§ 3. Рассмотрение жалоб и протестов прокуроров на постановления по делам об административных правонарушениях

Главная цель этой стадии производства' — проверка законности, обоснованности и справедливости принятых решений. На этой стадии проверяется также реальность гарантированных Конституцией СССР прав и законных интересов граждан в административно-юрисдикционном процессе.

Нормы действующего законодательства, регламентирующие порядок рассмотрения жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях, немногочисленны. В этом отношении характерна ст. 272 Кодекса, конструкция которой проста: «Орган (должностное лицо) при рассмотрении жалобы или протеста на постановление по делу об административном правонарушении проверяет законность и обоснованность вынесенного постановления». Аналогичны по конструкции и содержанию соответствующие статьи кодексов об административных правонарушениях других союзных республик. В некоторых из них содержатся развернутые положения: «При этом орган (должностное лицо), рассматривающий жалобу или протест, должен проверить, наложено ли взыскание на основании закона органом

>>>142>>>

(должностным лицом), правомочным решать дела данной категории» (ч. 2 ст. 286 Кодекса Казахской ССР об административных правонарушениях).

Практика применения действующего законодательства об административных правонарушениях в части рассмотрения жалоб и протестов на постановления пока ограничивается главным образом применением законодательства о таких административных взысканиях, как штраф и лишение гтрава на управление транспортными средствами.

В настоящее время предусмотрено право граждан (лиц, в отношении которых вынесены постановления, и потерпевших) на обжалование постановлений о применении всех предусмотренных законом административных взысканий. Правом рассмотрения жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях теперь наделены, кроме народных судов, вышестоящие органы (вышестоящие должностные лица) по отношению к органам (должностным лицам), вынесшим постановления. Наряду с этим действующее законодательство не исключает права граждан на обжалование постановлений о прекращении производства по делу об административном правонарушении по предусмотренным законом основаниям, например в связи с передачей материалов об административном правонарушении на рассмотрение товарищеского суда, общественной организации или трудового коллектива, а также в случаях прекращения производства по делу по реабилитирующим основаниям (ст. 21, 227 Кодекса).

При рассмотрении жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях правомочные органы руководствуются законодательством об административных правонарушениях, а народные суды -— и гражданским процессуальным законодательством. По многим вопросам правоприменения даны разъяснения в постановлении, Пленума Верховного суда РСФСР от 14 апреля 1988 г., которое рекомендует судам при приеме жалобы проверять наличие в ней ряда сведений, имеющих определяющее значение для разрешения жалобы: о заявителе и наименовании органа, действия которого обжалуются; указание на обжалуемое постановление и дату его вынесения; информацию о том, подавалась ли жалоба в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) и какое решение было принято по жалобе; об обстоятельствах, которыми заявитель обосновывает свое несогласие с постановлением, и доказательствах.

>>>143>>>

подтверждающих его доводы; сущность просьбы заявителя (пункт 7).

Полагаем, что в жалобе на постановление по делу об административном правонарушении следует указывать также на доводы в подтверждение оснований для смягчения примененного административного взыскания либо в подтверждение просьбы о прекращении производства по делу (например, справки о размере заработной платы и семейно-матери-альном положении заявителя, документ о состоянии здоровья и т. п.). По общему правилу орган, вынесший постановление, и орган, правомочный рассматривать жалобу, должны оказывать заявителю содействие в получении необходимых документов или истребовать их в установленном порядке (пункты 8, 9 названного постановления).

При приеме жалобы фиксируется время ее подачи или отправления по почте. При отсутствии в материалах дела сведений о времени вручения заявителю копии постановления проверяется осведомленность заявителя о времени вынесения постановления (например, по протоколу заседания коллегиального органа). Этот вопрос может быть выяснен также при предварительной беседе с заявителем до рассмотрения жалобы. Такие беседы желательно проводить с участием других заинтересованных лиц и представителя органа, наложившего взыскание. Представляется, что предварительные беседы необходимо проводить в случаях, если заявитель не присутствовал при рассмотрении дела.

Действующее законодательство об административных правонарушениях не содержит указаний о количестве экземпляров представляемой жалобы. Практика показывает, что желательно представлять жалобы в двух экземплярах, один из которых подлежит вручению другому заинтересованному в исходе дела лицу. В таких случаях отпадает необходимость в приглашении другого заинтересованного лица для ознакомления с поступившей жалобой до рассмотрения ее по существу.

