§ 1. Нормативная основа для обжалования и опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях

В свете решений XXVII съезда КПСС и Конституции СССР особое значение приобретают проблемы правовой защиты прав и законных интересов граждан. Обеспечение и соблюдение юридических гарантий в административно-юрисдик-ционном процессе также весьма важны. Этим проблемным вопросам необходимо уделять больше внимания >как при изучении законодательства об административных правонарушениях, так и в правоприменительной практике. Обеспечивая охрану прав и законных интересов граждан в процессе правоприменения, органы административной юрисдикции вместе с тем обеспечивают реализацию конституционного принципа социалистической законности. При этом используются установленные законом процессуальные гарантии — совокупность средств и условий, обеспечивающих восстановление нарушенного права. Среди форм реализации таких гарантий можно выделить обжалование и опротестование постановлений по делам об административных правонарушениях.

Рассмотрение жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях является факультативной стадией производства по таким делам, которая, как и всякая иная, осуществляется строго на нормативной основе, включающей в себя общесоюзное и республиканское законодательства и другие нормативные акты. В числе их прежде всего Основы законодательства Союза ССР и союзных республик и кодексы союзных республик об административных правонарушениях. Порядок рассмотрения жалоб в народных судах регулируется также нормами гражданского процессуального законодательства.

Действующее законодательство об административных правонарушениях расширило возможности обжалования постановлений по таким делам. Правом обжалования теперь наделены не только лица, в отношении которых выносятся

>>>114>>>

постановления, но и потерпевшие (ч. 1 ст. 266 Кодекса). Установлены альтернативные пути подачи жалоб — в порядке производства по делам об административных правонарушениях (иначе это называется обжалованием в административном порядке) или в судебном порядке. Для обжалования постановлений по некоторым категориям дел путь обжалования постановлений определяется в зависимости от вида наложенного административного взыскания (предупреждение, лишение специального права, предоставленного гражданину). Установлен инстанционный (двуступенный) порядок — жалоба сначала подлежит рассмотрению вышестоящим органом (вышестоящим должностным лицом) * по отношению к органу (должностному лицу), вынесшему постановление, и только после этого может быть предметом рассмотрения в районном (городском) народном суде** (ч. 1 ст. 267 Кодекса).

Правовые гарантии в производстве по делам об административных правонарушениях усиливаются тем, что всякое постановление по таким делам может быть опротестовано прокурором (ст. 269 Кодекса).

При изучении проблем административной ответственности и правоприменительной практики надо иметь в виду, что пока еще не по всем вопросам правоприменения сложилось единообразное понимание закона. Иногда допускаются ошибки органами, применяющими меры административного взыскания ', и органами, рассматривающими жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях2. Ошибки в применении закона в определенной мере связаны с недостаточной четкостью в нормативной регламентации некоторых вопросов, а в ряде случаев — с пробелами в законодательстве. Пробельность имеется как в части правовой регламентации оснований и порядка обжалования, так и в части регулирования процессуального порядка рассмотрения жалоб граждан и протестов прокуроров.

Проанализируем нормативные основания порядка подачи и рассмотрения жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях.

Обратим внимание на то, что в Основах и кодексах союзных республик об административных правонарушениях

* При   дальнейшем   изложении   применяется   один   термин — «вышестоящий оргая».

** Далее — «народный суд».

>>>115>>>

имеется некоторая несогласованность в формулировках принципиальных положений. Так, названия соответствующих статей этих законодательных актов дают основания считать, что возможно обжалование всякого постановления по делу об административном правонарушении, в том числе и о прекращении производства по делу: «Обжалование и опротестование постановления по делу об административном правонарушении» (ст. 39 Основ); «Рассмотрение жалобы и протеста на постановление по делу об административном правонарушении» (ст. 40 Основ). Широко сформулированы названия соответствующих глав и статей кодексов союзных республик об административных правонарушениях: «Обжалование и опротестование постановления по делу об административном правонарушении» (гл. 22 Кодекса); «Право обжалования постановления по делу об административном правонарушении» (ст. 266 Кодекса). Так же сформулированы названия глав и статей в кодексах других союзных республик (см., например, ст. 275 Кодекса Азербайджанской ССР, ст. 266 Кодекса Белорусской ССР, ст. 279 Кодекса Латвийской ССР и соответствующие статьи кодексов об административных правонарушениях других союзных республик).

