§ 1. Разрешение вопросов, связанных с исполнением постановлений о наложении административных взысканий

Исполнение постановлений о наложении административных взысканий является заключительной стадией производства по делам об административных правонарушениях. На этой стадии реализуются примененные меры административного принуждения и вместе с тем достигается выполнение юридическими санкциями их социальных функций. Это предопределяется реальным исполнением наложенных административных взысканий, что в конечном итоге определяет эффективность административно-юрисдикционного процесса '.

Законодательство об административных правонарушениях содержит принципиально новое правило о том, что вопросы, связанные с исполнением постановления о наложении административного взыскания, разрешаются органом, вынесшим постановление (ч. 1 ст. 283 Кодекса). Но при исполнении таких постановлений возникает ряд сложных вопросов, связанных не только с «собственно» исполнением, но и с разрешением иных вопросов, от которых зависит своевременность, правильность и полнота исполнения постановления. При этом органы исполнения испытывают нередко затруднения, вызываемые недостаточной нормативной урегулированностью порядка разрешения ряда вопросов. Прежде всего, указанная норма и Кодекс не содержат даже примерного перечня вопросов, подлежащих разрешению при исполнении постановлений. Между тем анализ правоприменительной практики показывает, что основания для постановки таких вопросов и порядок их разрешения представляют собой определенные сложности, а процедура рассмотрения их пока остается без необходимой правовой регламентации.

На основе анализа действующего законодательства и данных правоприменительной практики нами определяется примерный перечень вопросов, которые приходится разрешать при исполнении постановлений о наложении административных взысканий:

>>>164>>>

1)   об  отсрочке  исполнения  постановления   (ст.  280  Кодекса);

2)   о  сокращении   срока   лишения     специального   права, предоставленного гражданину (ст. 297 Кодекса);

3)   о замене неотбытых исправительных работ штрафом или административным  арестом   (ст. 302  Кодекса);

4)   о прекращении исполнительного производства (ст. 281 Кодекса);

5)   о  повороте   исполнения   постановления   (ст.   276   Кодекса);

6)   о  замене  обязанного  лица   (ч.   2  ст.  285  Кодекса);

7)   о  привлечении   к  ответственности  должностных  лиц, виновных   в   неисполнении   или   ненадлежащем   исполнении постановления по делу об административном правонарушении (ст. 344 и 394 ГПК РСФСР).

Хотя, как видим, постановка названных вопросов возможна на основании указанных нами статей Кодекса РСФСР об административных правонарушениях и ГПК РСФСР, порядок разрешения большинства из них пока в нормативном порядке не регламентирован. Приведенным примерным перечнем круг анализируемых вопросов не ограничивается. В правоприменительной практике возникают вопросы, связанные с уточнением неясностей в постановлении по делу об административном правонарушении, разъяснением постановления, устранением описок и опечаток, допущенных при изготовлении копий постановлений, устранением арифметических ошибок, определением очередности исполнения постановлений об имущественных взысканиях и судьбы вещественных доказательств, а также конфискованных или изъятых предметов, с зачетом в срок отбытия взыскания времени административного задержания, с освобождением от отбытия взыскания в виде административного ареста или исправительных работ при наличии обстоятельств, препятствующих реальному исполнению постановлений (например, в случаях болезни или утраты трудоспособности лицом, подвергнутым этим взысканиям), либо о замене административного взыскания более мягким.

В правоприменительной практике многие из названных вопросов разрешаются «в обход» закона — путем изменения или даже отмены постановлений. Иногда постановления пересматриваются по протестам прокуроров, а иногда и самими органами, вынесшими постановления. Причем иногда это делается по представлениям органов исполнения, а

>>>165>>>

иногда - - по заявлениям лиц, подвергнутым административ-ным взысканиям, пли их родственников. Такая практика не основана на законе. Известны случаи, когда в народные суды поступали протесты прокуроров районов с просьбой об отмене постановлений народных судей (или об изменении меры либо вида административного взыскания) уже после пересмотра таких постановлений по представлениям органов внутренних дел (начальников следственных изоляторов, начальников районных отделов внутренних дел) либо по заявлениям членов семей лиц, подвергнутых административному аресту.

Но и при легальном порядке пересмотра постановлений (чо протестам прокуроров), например в случаях замены административного взыскания более мягким, в практике возникают нелогичные ситуации: изменяются, а иногда и отменяются по существу законные и обоснованные постановления. Решение вопросов осложняется формальностями: сначала орган исполнения вносит прокурору представление, которое «дублируется» (воспроизводится) затем в протесте прокурора, и только после поступает на рассмотрение органу, вынесшему постановление. Понятно, что такой установившийся порядок пересмотра постановлений влечет за собой затрату времени и усилий, что нередко препятствует реальному исполнению постановлений из-за краткости установленных сроков.