Если при подготовке дела к рассмотрению выяснится, что жалоба ие подведомственна органу, получившему ее, дело вместе с жалобой направляется по подведомственности. Этот вопрос целесообразно урегулировать в нормативном порядке так, как он решен применительно к рассмотрению жалоб в народных судах. Установлено, что при неподведомственности жалобы суду народный с^дья выносит мотивированное определение об отказе в приеме жалобы (пункт 7 ч. 1 ст. 129

>>>144>>>

ГПК РСФСР), а если это обстоятельство обнаружится в процессе рассмотрения жалобы в судебном заседании, то суд выносит определение о прекращении производства по жалобе (пункт 1 ст. 219 ГПК РСФСР). Но, как нам представляется, решение этого вопроса теперь упрощается, поскольку жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях подаются в орган, вынесший постановление. Этот орган и определяет подведомственность жалобы в соответствии с действующим законодательстом. Поэтому при установлении неподведомственности жалобы при подготовке ее к рассмотрению или в процессе рассмотрения дело с жалобой по мотивированному постановлению (определению) подлежит передаче компетентному органу (должностному лицу) с сообщением об этом органу, вынесшему обжалованное постановление.

В законодательном порядке надо установить право граждан на их участие при рассмотрении поданных ими жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях.

Предоставив гражданам право на выбор пути обжалования постановлений (либо в административном, либо в судебном порядке), закон не ограничивает их в праве на изменение первоначально избранного канала обжалования. Мы полагаем, что заявление об изменении пути обжалования гражданин может сделать во всякое время, но до начала рассмотрения жалобы по существу. Этот вопрос желательно регламентировать в нормативном порядке, дополнив ст. 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях частью третьей такого содержания: «Об изменении пути обжалования постановления по делу об административном правонарушении заинтересованное лицо вправе заявить до начала, рассмотрения жалобы по существу».

При рассмотрении жалобы коллегиальным органом такое заявление может быть сделано как в письменной, так и в устной форме с обязательной записью его в протоколе заседания. При рассмотрении жалобы должностным лицом такое заявление подлежит выражению в письменной форме, ибо по общему правилу протокол при этом не ведется. Но в обоих случаях правомочный орган выносит письменное решение (постановление) об оставлении жалобы без рассмотрения и передаче дела органу, которому жалоба «переадресуется».

С учетом того, что суды рассматривают жалобы на по-

>>>145>>>

становления по делам об административных правонарушениях ; по общим правилам гражданского судопроизводства (ст. 232 : ГПК РСФСР), не исключается вопрос о праве суда прекратить производство по жалобе ввиду отказа заявителя от поддержания жалобы или при заключении мирового соглашения сторон (пункты 4, 5 ст. 219 ГПК РСФСР). Мы полагаем, что это правило неприемлемо при рассмотрении жалоб на поста-: новления по делам об административных правонарушениях, так как при этом, в отличие от дел по гражданско-правовым спорам, затрагиваются непосредственно интересы государства либо общественные интересы. Отказ от поддержания жалобы или заключение мирового соглашения неизбежно связыва-1 ется со взаимными уступками участников спорного административно-процессуального правоотношения. Кроме того, в таких ситуациях, как показывает практика, действительно мотивы вуалируются из-за нежелания заявителя усугубить конфликт с органом, вынесшим постановление. Такое положение особенно характерно при рассмотрении жалоб на по-' становления о применении административных взысканий за нарушения правил охоты, рыболовства, дорожного движения. По действующему законодательству об административных правонарушениях вопрос о порядке оставления жалобы без рассмотрения и приостановления производства по жалобе решен только применительно к рассмотрению жалоб народным судом (ст. 214—222 ГПК РСФСР). Но при этом надо учитывать специальные правила, содержащиеся в ст. 236—239 ГПК РСФСР. Мы полагаем, что указанные в ст. 221 ГПК РСФСР основания для оставления жалобы без рассмотрения могут быь использованы и в административно-юрисдикционном процессе. На наш взгляд, на рассмотрение жалоб по делам об административных правонарушениях можно распространить действие норм, содержащихся в ст. 222 ГПК РСФСР, согласно которым вопрос об оставлении жалобы без рассмотрения должен решаться вынесением мотивированного решения (постановления), а после устранения условий, послуживших основанием для оставления жалобы без рассмотрения, производство по делу возобновляется. Это положение целесообразно дополнить указанием на то, что жалоба, оставленная без рассмотрения, вместе с делом об административном правонарушении возвращается органу, вынесшему обжалованное постановление.

