В.Г.Гаршин* КУДА ИДУТ ШТРАФЫ?

Штрафы, налагаемые за административные правонарушения (равно как и за преступления), являются мерой государственного

* Начальник отдела административного законодательства Министерства юстиции РФ, заслуженный юрист России

74

принуждения. Причем их размеры весьма значительны. Так, по УК РФ они могут быть установлены в пределах от 25 до 1000 минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы либо иного дохода осужденного за период от двух недель до одного года (ст. 46).

Согласно ст. 27 КоАП РСФСР, штраф может быть наложен в соответствии с санкцией конкретных статей Особенной части в пределах от одной десятой до ста минимальных размеров оплаты труда, а равно до десятикратной величины стоимости похищенного, утраченного, поврежденного имущества либо размера незаконного дохода, полученного в результате административного правонарушения. В исключительных случаях в связи с выполнением обязательств, вытекающих из международных договоров, и особой необходимостью усиления административной ответственности законами РФ штраф может быть установлен и в большем размере (например, за административные правонарушения на континентальном шельфе — в пределах двух-трех тысяч минимальных размеров оплаты труда).

Взыскиваемые штрафы в своей совокупности составляют многие миллионы рублей. Достаточно сказать, что в 1998 г. по уголовным делам были наложены штрафы в качестве основных и дополнительных наказаний на 124 213 осужденных на общую сумму 21 620 691 руб. В том же году только судьями в пределах своей компетенции по делам об административных правонарушениях оштрафовано 719 809 человек на общую сумму 137 388 546 руб. Но помимо судей дела об административных правонарушениях рассматривают административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и должностные лица порядка 50 федеральных министерств и ведомств. Данные о числе оштрафованных лиц и суммы взысканных этими органами штрафов, к сожалению, не обобщаются, государственной статистики нет (приходится пользоваться случайной информацией СМИ). Но представляется, что они еще внушительнее.

Куда идут все эти огромные суммы штрафных взысканий? Кем и как они расходуются? Это далеко не праздный вопрос. Он имеет прямое отношение не только к формированию доходной части бюджета От того, куда зачисляются взысканные штрафные суммы, напрямую зависят направленность усилий ведомств в законотворческой деятельности в данной области права, а также характер правоприменительной практики.

Как показывает практика, сейчас федеральные министерства и

75

ведомства, контрольные и надзорные органы заинтересованы в том, чтобы каждый шаг граждан, предпринимателей, юридических лиц обставить массой правил, ограничений, предписаний и запретов, а за их нарушение непременно предусмотреть административную ответственность, причем с максимально высокими, подчас разорительными штрафными санкциями.

Причина этого заключается в том, что в отличие от конфискованного имущества, которое по закону должно обращаться в собственность государства, т.е. в бюджет (ст. 52 УК, ст. 29 КоАП), судьба взыскиваемых штрафных сумм ни в УК, ни в КоАП, ни в Уголовно-исполнительном кодексе РФ, ни в ФЗ «Об исполнительном производстве» не определена. Вопрос о судьбе штрафов в перечисленных базовых правовых актах обойден молчанием.

Помимо КоАП РСФСР нормы об административной ответственности физических и юридических лиц предусмотрены в ряде федеральных законов прямого действия. В этих законах судьба штрафных взысканий решается по-разному. Так, в Земельном кодексе, в ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», в Законе РСФСР «О чрезвычайном положении» вопрос о судьбе штрафов вообще не решен.

По Закону РФ «О защите прав потребителей» взыскиваемые штрафы направляются в федеральный бюджет. Согласно же Закону РСФСР «Об охране окружающей природной среды», суммы взыскиваемых штрафов за административные правонарушения в области экологии перечисляются на специальные счета государственных экологических фондов.

В Градостроительном кодексе РФ предусмотрено, что административные штрафы зачисляются «в соответствующие бюджеты, а также в соответствии с решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления могут направляться в специальные фонды соответствующих органов архитектуры и градостроительства, средства которых используются на финансирование градостроительной деятельности и развитие материально-технической базы указанных органов архитектуры и градостроительства» (ст. 66).