Мы полагаем, что наделение органов административной юрисдикции правом пересмотра вынесенных ими постановлений по представлениям органов исполнения исключило бы несогласованность в действиях правоохранительных органов и способствовало бы обеспечению реального исполнения постановлений. Аналогичное решение вопроса законодательству известно.

Так, гражданское процессуальное и уголовно-процессуальное законодательство, как это нами отмечено, предусматривает возможность пересмотра судами решений по гражданским делам и приговоров по уголовным делам по вновь открывшимся обстоятельствам (ст. 333—337 ГПК РСФСР, ст. 388 УПК РСФСР). В связи с изложенным представляется целесообразным внести изменения в ст. 280 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Ее следовало бы назвать «Отсрочка исполнения постановления о наложении административного взыскания, замена взыскания более мягким, освобождение от отбытия административного взыскания»

>>>166>>>

и дополнить частью второй такого содержания: «При наличии обстоятельств, исключающих реальное исполнение постановления о применении названных в части первой настоящей статьи административных взысканий, орган (должностное лицо), наложивший взыскание, по представлению органа исполнения вправе вынести постановление об освобождении от отбытия административного взыскания или о замене наложенного административного взыскания более мягким».

Вопросы, связанные с исполнением постановлений о наложении административных взысканий, возникают на различных этапах исполнительного производства. Различными бывают поводы и основания для рассмотрения таких вопросов: заявления заинтересованных лиц (в отношении которых применены взыскания) или их законных представителей; утрата трудоспособности (например, при отбытии административного ареста или исправительных работ); представление органа исполнения либо ходатайство трудового коллектива (например, при отбытии взыскания в виде лишения специального права, предоставленного гражданину); заявление адвоката, протест прокурора, издание акта об амнистии и др.

Проанализируем некоторые положения о порядке рассмотрения названных вопросов применительно к предлагаемому примерному перечню их.

I. В соответствии со ст. 280 Кодекса отсрочка исполнения постановления о наложении административного взыскания возможна не во всех случаях, а только при обстоятельствах, исключающих немедленное исполнение постановлений о применении административного ареста, исправительных работ или штрафа (за исключением случаев взыскания штрафа на месте совершения проступка). Отсрочка исполнения допускается на срок до одного месяца. По смыслу закона срок отсрочки должен исчисляться со дня, следующего за днем вынесения постановления, а в случаях применения административного взыскания в виде ареста - - с момента вынесения постановления. Вопрос об отсрочке исполнения постановления разрешает орган, вынесший постановление, как по своей инициативе, так и по инициативе заинтересованных лиц (их законных представителей), органа исполнения, трудового коллектива либо общественной организации. Отсрочка исполнения постановления может быть предоставлена в связи с личными, семейными или материальными обстоятельствами (временная болезнь, семейное событие, неотложный кратковременный выезд из постоянного места жительства,

>>>167>>>

временное отсутствие кого-либо из взрослых членов семьи при наличии малолетних детей и т. п.). Заявление (представление) об отсрочке исполнения постановления адресуется органу, вынесшему постановление. Вопрос об отсрочке исполнения о наложении административного взыскания может ставиться неоднократно, но в общей сложности срок отсрочки не может превышать одного месяца. Такой вопрос может быть поставлен и рассмотрен как до начала исполнения постановления, так и в процессе исполнения. Однако в соответствии с ч. 1 ст. 282 Кодекса время начала или продолжения исполнения постановления по истечении отсрочки не должно превышать трех месяцев со дня принятия решения об отсрочке.

Отказ в предоставлении отсрочки исполнения постановления, полагаем, может быть дан в виде письменной реализации на заявлении (представлении) с указанием мотивов отказа. Разумеется, к материалам дела приобщаются соответствующие заявления (представления), но суть ответа сообщается заявителю или органу, внесшему представление.

II.  Сокращение срока лишения специального права, предоставленного гражданину (права на управление транспорт-

чшми средствами или права охоты), допускается по истечении не менее половины срока, назначенного по постановлению о наложении административного взыскания. Вопрос об этом вправе ставить только общественные организации и трудовые коллективы при добросовестном отношении к труду и примерном поведении лица, в отношении которого применено названное административное взыскание (ст. 297 Кодекса). К такому ходатайству приобщаются: копия постановления о применении названного взыскания; данные, характеризующие поведение соответствующего лица до наложения взыскания и в период отбытия его; выписка из решения трудового коллектива или общественной организации о возбуждении ходатайства. Если подвергнутое административному взысканию лицо было лишено права на управление каким-либо конкретным видом транспортных средств (мотоцикла, автомобиля) или на управление всеми их видами, указанными в примечании к ст. 114 Кодекса, то при рассмотрении ходатайства вопрос подлежит разрешению в соответствующем объеме.

