А. Ф. Виноградов * ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

Прежде чем приступить к анализу эффективности одного из видов правоприменительной деятельности — административной юрисдикции органов внутренних дел (ОВД), необходимо рассмотреть основополагающие теоретические вопросы. Речь идет о соотношении понятий эффективности права (правовых норм) и правоприменительной деятельности, о понятии категорий эффективности.

Следует присоединиться к точке зрения о том, что эффективность права и правоприменительной деятельности соотносятся между собой как общее и особенное. Эффективность правоприменительной деятельности, в том числе и административной юрисдикции ОВД, в определенной степени производна от эффективности норм права. С другой стороны, без учета эффекта правоприменительных действий нельзя судить об эффективности правовых норм. Эти понятия действительно взаимообусловлены и взаимосвязаны.

Достижение высокого уровня эффективности правовых норм, как правило, свидетельствует о высокой эффективности правоприменительной деятельности. Однако, на наш взгляд, низкий уровень эффективности правовых норм не всегда связан с недостаточной эффективностью правоприменительной деятельности. То есть можно говорить об относительной самостоятельности эффективности правоприменительной деятельности, в том числе и административной юрисдикции ОВД. Бывает, что в процессе применения правовых норм ОВД действуют безупречно, но на каких-то этапах достижения цели не срабатывают другие звенья управленческой деятельности и ожидаемый результат не наступает.

Важным вопросом решения проблемы оценки эффективности

* Заведующий юридическим отделом аппарата Законодательного собрания Тверской области, кандидат юридических наук.

92

является определение понятия категорий эффективности.

Существуют различные точки зрения о понятии эффективности правовых категорий. Многие авторы, изучавшие эту проблему, склоняются к определению эффективности правоприменения как степени достижения (реализации) целей, поставленных законодателем перед правом, правовой нормой, уголовным наказанием, правоприменительной деятельностью, либо как соотношения между фактическим, реальным результатом и намеченной целью1. Данная концепция может быть принята нами за основу понятия эффективности административно-юрисдикционной деятельности ОВД. Следовательно, об эффективности рассматриваемого вида правоприменительной деятельности можно говорить как о соотношении целей административной юрисдикции и ее результатов.

Важное значение для эффективности административно-юрисдикционной деятельности ОВД имеет совокупность определенных условий. Под условиями эффективности в юридической литературе понимается совокупность обстоятельств, от наличия и учета которых зависит уровень эффективности. К этим условиям, по нашему мнению, в административно-юрисдикционной деятельности относятся:

— отражение в правовых предписаниях закономерностей развития общества; наличие систематизированного и стабильного законодательства; информированность адресатов о содержании правовых запретов и санкций;

— оперативность производства по делам об административных правонарушениях; процедура рассмотрения дела и наложения взыскания; стабильность административно-карательной практики и реальность исполнения санкций; режим законности в правоприменительной деятельности; неотвратимость ответственности и справедливость применяемых взысканий; сочетание административной ответственности с иными мерами социального контроля; авторитет органа внутренних дел.

Следует отметить, что в работах по проблеме эффективности

См.: Наташев А.В., Стручков Н.А. Основы теории исправительно-правовых санкций в сфере охраны общественного порядка. М., 1976. С. 97; Шергин АЛ., Саввин МЛ. Административно-юрисдикционная деятельность ОВД и пути повышения ее эффективности. М., 1977. С. 121.

93

выделяется и такая категория, как факторы эффективности. Так Л.Л. Попов, анализируя факторы эффективности административно-правовых санкций, выделяет следующие группы факторов: а) нормы с административной санкцией; б) правоприменители; в) правонарушители; г) применение нормы2. По нашему мнению, уровень решения этого вопроса в литературе еще недостаточно высок, о чем свидетельствует тот факт, что не выработано четкого разграничения факторов и условий эффективности. Представляется, что одной из задач исследователей является дальнейшая разработка вопроса о факторах эффективности.

По общему мнению, если эффективность правоприменительной деятельности ОВД и ее составной части административной юрисдикции представляет собой высокую степень достижения стоящих перед ними задач (целей), то критериями эффективности будут числовые обозначения, величины, параметры, которые ставятся в качестве задачи (цели) данной деятельности. Каждый критерий эффективности административной юрисдикции может быть выражен совокупностью количественных показателей. При всей важности вопросов, касающихся основных понятий теории эффективности, следует отметить, что они наиболее решаемы, и притом весьма разнообразными методами корреляционного, регрессионного, факторного анализа и т.д. Особое внимание необходимо обратить на метод экспертных оценок и факторный анализ.