Отмеченные  условия   судами   последовательно  соблюдаются. Так, постановлением начальника районного отдела вну-

>>>146>>>

тренних дел г. Калинина за управление автомобилем в нетрезвом состоянии был лишен права на управление транспортными средствами гр. К- Народный суд этого района, рассмотрев дело по жалобе К., постановление отменил. По протесту председателя Калининского областного суда президиум этого суда отменил решение народного суда ввиду того, что при рассмотрении жалобы не были соблюдены требования закона (пункта 3 ч. 1 ст. 267 Кодекса) об обязательном предварительном внесудебном рассмотрении жалобы, и оставил жалобу К. без рассмотрения.

Мы полагаем, что участие представителя органа, наложившего взыскание, при рассмотрении жалобы не может быть обязательным во всех случаях, так как это обременило бы кх дополнительными обязанностями. Кроме того, позиция соответствующего органа отражается в постановлении по делу об административном правонарушении. Но при рассмотрении жалоб на применение административных взысканий на месте совершения проступков (без составления протоколов и постановлений) необходимость вызова соответствующего лица и его участия в рассмотрении жалобы более вероятна.

Нам представляется целесообразным распространить действие ч. 1 ст. 238 ГПК РСФСР на рассмотрение жалоб всеми органами: заявитель и орган административной юрисдикции, вынесший обжалованное постановление по делу об административном правонарушении, извещаются о времени и месте рассмотрения жалобы, но их неявка не является препятствием для разрешения дела. Если же их явка будет признана обязательной, то рассмотрение дела должно быть отложено, а в повторном извещении указывается об обязательности явки.

Говоря о предоставлении гражданам права участвовать при рассмотрении жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, мы имеем в виду, что это будет способствовать более правильному рассмотрению дела. Практике известны случаи, когда от имени граждан подают жалобы другие лица, не имеющие на это полномочий. Но выясняется это только при ознакомлении заинтересованных лиц с жалобой или даже при рассмотрении жалобы. Во всяком случае извещение заинтересованных лиц органов, вынесших постановление по делу об административном правонарушении, о времени и месте рассмотрения жалоб может быть связано с определенными правовыми последствиями,

>>>147>>>

: например, при привлечении их для участия в процессе в качестве надлежащих участников (при достижении лицом, в. отношении которого вынесено постановление, или потерпевшим 18-летнего возраста).

Обязанность по  извещению указанных участников про-

'цесса следует возложить на органы, правомочные рассматривать жалобы и протесты прокуроров на постановления по делам об административных правонарушениях. Этот вопрос целесообразно решить в нормативном порядке, дополнив ст. 272 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях соответствующими нормами. В этой связи подлежат дополнению ст. 247 и 248 Кодекса, определяющие правовое положение лиц, привлекаемых к административной ответственности, и потерпевших в административно-юрисдикционном процессе.

Отметки о вызовах и извещениях при рассмотрении жалоб должны отражаться в справочном листе по делу и в протоколе заседания, если дело рассматривается коллегиальным органом.

Рассмотрение жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях осуществляется в два этапа, представляющих собой совокупность определенных законом процедурных и процессуальных действий соответствующего органа (должностного лица): подготовительные действия, выполняемые при подготовке жалобы (протеста) к рассмотрению, и процессуальные действия участников административно-юрисдикционного процесса, совершаемые при непосредственном рассмотрении жалобы (протеста).

I. Подготовительные действия включают в себя: проверку подведомственности жалобы (протеста); проверку наличия в материалах дела документов, указанных в описи (справочном листе); истребование необходимых документов и приобщение их к делу; предварительную беседу с заявителем и другими заинтересованными лицами; ознакомление их с поступившей жалобой или протестом; назначение дела к рассмотрению с указанием времени и места рассмотрения (производится путем наложения резолюции на деле или путем составления служебной записки, приобщаемой к делу); изготовление и рассылка письменных извещений заинтересованным участникам процесса (заявителю, законным представителям, органу, вынесшему постановление, прокурору, принесшему протест на постановление).

>>>148>>>

Перечень приведенных нами подготовительных действий законом не определяется, но необходимость в выполнении их очевидна.

II. В число процессуальных действий, совершаемых участниками административно-юрисдикционного процесса при рассмотрении жалоб и протестов прокуроров на постановления по делам об административных правонарушениях, включаются: объявление дела, подлежащего рассмотрению; объявление состава коллегиального органа (представление должностного лица), рассматривающего дело; объявление лиц, извещенных п явившихся участвовать в рассмотрении дела; разъяснение участникам процесса их прав и обязанностей (ст. 247—253 Кодекса); разрешение вопроса о возможности рассмотрения дела в отсутствие кого-либо из извещенных, но не явившихся участников процесса; разрешение ходатайств (если они заявлены); доклад дела и содержания жалобы (протеста прокурора); выступление заявителя или прокурора в поддержание протеста, других участников процесса; исследование материалов дела; выступление адвоката и прок}-рора (если они участвуют в разрешении жалобы или протеста); закрытое совещание коллегиального органа и вынесение решения по жалобе (протесту); оглашение решения (постановления); разъяснение порядка и сроков его обжалования.