III.  Согласно ст. 302 Кодекса в случае уклонения от отбытия административного взыскания в виде исправительных работ, примененных к лицу, совершившему мелкое хулиганство, неотбытый срок этого взыскания может быть заменен

>>>168>>>

штрафом в размере от 10 до 50 рублей или административным арестом из расчета один день ареста за три дня неотбытых исправительных работ, но не более чем на 15 суток. Этот вопрос рассматривается по представлению инспекции исправительных работ. Надо иметь в виду, что замена неотбытых исправительных работ допускается только в случаях применения этого вида административного взыскания за мелкое хулиганство и если не истек трехмесячный срок для обращения постановления к исполнению (ч. 1 ст. 282 Кодекса). К представлению инспекции исправительных работ должны приобщаться: копия постановления о применении этого взыскания; расписка о вручении копии постановления лицу, подвергнутому взысканию, и разъяснении порядка отбытия взыскания и последствиях уклонения от отбытия его; данные в подтверждение уклонения от отбытия взыскания (предупреждение о трудоустройстве, информация в подтверждение содействия в трудоустройстве и т. п.).

При решении вопроса о замене неотбытых исправительных работ штрафом должны учитываться семейно-материаль-ное положение соответствующего лица и другие обстоятельства, предусмотренные ст. 33, 34, 35 Кодекса. При замене неотбытых исправительных работ арестом надо иметь в виду также случаи, когда арест не применяется (ст. 32 Кодекса).

В целях единообразного понимания и применения закона и повышения его эффективности представляется желательным распространить действие ст. 302 Кодекса на все случаи применения исправительных работ на административные правонарушения, предусмотренные ст. 44, 49, 491, 158, ч. 3 ст. 162, ст. 165 Кодекса. Целесообразно решить в нормативном порядке вопрос о приостановлении исполнения постановлений о применении исправительных работ на срок, в течение которого правонарушитель уклонялся от отбытия этого взыскания. Решение вопроса о приостановлении исполнения постановлений логично передать в ведение народных судей, правомочных применять исправительные работы.

IV. Прекращение исполнения постановления по делу об административном правонарушении производится по трем основаниям: при издании акта об амнистии; при отмене акта, установившего административную ответственность; в случае смерти лица, в отношении которого наложено административное взыскание (ст. 281 Кодекса). Правоприменительная практика подсказывает необходимость дополнения ст. 281 Кодекса пунктами 4 и 5 такого содержания: «4) истечение

>>>169>>>

срока давности исполнения постановления о наложении административного взыскания, установленного ст. 282 настоящего Кодекса и другими законодательными актами Союза ССР и союзных республик; 5) отмена постановления о наложении административного взыскания с прекращением производства по делу об административном правонарушении по> основаниям, предусмотренным ст. 227 настоящего Кодекса».

На практике вопрос о прекращении исполнения постановления решается иногда упрощенно — путем наложения на исполнительном документе резолюции «В архив». Но, по смыслу закона, прекращению подлежит не дело, а именно исполнение постановления. Между тем есть противоположное утверждение2.

Вопрос о прекращении исполнения постановления может быть решен по инициативе органа, вынесшего постановление, а также органов исполнения, указанных в ст. 290 Кодекса. Но закон не указывает органы, правомочные решать эти вопросы. Полагаем, что, по смыслу закона, их должны решать органы, вынесшие постановление о наложении административного взыскания, путем вынесения мотивированного постановления, что будет способствовать усилению контроля за правильным и своевремненным исполнением постановлений, а следовательно, и повышению такого качества их, как исполнимость. В этой связи целесообразно дополнить ст. 281 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях частью второй такого содержания: «Решение о прекращении исполнения постановления о наложении административного взыскания выносится органом (должностным лицом) в форме мотивированного постановления. Копия такого постановления в трехдневный срок высылается органу исполнения».

V.  Вопросы,  связанные с поворотом  исполнения  постановлений  о  наложении  административных  взысканий,    рассматриваются  нами  в  §3  главы  IV данной  работы.