Представляются неконкретными предписания в некоторых статьях кодексов союзных республик об административных правонарушениях. Так, в ч. 1 ст. 266 Кодекса РСФСР указано: «Постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшим». Так же сформулировано это положение в кодексах об административных правонарушениях других союзных республик (см., например, ст. 275 Кодекса Азербайджанской ССР и соответствующие статьи кодексов об административных правонарушениях других союзных республик).

Отсутствие в приведенных правилах оговорки о предмете обжалования дает основания полагать, что могут быть обжалованы и постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении как по реабилитирующим, так и по другим основаниям. Между тем ч. I ст. 267 Кодекса определяет пути подачи жалоб только в зависимости от вида наложенного административного вз'ыска-ния. Часть 2 ст. 266 Кодекса указывает на недопустимость обжалования в порядке производства по делам об административных правонарушениях только постановлений народных судей, тогда как в ч. 2 ст. 274 Кодекса указывается на осо-

>>>116>>>

бый порядок пересмотра постановлений начальников органов внутренних дел, выносимых ими по делам о мелком хулиганстве: такие постановления пересматриваются начальниками вышестоящих органов внутренних дел — аналогично тому, как постановления народных судей по подведомственным им делам пересматриваются председателями вышестоящих судов (ч. 1 ст. 274 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях и соответствующие статьи кодексов об административных правонарушениях других союзных республик).

Сопоставление норм, содержащихся в ч. 1 ст. 267 и ч. 1 ст. 273 Кодекса, позволяет провести системный анализ нормативной основы для обжалования и опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях *.

На наш взгляд, пункты 1 и 2 ч. 1 ст. 267 и пункты 1 и 2 ч. 1 ст. 273 Кодекса можно интерпретировать и понимать только однозначно: обжаловано и опротестовано в порядке производства по делам об административных правонарушениях может быть всякое постановление, в том числе как в части наложения основного, так и в части наложения дополнительного взыскания, а также о прекращении производства по делу об административном правонарушении по предусмотренным законом основаниям (ст. 21 и 227 Кодекса). Однако пункт 3 ч. 1 ст. 267 Кодекса устанавливает порядок обжалования постановлений только о наложении взыскания в виде штрафа иным органом (должностным лицом), кроме административной комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, исполнительного комитета поселкового, сельского Совета народных депутатов. Но нельзя забывать, что «иных» органов (должностных лиц), правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях, по сравнению с названными в пунктах 1 и 2 ч. 1 ст. 267 Кодекса, — абсолютное большинство: только органов Кодекс называет 28, а должностных лиц этих органов во много раз больше.

В соответствии с ч. 2 пункта 3 ч. 1 ст. 267 Кодекса установлен инстанционный порядок обжалования постановлений (сначала в вышестоящий орган, а после — в народный суд)

* При дальнейшем изложении мы обращаемся к кодексам об административных правонарушениях других союзных республик только в тех случаях, если имеются расхождения с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях.

>>>117>>>

«иных» органов (кроме административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и исполкомов поселковых, сельских Советов народных депутатов) при наложении ими «иных» (кроме штрафа) административных взысканий. Эти «иные» органы вправе применять основные административные взыскания в виде предупреждения или лишения специального права, предоставленного гражданину (права на управление транспортными средствами, права охоты), а также дополнительные взыскания в виде конфискации или возмездного изъятия предметов либо орудий совершения административных проступков. Более того, характерно, что на применение дополнительных взысканий уполномочены главным образом «иные» органы (кроме административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и исполкомов поселковых, сельских Советов народных депутатов) В правоприменительной практике складываются различные ситуации.

