В Д. Мелъгунов* ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

Составы административных правонарушений, которые могут совершаться в сфере использования недр территории Российской Федерации, содержатся в гл. 7 КоАП РСФСР. К ним относятся: «Нарушение права государственной собственности на недра» (ст. 46), «Нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов» (ст. 55), «Нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр» (ст. 56).

Перечисленные составы административных правонарушений устанавливают ответственность за самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых, невыполнение правил охраны недр, выборочную отборку богатых участков месторождений, и т.д. Однако ни один из этих составов не предусматривает в качестве противоправных действий нарушение (невыполнение) существенных условий лицензии на право пользования недрами. Единственной нормой, диспозиция которой предусматривает это, является ст. 562 КоАП РСФСР («Нарушение действующих стандартов (норм, правил) или условий лицензии, регламентирующих разрешенную деятельность на континентальном шельфе или в исключительной экономической зоне Российской Федерации»)

Отсутствие административной ответственности за невыполнение условий лицензии на право пользования недрами привело к тому, что некоторые предприятия-недропользователи, получив лицензии на право пользования недрами, даже не приступили к работе, тогда как в предоставленных им лицензиях четко были оговорены такие существенные условия, как сроки и ежегодные уровни добычи природных ресурсов, программы работ, которые должны проводиться на месторождениях. Подобный подход фактически сделал невозможным выполнение основных задач государственного регулирования в сфере недропользования — определение объемов добычи основных видов

* Аспирант ИГЛ РАН 104

полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по России в целом и по регионам, а также их рациональное использование в интересах настоящего и будущих поколений.

В качестве одной из мер для пресечения подобных нарушений Закон РФ «О недрах» предусматривает право лицензионных органов на ограничение, приостановление и изъятие прав пользования недрами, однако это длительная процедура и ее выполнение не приводит к возмещению потерь государства от такого существенного нарушения, как несвоевременное начало добычи того или иного природного ресурса. В научной литературе иногда высказывалось мнение о том, что необходимо предусматривать в лицензиях на право пользования недрами возможность возмещения убытков государства от подобного рода «захватов» месторождений полезных ископаемых, однако практически в законодательстве это сделано не было. Без законодательного же закрепления положения о возмещении вреда государству делать это нельзя, поскольку данные правоотношения являются административными, а не гражданско-правовыми и, следовательно, нуждаются в четком правовом регулировании.

К сожалению, проект КоАП РФ также не защитил данный сектор общественных отношений. В гл. 8 проекта «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования» (ст. 8.9 — 8.11) фактически продублированы положения КоАП РСФСР. Таким образом, решение данной проблемы на федеральном уровне в ближайшее время, видимо, не будет найдено.

Одним из возможных способов защиты данного сектора общественных отношений является установление административной ответственности на уровне законодательства субъектов РФ. Согласно ст. 72 Конституции РФ, вопросы владения, пользования, распоряжения недрами и другими природными ресурсами, а также установления административной ответственности отнесены к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Конституционный Суд РФ в Определении от 1 октября 1998 г. № 145-О истолковал положения Конституции РФ таким образом, что субъекты РФ наделены правом принимать собственные законы в области административных правонарушений, если это не противоречит федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. Следовательно, представляется возможным решить данный вопрос в законе субъекта РФ и установить административную ответственность за не-

105

исполнение (нарушение) условий лицензий на право пользования недрами.

Состав данного административного правонарушения мог бы выглядеть так: непосредственный объект — существенные условия пользования недрами, определенные в лицензии; объективная сторона

— действие (бездействие), направленное на неисполнение (нарушение) существенных условий пользования недрами, определенных в лицензии; субъективная сторона — прямой умысел; субъект

— должностные лица (лица, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в организациях — владельцах лицензий, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — владельцы лицензий на право пользования недрами), юридические лица—владельцы лицензий на право пользования недрами.