VI.  Закон предусматривает возможность замены обязанного к уплате штрафа лица, если  это взыскание наложено за   мелкое  хулиганство  на   несовершеннолетнего  в  возрасте от 16 до 18 лет. Если такое лицо не имеет самостоятельного заработка, штраф взыскивается с его родителей или лиц, их заменяющих   (ч. 2 ст. 285  Кодекса).  Представляется, что в этих случаях удержание штрафа из стипендии или пенсии несовершеннолетнего недопустимо.

Закон не устанавливает, кто и в каком порядке ставит и решает вопрос о замене обязанного лица в рассматривав-

>>>170>>>

мых случаях. Грамматическое толкование нормы, содержащейся в ч. 1 ст. 283 Кодекса, дает основания утверждать, что замену обязанного лица вправе произвести народный судья либо начальник районного (городского) отдела внутренних дел, правомочные рассматривать дела о мелком хулиганстве (ст. 201, 202, 203 Кодекса) и вынесшие постановление о наложении на несовершеннолетнего административного взыскания в виде штрафа. Но вопрос осложняется тем, что место функционирования соответствующего органа внутренних дел и народного суда часто не совпадает с местом жительства не-совершеннолетного либо с местом жительства его родителей (лиц, их заменяющих), либо с местом исполнения постановлений. С учетом отмеченного представляется логичным передать разрешение вопроса о замене обязанного лица по рассматриваемым основаниям по месту жительства родителей несовершеннолетнего или лиц, их заменяющих.

Основанием для разрешения вопроса о замене обязанного лица должно быть представление судебного исполнителя, по месту исполнения постановления (либо представление народного судьи, если место вынесения первоначального постановления и место исполнения последнего не совпадают с местом жительства родителей несовершеннолетнего или лиц, их заменяющих). К представлению необходимо прилагать справки адресных служб о месте жительства соответствующих лиц, справки с места учебы или предыдущей работы несовершеннолетнего, справки с места работы его родителей или лиц, их заменяющих.

Полагаем, что вопрос о замене обязанного лина может решаться только в пределах трехмесячного срока для обращения постановления к исполнению (ч. 1 ст. 282 Кодекса) путем вынесения мотивированного постановления. В целях повышения исполнимости таких постановлений следовало бы наделить народных судей правом решать вопрос о взыскании в рассматриваемых случаях суммы неуплаченного штрафа с родителей несовершеннолетнего или лиц, его заменяющих.

VII. Согласно действующему законодательству возможно привлечение к ответственности должностных лиц, виновных в неисполнении или ненадлежащем исполнении постановлений о наложении административных взысканий (ст. 394 ГПК РСФСР) или виновных в утрате исполнительного документа (ст. 344 ГПК РСФСР). Ответственность в виде штрафа может наступить только в случаях принудительного ис-

>>>171>>>

полпенни судебными исполнителями постановлений о применении взысканий имущественного характера (штрафа, конфискации орудий или непосредственных объектов административных проступков и имущественного ущерба, причиненного административными правонарушениями (ч. 2 ст. 286, пункт 1 ст. 290, ст. 307 Кодекса).

По общему правилу судебный исполнитель направляет исполнительный документ предприятию, учреждению, организации по месту работы лица, в отношении которого исполняется постановление. При этом предлагается произвести соответствующие удержания из заработной платы обязанного лица (ст. 358 ГПК РСФСР). В случае невыполнения такого предписания по неуважительным причинам виновные должностные лица учреждений, предприятий и организаций (как правило, работники бухгалтерий) по представлению судебного исполнителя могут быть подвергнуты судом штрафу в размере до 30 рублей. Наряду с этим взыскатель вправе предъявить к предприятию, учреждению, организации иск о взыскании с обязанного лица неполученной суммы (ст. 394 ГПК РСФСР в редакции от 24 января 1985 г.) 3'.

Взыскания имущественного характера (штраф, конфискация, взыскание имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением) применяются многочисленными органами административной юрисдикции и их должностными липами. В числе исполнительных документов в ст. 339 ГПК. РСФСР называются не все постановления по делам о наложении административных взысканий, а только выдаваемые комиссиями по делам несовершеннолетних, о денежных взысканиях (пункт 7) и постановления, выдаваемые административными органами, о производстве с граждан взысканий в бесспорном порядке (пункт 8). Но теперь комиссии по делам несовершеннолетних наделены правом применять конфискацию и взыскивать имущественный ущерб, причиненный административным правонарушением. Постановления в части исполнения этих взысканий исполняются судебными исполнителями (пункт 1 ст. 290 Кодекса). В связи с отмеченным в целях исключения коллизии целесообразно изменить редакцию пункта 7 ст. 339 ГПК РСФСР, указать, что исполнительными документами являются постановления правомочных органов (должностных лиц) о применении денежных и иных имущественных взысканий по делам об административных правонарушениях.