Действующее законодательство об административных правонарушениях не предусматривает права заявителя и других заинтересованных лиц на заявление отводов при рассмотрении жалоб и протестов покуроров. Поэтому наше предложение объявлять состав коллегиального органа (представлять должностное лицо), рассматривающего жалобу (протест), имеет целью предупредить так называемый кассационный повод: если есть основания предполагать личную или иную заинтересованность кого-либо из членов коллегиального органа (должностного лица) в результатах рассмотрения жалобы (протеста), соответствующее лицо должно быть отстранено от участия в рассмотрении жалобы (протеста). В принципе в данном случае речь идет о том, чтобы на рассмотрение жалоб н протестов прокуроров на постановления по делам об административных правонарушениях распространить действие законодательных положений об отводах, содержащихся в ст. 17—24 ГПК РСФСР.

Объем и пределы разбирательства при рассмотрении жа-.лоб (протестов) в основе своей определяются ст. 273 Кодек-

>>>149>>>

са. В результате рассмотрения жалобы (протеста) может быть принято одно из следующих решений: об оставлении

^постановления без изменения, а жалобы (протеста) без удовлетворения; об отмене постановления и направлении дела на новое рассмотрение; об отмене постановления и прекращении производства по делу; о смягчении наложенного административного взыскания в пределах санкции, установленной законом за данное правонарушение; об отмене постановления в случае вынесения его неправомочным органом и о направлении дела на рассмотрение компетентного органа. Анализ норм, содержащихся в ст. 273 Кодекса, показывает, что при рассмотрении жалоб (протестов) спорное правоотношение исследуется в полном объеме, т. е. не только по форме (о чем можно ошибочно судить по содержанию ст. 172 Кодекса), но и по существу. Таким образом, есть правовые основания утверждать, что теперь «сняты» сомнения некоторых авторов, считавших нежелательным наделение судов правом отмены постановлений органов административной юрисдикции из опасения «поставить суд над администрацией» ". При этом некоторые авторы аргументировали свою позицию тем, что при рассмотрении жалобы суд, в частности, не налагает взыскание, а только проверяет законность и обоснованность акта управления, а если такой акт признается законным, то жалоба подлежит оставлению без удовлетворения 58. Не допуская «ревизии» действий правоприме-няющих органов, В. И. Ремнев писал: «Судебный контроль в государственном управлении является контролем не за законностью административных решений, а за их целесообразностью». Но здесь же утверждалось и другое, в определенном плане противоположное: «Суд вправе ргагировать только на нарушение должностными лицами и органами управления требований закона. В том же случае, если налицо имеется административное усмотрение, соответствующее одному из нескольких возможных решений в рамках закона, суд не вправе давать оценку подобному решению. В этом правиле заключается один из важнейших принципов судебного контроля за деятельностью администрации, который не

' должен позволять суду в буквальном смысле подменять и заменять администрацию»59. При такой непоследовательности на суд тем не менее возлагались большие надежды в плане обеспечения судебной защиты субъективных прав граждан: «Однако и после решения второй уполномоченной инстанции <\лрлует оставить за гражданином право обращения в суд.

>>>150>>>

Одним из принципов разрешения административных жалоб граждан должна явиться обеспеченная законом возможность гражданину в конечном итоге по спору о своих субъективных правах обратиться в суд»60. Тут возникает вопросг зачем же гражданину обращаться в суд, если суд не вправе, например, снизить в пределах санкции размер наложенного на гражданина штрафа? Здесь уместно привести высказывание В. И. Ленина, который о содержании контрольных полномочий писал: «Для того, чтобы контролировать, нужно иметь власть», «Контроль без власти — есть пустейшая фраза» 61.

При рассмотрении жалоб и протестов прокуроров на постановления по делам об административных правонарушениях предметом особого внимания является проверка обоснованности жалобы (протеста), а вместе с этим - - правомерности действий (решения) органа административной юрисдикции. При этом в полном объеме проверяется не только законность и обоснованность решения (постановления), но и целесообразнось как с точки зрения обоснованности привлечения гражданина к административной ответственности, так и с точки зрения правильности, справедливости избрания вида и меры примененного административного взыскания или принятия решения о прекращении производства по делу об административном правонарушении по предусмотренным законом основаниям. При этом надо исходить из диалектически неразрывной связи законности и'целесообразности, верно выраженной П. Е. Недбайло: «Целесообразность предполагает соответствие деятельности органов управления условиям и обстановке, в которых они применяют и исполняют правовые нормы»62. В литературе обоснованно утверждается: «Целесообразность является важнейшим признаком организующего оперативно-исполнительного правоприменения. Но она не может противоречить социалистической законности»63, ибо «все и всякие законные акты нормативного и индивидуального характера в то же время и целесообразны»64.