Большинство авторов, изучавших эту проблему, считают, что при определении показателей эффективности следует исходить из принципиальной методологической посылки, согласно которой эффективность определяется как отношение результата действия правовой категории на общественные отношения к цели, определенной законодателем, т.е. Э=Р/Ц.

Придавая важное значение научным исследованиям эффективности административно-правовых санкций, следует отметить, что проблема административно-юрисдикционной деятельности ОВД не исчерпывается эффективностью применяемых ими правовых санк-

2 См. Веремеенко И.И., Попов Л.Л., Шергин АЛ. Социологическое исследование эффективности административно-правовых санкций. М., 1973. С. 121—139.

94

ций, тем более что это — совокупный результат последних, а также иных правовых и неправовых факторов. Административная юрисдикция ОВД оказывает управляющее воздействие не только посредством применения правовой санкции (не все дела об административных правонарушениях завершаются постановлением о наложении взыскания), но и всем процессом рассмотрения и разрешения дела о правонарушении. Поэтому критерии эффективности административных санкций, административной юрисдикции ОВД по уровню рецидива административных правонарушений, предлагаемые А.П. Шергиным, Л.Л. Поповым, М.Я. Саввиным, А.И. Силаевым и другими, являются важнейшими, но не единственными показателями эффективности административно-юрисдикционной деятельности ОВД.

Действующее законодательство об административных правонарушениях (ст. 23, 225 КоАП РСФСР) по-разному определяет цели административного взыскания и задачи производства по делам об административных правонарушениях. На основе обобщения, группируя цели-задачи административной юрисдикции ОВД в отдельные блоки, мы предлагаем определять критерии эффективности административной юрисдикции ОВД посредством конкретных показателей по каждому блоку.

Исходя из содержания ст. 23 и 225 КоАП, цели-задачи административной юрисдикции можно разделить на следующие блоки:

1) своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого административного правонарушения;

2) разрешение каждого дела об административном правонарушении в точном соответствии с законодательством;

3) обеспечение выполнения вынесенного по делу постановления;

4) выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений;

5) предупреждение правонарушений, воспитание граждан в духе соблюдения законов;

6) укрепление правопорядка, законности.

Критериями эффективности каждого блока должны быть соответствующие показатели, раскрывающие содержание деятельности ОВД. Внедрение данной системы критериев в практику ОВД возможно, ибо она раскрывает внутренний механизм юрисдикции и достижение внешних целей, характеризует специфический объем работы, в конечном счете способствует укреплению правопорядка, научному подходу к рассматриваемой деятельности.

95

Оценивая правоохранительную деятельность ОВД, обычно используют такие объективные показатели, как количество совершенных административных правонарушений (в целом по стране, по отдельным регионам), их уровень и динамика, в том числе и по нарушениям общественного порядка, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности и т.д. Эти показатели являются отправными и позволяют судить как о состоянии правопорядка, так и о тенденциях и закономерностях развития правонарушений. «Однако количественная характеристика этого явления сама по себе не может быть показателем эффективности административно-юрисдикционной деятельности, поскольку последняя почти не влияет на генезис правонарушений, наличие которых обусловлено значительным количеством факторов самого различного порядка»3. Отмечая эту особенность, В.Н. Кудрявцев видит полезный результат действия юстиции в основном в предупреждении рецидива правонарушений и общепрофилактическом воздействии на неустойчивых членов общества4. Не следует «напрямую» связывать сокращение или увеличение правонарушений с повышением или снижением эффективности юрисдикционных органов. Хотя ИА Галаган рассматривает в качестве показателя эффективности административной ответственности сокращение правонарушений в масштабе страны, республики и т.д.5

Если учитывать совокупность всех факторов, послуживших причиной изменений в состоянии и динамике правонарушений, то такая связь действительно может быть. На практике «напрямую» связывают эффективность работы ОВД с административными правонарушениями в общественных местах и динамикой состояния и структурой преступлений в общественных местах. Практика показывает, что сокращение правонарушений может быть следствием снижения активности ОВД, и наоборот, увеличение выявленных нарушений может свидетельствовать об активизации борьбы с ними со стороны ОВД.

Поэтому сокращение или увеличение количества соответствующих правонарушений, на наш взгляд, не может служить абсолютным

3 ШергинАП. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 130.

См.: Кудрявцев В.Н. Причины правонарушений. М., 1976. С. 264.

См.: Галаган И.А. Теоретические проблемы административной ответственности по советскому праву: Автореф. дисс.... докт. юрид. наук. М., 1971. С. 22.

96

критерием оценки эффективности административной юрисдикции ОВД. Данная деятельность имеет дело с уже совершившимся фактом административного правонарушения, и объективным, главным показателем ее эффективности по укреплению правопорядка и законности может быть рассмотренная выше система критериев эффективности, в частности и по рецидиву правонарушений.