Иногда, в случаях применения основного и дополнительного взысканий, обжалуются постановления только в части применения дополнительного взыскания, а иногда дополнительное взыскание не применяется, если закон предусматривает альтернативу (например, при нарушении гражданами правил приобретения, хранения, передачи или продажи огнестрельного гладкоствольного охотничьего оружия (ч. 1 ст. 172 Кодекса). Кроме того, иногда при рассмотрении дел об административных правонарушениях остается нерешенным вопрос о взыскании имущественного ущерба, причиненного проступком. В таких ситуациях интересы лиц, привлеченных к административной ответственности, и потерпевших, понятно, не совпадают, вследствие чего предметы их жалоб также различны.

Надо учитывать, что «иные» органы (кроме административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и исполкомов поселковых, сельских Советов народных депутатов), как и все органы административной юрисдикции, обязаны прекратить производство по делу по основаниям, предусмотренным ст. 227 Кодекса, а также вправе передать материалы на рассмотрение товарищеского суда, трудового коллектива, общественной организации, комиссии по борьбе с пьянством, образованной на предприятии, в учреждении, ор-ганизаиии и в их структурных подразделениях (ст. 21 Кодекса). С такими решениями могут не согласиться как привлекаемые к ответственности лица, так и потерпевшие.

Порядок  решения  возникающих при  отмеченных ситуа-

>>>118>>>

циях вопросов частично урегулирован кодексами некоторых союзных республик об административных правонарушениях: постановление об одновременном наложении основного и дополнительного взыскания может быть обжаловано в порядке, установленном для обжалования основного либо дополнительного взыскания 3. Однако это не снимает вопрос о порядке обжалования постановления только в части дополнительного взыскания и относительно возможности обжалования постановления в народный суд после рассмотрения жалобы вышестоящим органом. В Кодексе РСФСР об административных правонарушениях этот вопрос не решен4.

Накопленный опыт правоприменительной практики по делам об административных правонарушениях проанализирован и обобщен, и многие вопросы нашли, как нам представлялось, правильное разрешение в постановлении Пленума Верховного суда РСФСР от 14 апреля 1988 г. «О некоторых вопросах рассмотрения судами в порядке гражданского судопроизводства жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях» 5.

Согласно ч. 1 ст. 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях пути обжалования постановлений по делам об административных проступках различны и зависят от ряда факторов: органа, вынесшего постановление; вида наложенного основного административного взыскания; способа фиксации наложенного взыскания (с вынесением постановления или без составления протокола на месте совершения проступка). Законом установлена альтернатива избрания пути обжалования постановления: или в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу), или в народный суд, решение которого является окончательным. На основе этих положений можно сделать категорический вывод: после рассмотрения жалобы народным судом рассмотрение ее вышестоящим органом (вышестоящим должностным лицом) не допускается. Однако здесь пока не наблюдается единства в понимании и применении закона. Различный подход к разрешению возникающих вопросов проявляется как в юридической литературе, так и в правоприменительной практике.

О праве гражданина «воспользоваться одним из двух возможных путей обжалования» постановлений по делам об административных правонарушениях высказались Б. М. Лазарев и А. Е. Лунев6. В. Скитович утверждает, что выбор «заинтересованным лицом какого-либо из путей обжалования указанных постановлений (административного или судебного)

>>>119>>>

должен автоматически исключать возможность использования другого»7. Аналогичное суждение высказывал М. Д. Мати-евский: «Право выбора органа принадлежит лицу, подвергнутому административному взысканию, и потерпевшему. Обращение лица в один из возможных каналов исключает возможность его обращения в другой орган»8. Подобной позиции придерживаются О. Бурмистров и В. Бутнев9.