Игнорирование органической связи и взаимообусловленности законности и целесообразности приводит к ошибкам в правоприменительной практике. Так, гр. П. за нарушение правил охоты был подвергнут штрафу в размере 50 рублей. При рассмотрении жалобы гр. П. районный народный суд учел, что заявитель является инвалидом второй группы, размер его пенсии незначительный, он имеет на иждивении престарелую мать. Размер штрафа суд снизил до 20 рублей.

>>>151>>>

Перечень вопросов, подлежащих выяснению при рассмотрении  жалоб   (протестов  прокуроров)   на  постановления  по [делам об административных правонарушениях, приводится в административно-правовой  литературе  и  по  существу  отражен в ст. 238 ГПК. РСФСР, где установлено, что при рассмотрении жалобы суд проверяет: правильность действий ад-;министративного органа и правомочия его по наложению административных взысканий; нормативную основу для наложения   взыскания   (предусмотрено   ли   оно   законом);   был  ли соблюден  порядок  привлечения  к  административной  ответственности; соответствует ли вид и размер наложенного взыскания тому, которое предусмотрено законом за данное пра-i вонарушение;  учтены ли при определении вида  и меры  административного взыскания тяжесть проступка, данные о личности виновного и его имущественное положение; не истекли ли сроки давности наложения административного взыскания и исполнения постановления по делу.

При рассмотрении жалоб (протестов) на постановления по делам об административных правонарушениях выясняются также иные обстоятельства, указанные в'ст. 259 Кодекса, например: было ли совершено административное правонарушение; виновно ли данное лицо в его совершении; подлежит ли оно административной ответственности; имеются ли обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность; причинен ли административным правонарушением имущественный ущерб; имеются ли основания для передачи материалов на рассмотрение товарищеского суда, общественной организации, трудового коллектива, комиссии по борьбе с пьянством, образованной на предприятии, в учреждении, организации, их структурных подразделениях. По нашему мнению, в числе других обстоятельств, подлежащих выяснению, надо иметь такие: достаточно ли в материалах дела данных для принятия правильного и обоснованного решения по жалобе (протесту); не содержится ли в действиях привлеченного к административной ответственности лица признаков преступления; не имеется ли оснований для прекращения производства по делу об административном правонарушении в соответствии со ст. 227 Кодекса; какие меры могут быть приняты для устранения причин и условий, спо-• собствовавших совершению правонарушения.

Соответствующие изменения и дополнения следовало бы внести в ст. 238 ГПК РСФСР и ст. 273 Кодекса РСФСР об лдччнистративпых правонарушениях. Желательно установить,

>>>152>>>

что при рассмотрении жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях правомочные органы не связаны с доводами жалоб (протеста) и'проверяют дело в полном объеме.

Если при рассмотрении жалобы (протеста) на постановление по делу об административном правонарушении будет установлено, что постановление вынесено неправомочным органом, то оно отменяется и дело направляется на рассмотрение компетентного органа (ч. 2 ст. 273 Кодекса). Основаниями для принятия такого решения могут быть: рассмотрение дела коллегиальным органом не в правомочном составе (например, административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних вправе рассматривать дела при наличии не менее половины членов их состава, а исполнительные комитеты поселковых, сельских Советов народных депутатов - - не менее двух третей состава исполнительного комитета) либо вынесение постановления должностным лицом не при исполнении им своих служебных обязанностей (ст. 197, 198 Кодекса). По смыслу закона решение о направлении дела на рассмотрение компетентного органа по названным основаниям может быть принято только в пределах сроков давности привлечения к административной ответственности, установленных ст. 38, 39 Кодекса. По истечении этих сроков при указанных обстоятельствах постановление подлежит отмене с прекращением производства по делу об административном правонарушении. Такое же решение должно приниматься в случаях, если к лицу, привлеченному к административной ответственности, применено взыскание, не предусмотренное законом.