Согласно ст. 344 ГПК РСФСР (в редакции от 24 января

>>>172>>>

1985 г.4), на должностное лицо, виновное в утрате исполнительного документа, по представлению судебного исполнителя суд вправе наложить штраф в размере до 3d рублей. Отсюда следует, что если исполнительный документ по делу об административном правонарушении передан для принудительного исполнения предприятию, учреждению, организации не судебным исполнителем, а органом, вынесшим постановление, то такой ответственности не наступает. Поэтому возникает необходимость наделить статусом исполнительного документа всякое постановление компетентного органа о наложении административного взыскания. Есть необходимость установить административную ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение, а равно за утрату исполнительных документов по делам об административных правонарушениях. Эти вопросы следовало бы передать в ведение народных судей по месту исполнения постановлений и рассматривать их на основании представлений органов исполнения (в том числе и судебных исполнителей).

Изложенное дает основание высказать некоторые заключительные положения.

1.  В   нормативном   порядке  целесообразно    установить, что при рассмотрении вопросов,  связанных    с исполнением постановлений о наложении и административных   взысканий, правомочный   орган   (должностное   лицо)   выносит   мотивированное постановление, которое может быть обжаловано в 10-дневный срок в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) по правилам обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях.

2.  Желательно  установить  правило   (возможно,  в  виде части второй ст. 283 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях), что если место исполнения постановления не совпадает с местом вынесения постановления, то вопросы, связанные  с  исполнением  постановлений,    разрешаются   по месту исполнения постановления органом (должностным лицом),  одноименным  с  органом   (должностным   лицом),   вынесшим постановление, а при отсутствии таковых - - народным судьей.

3.  Необходимо официальное разъяснение о том, что инициатива постановки вопроса, связанного с исполнением постановления, может исходить от органа   (должностного лица), вынесшего  постановление,   от  лица,   в   отношении   которого оно вынесено (или его законного представителя), прокурора, трудового  коллектива  либо  общественной  организации     по

>>>173>>>

месту работы, учебы или жительства лица, в отношении которого исполняется постановление.

4.  Рассмотрение вопросов, связанных с исполнением постановлений о наложении административных взысканий, допускается в течение трех месяцев со дня вступления постановления  в  законную  силу.  В  этот  же  срок  обращается  к исполнению  всякое  решение  по  делу,  принятое     в  порядке ст. 283 Кодекса.

Вопросы, связанные с исполнением постановлений о применении конфискации предметов контрабанды, разрешаются независимо от срока вступления в законную силу первоначального постановления по делу о контрабанде (ч. 3 ст. 38 Кодекса).

5.   Вопросы, связанные с исполнением постановлений по делам   об   административных   правонарушениях,   рассматриваются по правилам рассмотрения таких дел, установленным законодательством   об   административных  правонарушениях. О времени и месте рассмотрения названных вопросов извещаются заинтересованные лица и органы, однако их неявка не препятствует рассмотрению вопросов.

При рассмотрении таких вопросов в отсутствие заинтересованных лиц или органов последним в трехдневный срок желательно выслать копию принятого решения или сообщить письменно о результате рассмотрения заявления (ходатайства, представления). Наряду с этими рекомендациями целесообразно определить, что движение по делу отражается в его материалах (протоколах заседания, постановлениях (решениях) либо в справочном листе по делу).

6.  В нормативном  порядке желательно установить возможность вынесения органом   (должностным лицом), вынесшим первоначальное постановление, дополнительного постановления по вопросам, которые были фактически предметом рассмотрения при разбирательстве дела по существу, но не отражены   в   первоначальном   постановлении     (например,   о применении  дополнительного  взыскания,   о   взыскании   имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением). Решение этого вопроса можно осуществить путем дополнения ст. 283 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях соответствующей частью.

7.  В  целях  обеспечения  своевременного,  правильного  и полного исполнения постановлений о наложении административных взысканий  и разрешения  вопросов,  связанных с исполнением таких постановлений, есть необходимость в при-

>>>174>>>

нятии Единой инструкции по исполнению постановлений о наложении административных взысканий. Этот нормативный акт может быть утвержден министерствами юстиции, внутренних дел, финансов и Верховным судом СССР. Что касается работы судов, судей и судебных исполнителей, осуществляющих принудительное исполнение постановлений об имущественных взысканиях, то в предлагаемой инструкции можно было ограничиться указанием на Инструкцию об исполнительном производстве 6.