Иная, определенная и логическая последовательность усматривается в суждениях некоторых других авторов. Так, Н. Г. Салищева и Г. В. Васильева утверждают: «По смыслу закона, постановления о применении мер взыскания, принятые должностными лицами и органами административной юрисдикции, могут быть в конечном итоге обжалованы лицами, в отношении которых эти постановления вынесены, или потерпевшими в районный, городской народный суд»10. Н. Г. Салищева в другой работе подчеркивала: «Решение суда по всем жалобам на наложение административного взыскания является окончательным и, следовательно, это заключительная стадия обжалования постановления, принятого в порядке административной юрисдикции» п.

Четкую и, на наш взгляд, правильную позицию занимает М. С. Студеникина: «Если гражданин первоначально подает жалобу по административной линии и решение по жалобе его не удовлетворяет, то после этого он может обратиться в суд. Если же гражданин решил сразу обратиться в суд, он должен знать, что решение суда по его жалобе будет окончательно и дальнейшему обжалованию не подлежит» 12.

Неубедительность позиции сторонников «одноканального» обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях по схеме «или — или» — или административный, или судебный порядок обжалования — очевидна в суждениях В. Скитовича, который утверждает: «Указание в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях на окончательность судебного решения по делу следует понимать только в смысле тех различий, которые существуют при использовании судебной и административной формы защиты права. Решение суда по жалобе окончательно, потому что оно не подлежит проверке в кассационном порядке. Такое решение может быть отменено лишь в порядке судебного надзора. В то же время решение по жалобе, вынесенное административным органом, не окончательно, ибо может быть проверено вышестоящей административной инстанцией» 13. На это можно возразить тем, что судебное решение по жалобе

>>>120>>>

также может быть проверено вышестоящей судебной инстанцией. Вопрос состоит, как нам представляется, не в способах проверки судебного решения, а в определении путей пересмотра первоначального решения по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении. Необходимость четкого решения этого вопроса обусловливается тем, что на время рассмотрения жалобы в порядке производства по делам об административных правонарушениях (т. е. если она подана в установленный законом 10-дневный срок) исполнение постановления приостанавливается (ст. 270 Кодекса).

В постановлении от 14 апреля 1988 г. Пленум Верховного суда РСФСР императивно указал: постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано либо в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу), либо в народный суд (ч. 1 пункта 2); если, в частности, жалоба рассмотрена исполнительным комитетом соответствующего Совета народных депутатов, то судья должен отказать в принятии жалобы (ч. 2 пункта 3). Такое же суждение Верховный суд РСФСР высказал ранее по конкретному делу и.

Мы полагаем, что проблему правовых гарантий надо рассматривать с учетом концепции социалистического правового государства, выраженной в резолюции XIX Всесоюзной конференции КПСС «О правовой реформе»: государство обязано обеспечить юридические гарантии прав и законных интересов граждан 15.

На наш взгляд, вопрос о возможности обжалования в народный суд постановлений по делам об административных правонарушениях после рассмотрения жалоб в административном порядке — это в конечном счете вопрос о реализации конституционных гарантий судебной защиты прав граждан в административцо-юрисдикционном процессе. В значительной мере это вопрос о единстве гарантий социалистической законности независимо от того, какой орган вынес постановление по делу об административном правонарушении. Выяснению этого методологически важного аспекта правоприменения может способствовать тщательный анализ соответствующих правовых норм, а также исторических и социально-политических предпосылок их установления.

Прежде всего заметим, что с кодификацией законодательства об административных правонарушениях административные взыскания (основные и дополнительные) приведены в