Мы считаем целесообразным наделить органы, правомочные рассматривать жалобы и протесты прокуроров на постановления по делам об административных правонарушениях, правом изменять юридическую квалификацию проступка и налагать взыскание в соответствии с санкцией подлежащей применению правовой нормы, если изменение квалификации правонарушения не влечет изменения подведомственности жалобы (протеста). При изменении такой подведомственности постановление подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение компетентного органа, а органу, вынесшему неправильное постановление, направляется копия решения по жалобе (протесту).

Анализ правоприменительной практики по делам об административных правонарушениях показывает, что опреде-

>>>153>>>

Г ленную сложность представляет разрешение вопросов о взыс-

•кании имущественного ущерба, причиненного административ-

[ нымн  правонарушениями.  Это связано с тем, что законода-

1 тельно об административных правонарушениях не содержит

указаний относительно полномочий органа второй инстанции

| по данным вопросам. Поэтому поводу можно высказать такое

предложение.

Если  при  рассмотрении жалобы     (протеста  прокурора) будет установлено,  что  имущественный  ущерб  взыскан  неправомочным  органом  или  в размере,    не предусмотренном •законом   (ст.  40  Кодекса),  то  постановление  в   этой   части ( отменяется с передачей вопроса о взыскании имущественного ущерба на рассмотрение в порядке гражданского судопроизводства.  При  этом  заинтересованному  лицу  разъясняется ' право на  предъявление  гражданского  иска  непосредственно в  описательно-мотивировочной  части    решения    по жалобе (протесту).

Органы, правомочные рассматривать жалобы (протесты) на постановления по делам об административных правонарушениях, следовало бы наделить правом взыскивать с виновных имущественный ущерб, причиненный административными правонарушениями в случаях, если в материалах дела имеется достаточно данных для решения этого вопроса, но он по каким-либо причинам остался нерешенным при вынесении постановления о наложении административного взыскания.

В правоприменительной практике возникает вопрос о •судьбе решения по жалобе (протесту), принятого в административном порядке, в случаях, если при рассмотрении жалобы (протеста прокурора) народным судом признаются ошибочными и обжалованное постановление по делу об административном правонарушении, и решение по жалобе (протесту), принятое при рассмотрении их в административном порядке (вышестоящим органом или вышестоящим должностным лицом).

С учетом высказанных нами суждений о том, что при рассмотрении жалобы (протеста) на постановление по делу об административном правонарушении суд, как и всякий орган административной юрисдикции второй инстанции, проверяет дело в полном объеме, мы приходим к выводу о необходимости отражения в судебном решении по жалобе (протесту) судьбу постановления органа первой инстанции и решения органа второй инстанции, если они признаются

>>>154>>>

ошибочными. В таких случаях в судебном решении по жалобе (протесту) указывается об отмене обоих постановлений (как органа первой, так и органа второй инстанции) и об окончательности решения, принятого по жалобе (протесту) в результате рассмотрения их народным судом.

Такое суждение не противоречит нормативным предписаниям, содержащимся в ст. 272 и 273 Кодекса. Но по этому вопросу желательно официальное разъяснение, которое можно сформулировать так: «Если при рассмотрении жалобы (протеста прокурора) народным судом будет установлена незаконность или необоснованность постановления по делу об административном правонарушении и решения по жалобе (протесту прокурора), вынесенного при первоначальном рассмотрении жалобы (протеста) вышестоящим органом (вышестоящим должностным лицом), суд или отменяет ранее состоявшиеся по делу решения и направляет дело на новое рассмотрение по первой или второй инстанции, или изменяет ранее вынесенные решения по делу с тем, однако, чтобы взыскание не было усилено, если об этом не ставился вопрос в жалобе потерпевшего или в протесте прокурора».

Если при рассмотрении жалобы (протеста прокурора) на постановление по делу об административном правонарушении суд установит в действиях привлеченного к административной ответственности лица признаки преступления, то возбуждается уголовное дело н направляется прокурору по территориальности (ч. 1 ст. 109 УПК РСФСР). Другие органы, наделенные правом рассматривать жалобы и протесты прокуроров на постановления по делам об административных правонарушениях, могут при указанных обстоятельствах вынести решение только об отмене постановления и направлении дела на дополнительную проверку соответствующему прокурору с копии принятого по жалобе (протесту) решения.

В результате рассмотрения жалобы или протеста прокурора правомочный орган выносит решение (ст. 273, 275 Кодекса). Это значит, что такое решение должно выноситься в форме отдельного процессуального документа. Но на практике иногда допускается упрощенчество. Это характерно для рассмотрения жалоб (протестов прокуроров) вышестоящими должностными лицами органов внутренних дел, которые иногда сводят процедуру рассмотрения жалоб к тому, что по поручению руководителя вышестоящего органа внутренних дел его подчиненный готовит проект заключения.

