфере избирательных отношений новые 24 статьи располагаются в КоАП достаточно упорядоченно — в соответствии с логической последовательностью стадий избирательного процесса или процедуры подготовки и проведения референдума — от состав-

87

ления списка избирателей до подсчета итогов голосования и опубликования итогов выборов (референдума) в средствах массовой информации. Аналогичная последовательность свойственна и регламентации данных общественных отношений в законодательных актах РФ о выборах и референдумах. Такое расположение статей в данном разделе Кодекса создает определенное удобство для ориентации в нем.

Как и прежде, в качестве взыскания за все правонарушения в сфере избирательных отношений фигурирует только штраф. Однако его размеры изменены. Если раньше штраф на граждан мог быть наложен в размере до 50 минимальных размеров оплаты труда, а на должностных лиц — до 100, то в санкциях ныне действующих статей установлен максимальный размер штрафа для граждан — до 25 минимальных размеров оплаты труда (чаще — до пятнадцати), для должностных лиц—до 50.

ФЗ от 2 января 2000 г. внесено дополнение и в ст. 234 КоАП РСФСР и тем самым наконец урегулирован вопрос о том, кто должен составлять протокол об административном правонарушении в случае нарушения порядка проведения выборов и референдумов — это уполномоченное должностное лицо избирательной комиссии (комиссии референдума).

Новая редакция ст. 257 КоАП РСФСР устанавливает общий срок рассмотрения дел об административных правонарушениях — 15 суток, — единый для всех дел рассматриваемой категории в отличие от сокращенного суточного срока, существовавшего ранее для некоторых из них. Такой срок, с одной стороны, обеспечивает обстоятельность административно-юрисдикционного процесса, а с другой — лишает его оперативности. Это представляется вполне оправданным, так как большой оперативности требует прежде всего не привлечение виновного к ответственности, а рассмотрение вопроса о нарушении законодательства о выборах и референдумах (и соответствующих прав и свобод граждан), по существу, в условиях, когда это может иметь решающее значение. А для этого предусмотрены другие процессуальные правила и сроки.

В соответствии со ст. 1 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и ст. 63 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а

88

также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий, комиссий референдума и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в суд. Решения и действия (бездействие) избирательных комиссий, комиссий референдума могут быть обжалованы как в суд, так и в вышестоящую избирательную комиссию, комиссию референдума или одновременно в обе эти инстанции. В последнем случае при принятии жалобы к рассмотрению суд извещает избирательную комиссию о поступившей жалобе, а избирательная комиссия (комиссия референдума) приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу (решение суда является приоритетным).

Решения по жалобам, поступившим в ходе избирательной кампании или подготовки референдума, принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, — немедленно. Максимальный срок рассмотрения жалобы — 10 дней при необходимости дополнительной проверки фактов. По жалобе на решение избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума суд обязан принять решение не позднее чем в двухмесячный срок со дня подачи жалобы (ст. 63 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ст. 234 ГПК РСФСР).

Статья 234 ГПК РСФСР устанавливает еще один специальный срок — заявление или жалоба на неправильности в списках избирателей (участников референдума) должны быть рассмотрены в трехдневный срок со дня их подачи, но не позднее дня голосования, а в день голосования — немедленно. Таким образом, сроки рассмотрения жалоб о нарушении избирательных прав граждан и сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях, связанных с этими правами, различны.

Совершение тех или иных административных правонарушений может повлечь за собой изменение или прекращение правоотношений в сфере избирательного права. Так, нарушение правил выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов) (ст. 402 КоАП), нарушение правил предвыборной агитации и финансирования избирательной кампании (ст. 40 — 4012, 4018 — 4021), использование кандидатами и их доверенными лицами, руководителями избирательных

89

объединений, избирательных блоков должностного или служебного положения в целях избрания (ст. 409, 4019 и др.), подкуп избирателей кандидатами, избирательными объединениями или иными организациями, действующими в целях избрания определенных кандидатов (ст. 4016), могут повлечь отмену (аннулирование) регистрации кандидата (списка кандидатов). Если судом будет установлено, что данные нарушения имели место и не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, он может отменить решение избирательной комиссии о результатах голосования, об итогах выборов. Отмена судом решения о результатах голосования и итогах выборов может быть связана также с иными нарушениями законности, допущенными при составлении списков избирателей, проведении голосования, наблюдении за голосованием, подсчете голосов и т.п. (ст. 401,406,4022,4023идр.).

Аналогичные причины могут побудить суд отменить решение комиссии референдума об итогах голосования, о результатах референдума.

Субъектами всех рассматриваемых административных проступков, предусмотренных КоАП, являются, как известно, только физические лица — как граждане, так и должностные лица. Однако незадолго до внесения соответствующих изменений в КоАП появился ФЗ от 6 декабря 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах». Он содержит 10 составов правонарушений (ст. 2-11), могущих повлечь административную ответственность юридических лиц. Эти составы в общем совпадают с составами, предусмотренными ст. 403, 405, 408, 409, 4011, 4012, 4016, 4020, 4022, 4013 КоАП РСФСР. Следовательно, такие, например, административные проступки, как неисполнение решения избирательной комиссии (комиссии референдума), нарушение установленного порядка опубликования документов и информации, связанных с проведением выборов и референдумов, нарушение правил проведения предвыборной агитации (агитации при проведении референдума), нарушение условий рекламирования коммерческой деятельности, подкуп избирателей (участников референдума), изготовление неучтенных тиражей бюллетеней для голосования либо сокрытие остатков бюллетеней, могут повлечь за собой административную ответственность как физических, так и юридических лиц. Юридическими лицами — субъектами административных правонарушений в данной сфере могут быть, на-

90

пример, избирательные объединения, избирательные блоки, редакции периодических печатных изданий и других СМИ, организации, осуществляющие теле- и радиовещание, типографии и иные организации, в том числе иностранные.

В качестве административных взысканий для юридических лиц предусмотрены в основном штрафы — в размере от 100 до 500 минимальных размеров оплаты труда, а в отдельных случаях (ст. 7 и 9 ФЗ от 6 декабря 1999 г.) — конфискация предметов и материалов.

Процессуальные правила и сроки привлечения к ответственности и наложения административных взысканий, установленные данным Законом, большей частью совпадают с правилами осуществления производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренными КоАП РСФСР, Обращает на себя внимание тот факт, что рассмотрение дел об административных правонарушениях юридических лиц по ФЗ от 6 декабря 1999 г. отнесено к ведению не только районных судов, но и мировых судей (ст. 12). Это позитивное нововведение неплохо было бы отразить и в КоАП в отношении рассмотрения предусмотренных ст. 401-4024 дел об административных правонарушениях физических лиц.

Хочется верить, что и материальные, и процедурные изменения в нормах административной ответственности за нарушение законодательства РФ о выборах и референдумах позволят сделать эти статьи работающими.

91