>>>121>>>

.стройную систему. Правовое, материальное да и моральное воздействие административных взысканий на лиц, в отношении которых они применяются, неодинаково. Возьмем, к примеру, штраф, который может быть наложен в размере до 1000 рублей (ст. 14 Основ16). Понятно, что сила воздействия этого взыскания будет зависеть от материального положения лица, подвергнутого штрафу. Наряду с наложением основного административного взыскания возможно применение дополнительного взыскания, например, в виде конфискации орудия проступка. Так, нарушение правил охоты влечет предупреждение или наложение на гражданина штрафа в размере до 50 рублей с конфискацией ружей и других орудий добывания животных и иных предметов, явившихся орудием совершения нарушений, или без таковой (ч. 1 ст. 85 Кодекса). Но стоимость охотничьих ружей иногда во много раз превышает указанный размер штрафа. Кроме того, конфискация ружья может быть нежелательной для лица, совершившего указанный проступок, по другим причинам (например, ружье было подарено или наследовано). Если в приведенной ситуации придерживаться позиции сторонников «од-ноканального» пути обжалования постановления (или административный - - или судебный), то постановление в части наложения взыскания в виде предупреждения может быть •обжаловано сначала начальнику областной охотничьей инспекции, а затем — в народный суд (ч. 2 пункта 3 ч. 1 ст. 267 Кодекса). Если же при одних и тех же основаниях в приведенной ситуации наложено административное взыскание в виде штрафа, то постановление можно обжаловать только или вышестоящему должностному лицу, или в народный суд. Но в обоих случаях в жалобе может ставиться вопрос об отмене постановления в части конфискации ружья или о прекращении производства по делу.

Правоприменительной практике известны и иные ситуации коллизионного порядка. Так, незаконное изъятие должностными лицами паспортов у граждан или принятие ими паспортов в залог влечет предупреждение или наложение штрафа в размере до 10 рублей (ст. 182 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, ст. 205 Кодекса Узбекской ССР об административных правонарушениях). Дела о таких проступках, совершенных в Москве, Ленинграде, Ташкенте и Московской области, рассматриваются органами внутренних дел, а дела о таких же нарушениях, совершенных в иных местностях, подведомственны административным ко-

>>>122>>>

миссиям при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов (ч. 1 ст. 199, пункт 2 ч. 2 ст. 203 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях; ч. 1 ст. 228, ч. 1 ст. 233 Кодекса Узбекской ССР об административных правонарушениях). Если за указанное нарушение паспортных правил наложено административное взыскание в виде предупреждения начальником органа внутренних дел, то постановление может быть обжаловано начальнику соответствующего Управления внутренних дел, а потом и в народный суд (пункт 3 ч. 1 ст. 267 Кодекса). Если же взыскание в виде предупреждения наложено административной комиссией, то постановление может быть обжаловано либо только в исполком соответствующего Совета народных депутатов, либо только в народный суд. Одинаков порядок обжалования постановлений в случаях наложения штрафа за указанные нарушения как административными комиссиями, так и начальниками органов внутренних дел — либо только в исполком соответствующего Совета народных депутатов (начальнику вышестоящего органа внутренних дел), либо только в народный суд (ч. 1 ст. 267 Кодекса).

Как видим, складывается сложное положение ввиду того, что по одинаковым основаниям обжалования постановлений законом установлены различные правовые гарантии законности и различные способы их реализации. Таким образом, складываются нелогичные положения: в случае применения самого мягкого административного взыскания, каковым является предупреждение, обеспечиваются более широкие и более надежные правовые гарантии, а в случае применения более строгого взыскания правовые гарантии обеспечения законности являются менее надежными.

«Законность должна быть одна» — в этом ленинском определении существа социалистической законности заключены цель и смысл единообразного понимания и применения советского закона.

Главное в анализируемых вопросах заключается в том, что ограничение граждан в праве на обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях в народный суд (если жалоба рассмотрена в административном порядке) противоречит существу закона, направленного на расширение судебной защиты прав и законных интересов, граждан в соответствии со ст. 57 и 58 Конституции СССР. Такое положение превращает конституционные нормы в декларацию, не обеспеченную текущим законодательством.

>>>123>>>

Конституционное право граждан на судебную защиту является безусловным и не может ограничиваться специальными законами, п том числе и законодательством об административных правонарушениях. Согласно марксистско-ленинской теории права «один и тот же дух должен одушевлять судебный процесс и законы, ибо процесс есть только форма .ясизни закона, следовательно, проявление его внутренней жизни» 17.

