Е.В. Смирнова* НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРИ ОБЕСПЕЧЕНИИ ЗАКОННОСТИ ВЕДОМСТВЕННОГО НОРМОТВОРЧЕСТВА

При существующей в России системе нормативных актов значительная часть правовых норм, затрагивающих права и интересы субъектов права, содержится в нормативных актах федеральных органов исполнительной власти.

Многие федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства Российской Федерации содержат нормы непрямого действия, для реализации которых необходимо принятие нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Статья 18 Конституции РФ установила, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Для того чтобы было обеспечено данное требование Конституции, одним из основных качеств, которым должен обладать ведомственный нормативный акт, является его законность.

Создание системы мер, обеспечивающих законность ведомственного нормотворчества, становится одним из тех условий, от которых во многом зависит эффективность реализации ведомственных

* Заместитель начальника отдела Министерства юстиции РФ.

97

нормативных актов.

В юридической науке сложилась традиционная концепция законности, сущность которой заключается в строгом и неуклонном соблюдении и исполнении законов и подзаконных нормативных актов всеми субъектами права — государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами1.

В то же время существует и другая позиция. Так, по мнению Н.Г. Александрова, законность в широком аспекте означает требование соблюдать законы всеми субъектами права. Законность, понимаемая в узком аспекте, означает соблюдение законов именно должностными лицами государства. То есть законность распространяется только на деятельность государственного аппарата2.

Н.В. Витрук говорит о том, что законность как раз и состоит в том, что должностные лица полно выполняют требования законов, выявляют нарушения закона, пресекают их, восстанавливают нарушенные права и привлекают виновных к юридической ответственности. Законность поэтому обязательно должна характеризоваться наличием эффективного механизма защиты действия законов государства, в том числе защиты прав и законных интересов граждан, других субъектов права. Нарушения законов, совершенные гражданами и другими лицами, не выступают в качестве нарушений законности, они суть нарушения правопорядка в обществе. Это, разумеется, не освобождает граждан от юридической ответственности за любое правонарушение3.

Анализ российского законодательства позволяет сделать вывод о том, что относительно ведомственного нормотворчества более применимо понятие законности в узком смысле: федеральный орган исполнительной власти, в частности его руководитель или лицо, исполняющее его обязанности, обязан обеспечить соответствие подписан-

1 См.: Строгович М.С. Проблемы общей теории права // Избр. труды. М., 1990. Т. I.C.I 12; Лазарев В.В. Теория государства и права. М., 1992. С. 174; Лисютшн А.Б. Теория государства и права / Под ред. проф. Н.И. Матузова и проф. А.В. Малько. М., 1997. С. 514.

2 См.: Александров Н.Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма М., 1961. С. 105-106.

3 См.: Витрук Н.В. Общая теория государства и права / Под ред. проф. М.Н. Марченко. М., 1998. Гл. XXTV. С. 509.

98

ного им документа законодательству РФ (п. 2 Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (с изменениями и дополнениями); п. 1 и 9 Правил подготовки нормативных правовых актов и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ № 1009; п. 3 Указа Президента РФ от 2 мая 1996 г. №642).

Российское законодательство предусматривает административный и судебный способы обеспечения законности ведомственного нормотворчества,

В рамках административного способа осуществляется контроль за соответствием издаваемых ведомствами актов законодательству России.

Реализация этой функции возложена на Генеральную прокуратуру и Минюст России.

Генеральная прокуратура, осуществляя контроль, проводит проверки в федеральных органах. При обнаружении незаконного нормативного акта она вправе вносить протест в федеральный орган либо в суд

Минюст осуществляет контроль за соответствием ведомственных актов законодательству РФ:

— при проведении юридической экспертизы представленного на государственную регистрацию нормативного правового акта;

— при проведении проверок в федеральных органах исполнительной власти правильности представления актов на государственную регистрацию;

— в случаях поступления в Минюст жалоб граждан либо по сообщениям средств массовой информации о незаконном ведомственном акте — при направлении запроса о представлении такого акта в Минюст.

Минюст также вправе обратиться в Правительство с предложением об отмене не соответствующего законодательству нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти.

Кроме того, ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предусмотрено право Уполномоченного рассматривать жалобы на решения государственных органов, если ранее заявитель обжаловал эти решения в судебном или административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Судебный способ обеспечения законности ведомственного нормотворчества реализуется посредством обжалования незаконного ве-

99

домственного нормативного правового акта в Верховный Суд в порядке, предусмотренном ГПК.

В соответствии с Налоговым кодексом нормативные акты налоговых органов могут быть обжалованы в арбитражный суд.

Как показывает практика, действенность этих способов для предупреждения издания ведомственных нормативных актов, противоречащих законодательству, недостаточна

Что касается административного способа, то законодательство предоставляет Минюсту России право осуществлять контроль (направлять запросы о представлении нормативных правовых актов и проводить их юридическую экспертизу), но не дает ему право обратиться непосредственно в Верховный Суд с жалобой на незаконный нормативный акт.

Относительно судебного способа нужно отметить, что его применение имеет целью отмену полностью или частично не соответствующего законодательству ведомственного нормативного акта. Но такая отмена имеет обратную сторону: во многих случаях в соответствии с нормами законов, указов, постановлений требуется издание инструкций, правил, других нормативных правовых актов, определяющих порядок реализации норм, установленных актами законодательства (например, ведомству поручается определить порядок выдачи документа, его форму либо перечень документов, которые гражданину следует предъявить для практической реализации своего права, и т.п.), и при отсутствии такого порядка право не может быть реализовано.