>>>155>>>

При этом руководитель вышестоящего органа внутренних дел ставит на заключении резолюцию «Согласен». Таким образом рассмотрение жалобы подменяется санкционированием заключения, составленного должностным лицом, неправомочным рассматривать жалобу. Совершение таких явно не процессуальных, а только процедурных действий не основано на законе.

Постановлением начальника Весьегонского районного отдела внутренних дел Калининской области на основании Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 16 мая 1985 г. «О мерах по усилению борьбы против пьянства и алкоголизма, искоренению самогоноварения» была подвергнута штрафу в размере 20 рублей гр. К.., которая обратилась с жалобой в УВД Калининского облисполкома. По жалобе была проведена обстоятельная проверка, по результатам которой заместитель начальника отдела охраны общественного порядка УВД составил обоснованное заключение. При этом в форме «Полагал бы» он внес предложение отменить постановление начальника районного отдела внутренних дел ввиду того, что в действиях К- были усмотрены признаки мелкого хулиганства, и привлечь ее к административной ответственности на основании ст. 158 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Не вынося отдельного постановления, заместитель начальника УВД облисполкома утвердил заключение по жалобе наложением резолюции «Согласен».

Подобное выражение результатов рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях практикуется в подразделениях ГАИ, где проекты заключений по жалобам готовят заместители командиров латрульно-дорожных дивизионов.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что при отмеченном порядке рассмотрения жалоб заявителям сообщается только о результатах рассмотрения их, хотя закон предусматривает, что после рассмотрения жалобы заинтересованным лицам высылается копия решения по жалобе, а не какой-либо иной документ (ч. 3 ст. 273 Кодекса). Кроме этого, надо иметь в виду, что решение по жалобе может быть опротестовано прокурором (ч. 1 ст. 275 Кодекса). В случаях, приведенных нами, можно ставить вопрос, очевидно, только об опротестовании ... резолюции на заключении по жалобе. Таким образом, «теряется» предмет опротестования. Существенно и то, что заключения по жалобам со всеми материалами

>>>156>>>

дела, как правило, остаются в архиве УВД, тогда как они, по смыслу закона, подлежат возвращению органу, рассмотревшему дело об административном правонарушении (ч. 2 ст. 267 Кодекса).

На наш взгляд, в нормативном порядке следовало бы решить вопрос о реквизитах решения по жалобе (протесту), что может способствовать повышению уровня правовой культуры при их рассмотрении, а также усилению гарантий законности при разрешении жалоб (протестов).

По мнению В. И. Ремнева, применительно к рассмотрению жалоб на действия органов управления, должны соблюдаться определенные требования к содержанию и форме решения по жалобе: оно выносится в письменном виде; в нем указываются учреждения, организации, предприятия, рассмотревшие жалобу; фактические и юридические основания для принятия решения по жалобе; порядок и срок обжалования; дата принятия решения и подпись компетентного должностного лица с указанием его должности 65.

Мы полагаем, что в решении по жалобе (протесту) должно быть отражено также участие в их рассмотрении заинтересованных лиц, их представителей, адвоката и прокурора (конечно, если они участвовали в процессе рассмотрения жалобы или протеста). Если жалоба рассмотрена коллегиальным органом, то позиция названных лиц может быть отражена в протоколе заседания этого органа. При рассмотрении жалоб (протестов прокуроров) должностными лицами единолично позиция участников процесса должна отражаться в описательно-мотивировочном разделе решения. Во вводной части такого процессуального документа следует указывать, от кого поступила жалоба (протест) и в присутствии кого из участников процесса она рассмотрена.

Изучение практики показывает, что в решениях народных судов часто не излагаются основания принятия решения (нормативные и фактические); в них иногда не называется примененный закон. В резолютивной части решения допускаются нечеткие формулировки: «в жалобе отказать», «жалобу удовлетворить частично, сложить штраф в сумме 15 рублей и взыскать штраф в сумме 10 рублей», «заявление о снятии штрафа в сумме 15 рублей оставить без удовлетворения», «жалобу удовлетворить частично, снизить размер наложенного штрафа до 10 рублей», «жалобу о снятии штрафа, наложенного (называется орган, наложивший штраф, размер наложенного штрафа и дата вынесения постановле-

>>>157>>>

ния) в сумме 20 рублей удовлетворить», «жалобу о снятий штрафа отклонить», «в жалобе о сложении штрафа отказать» и т. п.

Решение, выносимое в результате рассмотрения жалобы (протеста) на постановление по делу об административном правонарушении, является важным процессуальным документом. Оно должно составляться лаконично, но четко, правильным литературным языком. По структуре такое решение должно состоять из трех частей: вводной, описательно-лютивировочной и резолютивной.