Судебный порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях наиболее полно отвечает интересам укрепления социалистической законности и в сфере административной юрисдикции. При разрешении анализируемого вопроса надо исходить из партийной посылки о том, что «главный инструмент соблюдения правопорядка — это суд» 18. В. И. Ленин подчеркивал большое воспитательное значение судов, особенно в обеспечении строжайшего проведения в жизнь дисциплины и самодисциплины трудящихся 19.

На необходимость повышения гарантий судебной защиты прав и законных интересов граждан обращено внимание на XXVII съезде КПСС, в соответствии с решениями которого Верховный Совет СССР 30 июня 1987 г. принял Закон «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан» 20. Расширение судебного контроля за законностью действий административных органов справедливо признается логическим следствием развития социалистической демократии 21.

Указание закона на окончательность решения суда по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, на наш взгляд, со всей очевидностью исключает последующее рассмотрение жалобы по тому же делу в административном порядке. Отсутствие в законе указания на окончательность решения по жалобе, рассмотренной в административном порядке, значит только одно: если лицо, в отношении которого наложено административное взыскание, и потерпевший останутся неудовлетворенными решениями по жалобе, принятым вышестоящим органом, то постановление по делу и решение по жалобе могут быть обжалованы в народный суд.

Предпосылками для наиболее правильного рассмотрения жалоб народными судами обоснованно называются высокая профессиональная подготовка судей и процедура рассмотрения дел. Интересны и убедительны данные о том, что решения

>>>124>>>

судов по административно-правовым спорам обжалуются в 5% случаев, тогда как решения административных органов— в каждом третьем — четвертом случае, и при этом большинство жалоб суды удовлетворяют22. Отмененные судами решения органов управления составляют 56—56,3% от количества рассмотренных жалоб на действия органов управления, а в некоторых судах — более 60% 23.

В целях наиболее полной и четкой правовой регламентации порядка обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях необходимо отразить в законодательстве конституционные положения о праве граждан на судебную защиту. С учетом изложенного представляется целесообразным дополнить ст. 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях и таким содержанием: «Рассмотрение жалоб вышестоящим органом (вышестоящим должностным лицом) не препятствует обжалованию постановления в районный (городской) народный суд.

После рассмотрения жалобы или протеста прокурора районным (городским) народным судом рассмотрение жалобы вышестоящим органом (вышестоящим должностным лицом) не допускается».

Мы полагаем, что необходимы официальные разъяснения о возможности рассмотрения жалобы народным судом в случаях, когда исключается рассмотрение ее в административном порядке (например, при упразднении вышестоящего органа административной юрисдикции или органа, рассмотревшего дело и вынесшего обжалованное постановление).

С учетом изложенного есть основания изменить редакцию пункта 3 ч. 1 ст. 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, изложив его одним абзацем: «3) постановление иного органа (должностного лица) в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу), после чего жалоба может быть подана в районный (городской) народный суд, решение которого является окончательным».

В ст. 269 Кодекса не указан порядок внесения протеста по делам об административных правонарушениях. Представляется, что эту статью следовало бы изложить в соответствии со ст. 25 Закона о Прокуратуре СССР24, указав, что протест прокурора приносится органу (должностному лицу), правомочному в соответствии со ст. 267 Кодекса рассматривать жалобы на постановления по делам об административных проступках.

Основы и Кодекс предусматривают только одно исклю-

>>>125>>>

чение из общего правила о праве граждан обжаловать постановления по делам об административных правонарушениях: в порядке производства по таким делам не обжалуются постановления народных судов (народных судей). Соответствующие нормы содержания в ч. 2 ст. 39 Основ и ч. 2 ст. 267 Кодекса. Но вместе с тем установлено, что постановление народного судьи по делу об административном правонарушении может быть изменено или отменено по протесту прокурора самим народным судьей, а также независимо от протеста — лредседателем вышестоящего суда (ч. 1 ст. 274 Кодекса). В ч. 2 ст. 274 Кодекса, кроме того, предусмотрен аналогичный порядок пересмотра постановлений начальников органов внутренних дел по делам о мелком хулиганстве, ответственность за который наступает на основании ст. 158 Кодекса: постановление начальника органа внутренних дел по такому делу может быть отменено или изменено по протесту прокурора самим начальником органа внутренних дел, а также независимо от протеста - - начальником вышестоящего органа внутренних дел. Но на практике нередко распространяют последнее правило и на постановления начальников органов внутренних дел, налагающих меры административного взыскания на родителей или лиц, их заменяющих, за мелкое хулиганство, совершенное подростками в возрасте от 14 до 16 лет (ч. 2 ст. 164 Кодекса).