В 1996 г. Правительство России утвердило Положение о порядке

76

использования административных штрафов, взыскиваемых должностными лицами органов инспекции труда за нарушение законодательства о труде и об охране труда. Согласно этому Положению, все суммы взыскиваемых административных штрафов направляются на бюджетный счет Минтруда России и используются на улучшение условий и охраны труда, на финансирование разработки норм и правил по охране труда, а также на «оснащение органов по охране труда... нормативной документацией, оргтехникой..., на проведение семинаров, совещаний и конференций» и даже «на подготовку ежегодного национального доклада о соблюдении условий и охраны труда».

Инспекторы государственных инспекций труда за административные правонарушения законодательства о труде и об охране труда могут налагать штрафы до ста минимальных размеров оплаты труда И они этим правом широко пользуются. В одном из материалов газеты «Ваше право» (1996, №30) сообщалось, что за неполный год должностными лицами государственной инспекции труда было оштрафовано 1266 руководителей и должностных лиц предприятий на общую сумму 2,6 млрд. неденоминированных рублей. Автор публикации с удовлетворением сообщает, что нарушители трудового законодательства начали пополнять «копилку» трудинспекции. А ведь инспекции труда — бюджетные учреждения и получают из бюджета немалые суммы. (Из той же публикации видно, что на финансирование только Программы первоочередных мер по улучшению условий и охраны труда на 1997 г. было выделено Правительством 34,4 млрд. неденоминированных рублей.) В последующие годы действие вышеуказанного Положения успешно продлевалось, но проверялся ли хотя бы раз порядок расходования штрафных сумм? На что они расходуются? Этого, возможно, никто, кроме распорядителей счетов, не знает.

Правда, в Постановлении Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1035 формулировки несколько изменены. В нем сказано, что средства от административных штрафов, взыскиваемых в 1999 г. за нарушение федерального законодательства о труде и об охране труда, направляются в доход федерального бюджета, но «с последующим их расходованием на обеспечение деятельности государственных инспекций труда в субъектах Федерации и межрегиональных государственных инспекций труда в объеме, определенном Минфином России».

Рассчитывая на зачисление штрафов на свои счета, Минсвязи

77

России в 1996 г. через своих лоббистов в Государственной Думе добилось внесения в КоАП РСФСР резкого (несоразмерного с другими нормами этого Кодекса) увеличения штрафных санкций за правонарушения в области связи (до 50 и даже до 100 минимальных размеров оплаты труда).

Следом за этим началось проталкивание в Правительстве проекта Положения, согласно которому штрафные суммы за правонарушения в области связи должны были поступать на расчетные счета органов Госсвязьнадзора России. С таким же ходатайством в 1999 г. обращалось в Правительство МПС России. Однако в этих случаях усилия министерств успехом не увенчались.

А как расходуются средства, взысканные в виде административных штрафов и перечисляемые на счета и в фонды ведомств, видно из следующих фактов.

Фонд социального развития Госналогслужбы России формировался не только из бюджетных средств, но и из процентов от штрафов, взысканных с нарушителей налогового законодательства. В январе 1997 г. в «Аргументах и фактах» была опубликована статья под заголовком «За чей счет руководители Госналогслужбы обзаводятся квартирами?». Оказалось, что руководители Госналогслужбы за счет этого фонда приобретали и строили квартиры и гаражи (6,6 млрд. неденоминированных рублей), оплачивали свой подоходный налог (400 млн. руб.). Кроме того, как сказано в публикации, 61,4 млрд. неденоминированных рублей Госналогслужба пустила «налево».

Другой факт. Согласно Положению о Государственном фонде борьбы с преступностью, утвержденному Постановлением Правительства РФ, этот Фонд формируется, в частности, за счет 15% штрафов, взыскиваемых по уголовным делам и делам об административных правонарушениях.