Кроме того, с принятием Налогового кодекса возникла коллизия норм о подведомственности дел по жалобам на нормативные акты Министерства по налогам и сборам: согласно ГПК РСФСР, ведомственный нормативный акт может быть обжалован в Верховный Суд; в соответствии с Налоговым кодексом нормативный акт налогового органа может быть обжалован в арбитражный суд.

Законность в сфере ведомственного нормотворчества может быть обеспечена при наличии ряда условий.

Во-первых, необходимо принять федеральные законы о нормативных актах и о процессе ведомственного нормотворчества. Во многих зарубежных странах приняты законы о нормативных актах либо о

100

правотворчесгве4. В Венгрии, например, использован способ определения компетенции правительства и центральных министерств путем установления перечня наиболее важных вопросов, по которым запрещено регулирование иными актами, кроме законов (Закон XI от 29 декабря 1987 г. «О правотворчестве»).

Критерии, установленные Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти», по которым функции одного федерального органа должны отграничиваться от функций другого федерального органа, настолько «размыты» и неконкретны, что можно говорить об отсутствии четкого и однозначного определения компетенции федеральных органов исполнительной власти (в том числе и в области нормотворчества).

Необходимо дать законодательное определение нормы права и нормативного правового акта, правового положения субъектов ведомственного нормотворчества (видов федеральных органов исполнительной власти, их функций), общественных отношений, которые могут быть урегулированы ведомственными актами.

При этом компетенцию федеральных органов исполнительной власти можно определить следующим образом: дать закрытый перечень вопросов, по которым не может осуществляться ведомственное регулирование, и перечень вопросов, по которым ведомственное регулирование допускается и который может быть расширен нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ.

Регулирование указанных вопросов должно осуществляться федеральными законами. Необходима четкая регламентация деятельности органов исполнительной власти, с тем чтобы сделать «прозрачными» для граждан, организаций, государственных органов других ветвей власти механизм и законы функционирования этой системы.

Если вопрос о возможности принятия на ведомственном уровне новых правовых норм решен (хотя и в постановлении Правительства РФ, а не в законе), то в регламентации общественных отношений, которые могут быть урегулированы актами данного уровня, существует пробел (исключение составляют гражданское право, жестко ограничивающее ведомственное нормотворчество в этой отрасли, и уголовное право, вообще запрещающее такое нормотворчество).

4См.: Исполнительная власть, сравнительно-правовое исследование / Под ред. В.В.Маклакова,М,1995.

101

Во-вторых, значительное внимание должно уделяться правовому воспитанию граждан, направленному на формирование взглядов, ценностных ориентации, обеспечивающих строгое и неуклонное соблюдение правовых норм всеми участниками процесса ведомственного нормотворчества,

Г.Ф. Шершеневич так писал о законности: «Чувству совести в области нравственности соответствует чувство законности в области права. Как чувство совести представляет лучшее обеспечение нравственного порядка, так чувство законности является лучшей гарантией правового порядка». И далее: «Чувство законности, побуждающее к соблюдению велений объективного права, хотя бы вопреки собственным интересам, хотя бы при несочувствии содержанию требования, — находится в состоянии взаимной обусловленности к законности управления. Законность управления воспитывает чувство законности, но чувство законности поддерживает законность управления. Лица, которые стоят во главе управления и дают толчок всему государственному механизму, сами вышли из среды общества, и если они там усвоили себе чувство законности, будут держаться законных форм, потому что они сами привыкли к форме и потому, что они предвидят силу оппозиции в случае отступления. Напротив, пропитанные духом усмотрения и произвола граждане, став у власти, высшей или низшей, легко будут нарушать законность, если только им представится целесообразным допустить исключение из нормы»5.

И, наконец, в-третьих, необходимо создание четко действующего в рамках принципов законности, целесообразности и справедливости механизма ответственности.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих регулируется ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»6.

5 Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1910. Вып. 1. С. 293-294.

6 Дисциплинарная ответственность в ряде федеральных органов исполнительной власти регулируется специальными нормативными актами: Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил, Положением о прохождении службы в органах внутренних дел, Положением о прохождении службы в органах налоговой полиции, и др.

102

Статья 14 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» устанавливает, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющими право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы, дисциплинарные взыскания.

Указом Президента РФ № 810 установлено, что однократным грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы, влекущим применение к виновным должностным лицам и работникам федеральных органов исполнительной власти мер дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности, является нарушение федеральных законов, указов Президента РФ, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов.

Вместе с тем достаточно четкого, конкретного определения состава правонарушения в области ведомственного нормотворчества законодательство не содержит. Это создает простор для субъективного решения вопросов квалификации нарушения и выбора меры дисциплинарного взыскания. Проблема возникает также и в определении вины

Таким образом, в отношении правонарушений в области ведомственного нормотворчества необходимо на законодательном уровне определить: какие деяния являются правонарушениями; основания ответственности: в чем должно выразиться деяние, чтобы лицо могло быть привлечено к ответственности; наличие вины; кто является субъектом ответственности за издание незаконного ведомственного нормативного правового акта; установить вид и меры ответственности; определить орган, должностных лиц, которые вправе привлекать к ответственности, и процедуру привлечения к ответственности.

103