В литературе высказано, правда, косвенно, утверждение о том, что в соответствии со ст. 39 Основ постановления начальников органов внутренних дел обжалованию не подлежат. При этом не делается исключения относительно постановлений по делам о мелком хулиганстве, совершенном указанными подростками, и постановлений по другим делам25. Отмеченные противоречия связаны с нечеткостью в нормативном решении ряда вопросов.

В ст. 3 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. (в редакции от 5 июня 1981 г.) «Об усилении ответственности за хулиганство» 26 установлено, что дело о мелком хулиганстве рассматривается начальником органа внутренних дел, который либо налагает на нарушителя штраф, либо направляет дело в районный (городской) народный суд. В ст. 3 этого Указа записано, что постановление начальника органа внутренних дел о наложении штрафа может быть обжаловано в течение десяти суток лицом, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшим в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или

>>>126>>>

в районный (городской) народный суд, решение которого является окончательным. Это правило включено в Указ после введения в действие Основ законодательства об административных правонарушениях и согласуется со ст. 39 Основ. Но в тот же день, 5 июня 1981 г., принята новая редакция постановления Президиума Верховного Совета СССР «О порядке применения Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении ответственности за хулиганство»27. В ст. 2 этого постановления записано правило, противоположное тому, которое содержится в ст. 3 названного Указа от 26 июля 1966 г. (а также в редакции от 5 июня 1981 г.): «Постановление народного судьи или начальника органа внутренних дел о применении меры административного взыскания может быть отменено или изменено по протесту прокурора самим народным судьей или начальником органа внутренних дел, а также независимо от наличия протеста прокурора председателем вышестоящего суда или начальником вышестоящего органа внутренних дел».

Приведенное правило в части порядка пересмотра постановлений начальников органов внутренних дел по делам о мелком хулиганстве противоречит содержанию ч. 2 ст. 39 Основ, предусматривающей запрет на обжалование в порядке производства по делам об административных правонарушениях только постановлений народных судов (народных судей). В целях устранения коллизии представляется необходимым исключить ст. 2 из названного постановления к ч. 2 из ст. 274 Кодекса.

Следовало бы, на наш взгляд, исключить из ч. 2 ст. 39 Основ и ч. 1 ст. 274 Кодекса указание на запрет обжалования постановлений народных судей как противоречащих идее расширения правовых гарантий личности в административно-юрисдикционном процессе. Конечно, запрет на обжалование постановлений народных судей и начальников органов внутренних дел не лишает граждан права обжаловать такие постановления в порядке прокурорского или судебного надзора. Но для устранения ошибок в таком порядке, естественно, затрачивается значительное время.

Наделение граждан правом на обжалование в порядке производства по делам об административных правонарушениях постановлений народных судей обусловливается расширением компетенции последних. Так, если первоначально Кодекс относил к ведению народных судей дела о шести видах административных проступков, то в настоящее время

>>>127>>>

народные судьи правомочны рассматривать дела об одиннадцати видах административных правонарушений 28. Понятно, что с увеличением числа рассматриваемых народными судьями дел увеличивается вероятность ошибок, которые подлежат оперативному исправлению.

Предлагаемое решение вопроса не является абсолютно .новым. Так, установлено, что постановления народных судей о применении мер административного взыскания в связи с прекращением уголовного дела на основании ст. 43 Основ уголовного законодательства могут быть обжалованы в вышестоящий суд лицом, к которому применена мера административного взыскания29.