В представлении Счетной палаты РФ, направленном в июне 1996 г. Председателю Правительства B.C. Черномырдину, указывалось, что в упомянутом Постановлении Правительства не определен орган, уполномоченный управлять средствами Фонда. В представлении отмечалось также, что МВД России отчетность о поступлении и расходовании 58,8 млрд. неденоминированных рублей средств Фонда вообще не составляла и в Госкомстат России ее не представляла. ФСБ России, получив из Фонда 10 млрд. неденоминированных рублей на реализацию Программы по усилению борьбы с преступностью, утвержденной Указом Президента РФ 24 мая 1994 г., направило их не

78

на финансирование мероприятий, предусмотренных Программой, а на продовольственное обеспечение и денежное содержание своих сотрудников.

Более того, помимо Государственного фонда борьбы с преступностью органы внутренних дел на местах учреждают еще и свои фонды и счета, куда идут штрафные взыскания. В частности, в мае 1996 г. бывший министр МВД России А.С. Куликов своим письмом информировал Правительство России о том, что в целях компенсации затрат органов внутренних дел, возникающих при охране общественного порядка (!), в регионах России создано 239 социальных фондов милиции. В эти фонды и на счета местных органов внутренних дел на основании законов субъектов Федерации или решений глав администрации городов и районов перечисляется от 10 до 50% штрафных сумм, взыскиваемых за нарушение законодательства на потребительском рынке, а также выручка от конфискованных товаров (только в 1996 г. в указанные фонды на счета поступило денежных средств на сумму 2 млрд. 908 млн. неденоминированных рублей). В письме министр сетует на то, что практика создания таких фондов в ряде субъектов Федерации не получает поддержки, и ходатайствует о направлении Правительством в адрес руководителей органов исполнительной власти этих субъектов Федерации информационного письма с рекомендацией создать такие фонды.

Как отреагировало Правительство на это предложение, сколько впоследствии было учреждено местными органами внутренних дел фондов и счетов, какие денежные суммы там аккумулировались, кем и на что расходовались и расходуются, как говорится,- тайна, покрытая мраком. Одно ясно: с этим произволом надо кончать.

В августе 1998 г. Правительство России приняло Постановление, которое обязало федеральные органы исполнительной власти и находящиеся в их ведении организации, финансируемые из федерального бюджета, в целях упорядочения учета средств, получаемых ими от предпринимательской и «иной приносящей доход деятельности», перевести счета по учету этих средств в органы федерального казначейства Минфина России. Этим же Постановлением Правительство обязало Минфин в месячный срок разработать и представить проект Положения об использовании, учете и расходовании вышеуказанных средств и усилить контроль за эффективностью их использования.

К сожалению, это Постановление проблемы не решило и вряд ли было способно на это. Она могла быть решена в недавно принятом

79

Бюджетном кодексе РФ.

Согласно этому Кодексу, средства, полученные в результате применения мер административной и уголовной ответственности, отнесены к неналоговым доходам бюджетов (ч. 4 ст. 41). Казалось бы, проблема в принципе решена. Однако наряду с этим в Кодексе говорится, что эти доходы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, «если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации» (ч. 1 ст. 46). Такая формулировка оставляет проблему открытой Кодекс фактически закрепляет существующий разнобой, «растаскивание» штрафных сумм по разным счетам и фондам. (Непонятно также, почему штрафные суммы, налагаемые федеральными ведомствами за правонарушения, установленные федеральным законодательством, должны зачисляться в местные бюджеты. Но это тема другого разговора.)

Таким образом, огромные средства, полученные путем взыскания штрафов, по-прежнему пополняют не бюджеты, а бесконтрольные «копилки» и «кормушки» многочисленных бюджетных ведомств.

Недавно первый заместитель министра финансов А. Кудрин заявил, что в условиях напряженного финансового положения страны дополнительная экономия может быть получена за счет более рационального использования внебюджетных средств, которые федеральные министерства и ведомства за 1998 г. получили на сумму в 51 млрд. руб. («НГ», 2000, 21 янв.). Существенную часть этих средств составляют штрафы, взысканные за правонарушения. Однако законодательного решения этой проблемы как не было, так и нет.

В проекте нового КоАП РФ четко записано, что взыскиваемые административные штрафы зачисляются в соответствующий бюджет. Это положение должно быть детализировано в бюджетном законодательстве.

80