Анализ правоприменительной практики показывает, что именно с запретом на обжалование постановлений народных судей и начальников органов внутренних дел связываются нередко ошибки, которые не всегда своевременно исправляются. А ведь народные судьи наделены правом применять адми-листративные взыскания, иногда ограничивающие личные свободы граждан, — административный арест и исправительные работы. В некоторых случаях допущенные народными судьями ошибки становятся предметом освещения в мест-иой и центральной печати и исправляются высшими судебными органами30. Неправильное применение народными судьями законодательства об административных правонарушениях иногда вскрывается слишком поздно - • при проведении обобщений судебной практики. При этом из-за краткости сроков наложения административных взысканий и срока давности исполнения постановлений не всегда удается исправить ошибки, а иногда ошибки и не вскрываются.

По вопросу об исключении запрета на обжалование постановлений народных судей и начальников органов внутренних дел высказались многие представители административно-правовой науки, выступающие за необходимость утверждения в законодательстве конституционных принципов социалистической законности и всемерного усиления правовых гарантий личности31. Положительное решение этого вопроса является закономерным способом реализации партийных и конституционных требований об укреплении социалистической законности и усилении охраны прав и законных интересов граждан32. В конечном итоге положительное решение этого вопроса будет способствовать повышению социальной эффективности конституционных норм и текущего законодательства. Правильно замечено, что «любая несогласованность кон-

>>>128>>>

ституционных норм и текущего законодательства будет приводить к снижению эффективности действия конституционных норм, а в ряде случаев и к их полному бездействию» 33.

После введения в действие Основ и Кодекса были приняты некоторые нормативные акты, которые не во всем согласованы с кодифицированным законодательством об административных правонарушениях. В этой связи необходимо внести некоторые изменения и дополнения в действующее законодательство в части регулирования порядка обжалования рассмотрения жалоб в сфере административной юрисдикции.

1.  1  октября  1985 г.    Президиум    Верховного    Совета РСФСР утвердил новую редакцию Положения о комиссиях по борьбе с пьянством, образуемых при Совете Министров РСФСР, Советах Министров автономных республик, при исполнительных комитетах краевых, областных, окружных, районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов 34.  В соответствии с пунктом «и» ст. 9 Положения комиссии по борьбе с пьянством вправе рассматривать дела об административных нарушениях законодательства о борьбе с пьянством и налагать взыскания в виде штрафа; постановления по таким делам могут быть обжалованы в исполком соответствующего Совета народных депутатов или в народный суд, решение которого является окончательным  (ст.  15 Положения). Комиссии по борьбе с пьянством при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов названы в числе субъектов правоприменения по делам об административных правонарушениях (ст. 2011 Кодекса в редакции от 1 октября 1985 г.35). Но в ст. 267 Кодекса, регламентирующей основания и порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, нет указаний о порядке обжалований постановлений комиссий по борьбе с пьянством.  В связи с отмеченным   представляется    необходимым   внести   соответствующие дополнения в ст. 39 Основ и ст. 267 Кодекса.

2.  В настоящее время народным судьям подведомственны дела об одиннадцати видах административных проступков, предусмотренных ст. 44, 49, 49', 137,  158, ч. 3 ст. 162, ст. 1641, 165, 166', 167 Кодекса36, в число которых включены  некоторые  статьи  после  введения   Кодекса  в  действие. Но эти изменения не отражены в ч. 1 ст. 274 Кодекса, определяющей порядок пересмотра постановлений народных су-

>>>129>>>

дей. Мы считаем, что в ч. 1 ст. 274 Кодекса надо указать на ст. 44, 49', ч. 3 ст. 162, 164' Кодекса.

3. Полагаем целесообразным ст. 17 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (в редакции от 4 марта 1980 г.) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» дополнить указанием на то, что действие этого Указа не распространяется на порядок рассмотрения жалоб по делам об административных правонарушениях 37.