Во вводной части указываются: наименование решения (постановления) и органа (должностного лица), рассмотревшего жалобу (протест); дата и место рассмотрения дела; фамилия и инициалы заявителя (либо наименование прокуратуры); указание на обжалование (опротестованное) постановление с названием органа (должностного лица), вынесшего постановление, и дата его вынесения. Если при рассмотрении жалобы (протеста) участвовали заинтересованные лица, их законные представители, адвокат и прокурор, об этом также указывается во вводной части решения.

В описательно-мотивировочной части указываются: существо обжалованного (опротестованного) постановления; просьба заявителя (прокурора) и доводы в ее обоснование; анализ содержащихся в материалах дела доказательств, подтверждающих или опровергающих доводы жалобы (протеста); ссылка на процессуальный закон (например, на ст. 267, 272, 273 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях) .

Содержание описательно-мотивировочной части решения может быть обусловлено характером правонарушения, а также тем, была ли жалоба (протест) предметом рассмотрения в административном порядке. Так, например, рассматривая жалобу (протест) после рассмотрения ее вышестоящим органом (вышестоящим должностным лицом), в описательно-мотивировочной части своего решения суд должен указать основания для принятия состоявшихся по делу решений.

В резолютивной части решения указываются существо принятого решения, срок и порядок его обжалования или опротестования. Если, например, народный суд принимает решение об отмене или изменении ранее состоявшихся по делу решений, то в резолютивной части называются ранее принятые акты с указанием органов, их принявших, и даты принятия.

>>>158>>>

Односторонность, неполнота исследования обстоятельств дела при рассмотрении жалоб (протестов прокуроров) на постановления по делам об административных правонарушениях приводят к принятию неправильных решений. Ошибки иногда исправляются только высшими судебными органами союзных республик еб.

Законом установлено, что копия решения по жалобе или протесту на постановление по делу об административном правонарушении в течение трех дней высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, и потерпевшему — по его просьбе; о результатах рассмотрения протеста сообщается прокурору (ч. 3 ст. 273 Кодекса). Полагаем, что такое правило не исключает возможности оглашать решения, особенно в случаях, если при рассмотрении жалобы (протеста) участвовал кто-либо из заинтересованных лиц.

Закон не устанавливает срока на обжалование решения, выносимого по жалобе или протесту при рассмотрении их в административном порядке (вышестоящим органом или вышестоящим должностным лицом), если после этого жалоба (протест) подлежит рассмотрению народным судом. На практике в связи с этим возникают вопросы. Мы полагаем, что таким сроком следует считать 10 дней со дня вынесения решения по жалобе (протесту) в административном порядке. Это вытекает из содержания ст. 268 Кодекса. Но желательно разрешить вопрос более четко. Мы предлагаем изменить конструкцию ст. 268 Кодекса: первое предложение изложить в виде первой части статьи с дополнением о том, что в такой же срок может быть подана жалоба (протест) в районный (городской) народный суд, если закон предусматривает такое обжалование (опротестование) решения по жалобе, принятого вышестоящим органом (вышестоящим должностным лицом) в случаях, установленных ч. 1 ст. 267 Кодекса; второе предложение ст. 268 Кодекса изложить в виде второй части этой статьи.

При рассмотрении дел об административных правонарушениях не всегда выполняются предписания закона о выяснении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, и внесении предложений по устранению таких причин и условий (ст. 265 Кодекса). Полагае.м, что подобные недостатки должны устраняться органами второй инстанции, рассматривающими жалобы граждан и протесты прокуроров на постановления по делам об административных правонарушениях. Что касается народ-

>>>159>>>

ного суда, то поскольку он руководствуется при рассмотрении жалоб правилами гражданского судопроизводства, в отмеченных случаях (при наличии оснований для этого) суд должен выносить частные определения (ч. 1 ст. 225 ГПК РСФСР). Но этот вопрос желательно регламентировать в нормативном порядке. С этой целью следовало бы дополнить ч. 1 ст. 225 ГПК РСФСР указанием о том, что народный суд выносит частные определения при наличии оснований для этого и при рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений. Такое решение вопроса будет способствовать повышению эффективности административно-процессуальных и гражданско-процессуальных средств предупреждения правонарушений. Чем активнее такая работа на всех стадиях административно-юрисдикционного процесса, тем действеннее будет механизм восстановления нарушенных прав и законных интересов не только отдельных граждан, но и интересов государства и общества.

По смыслу закона после рассмотрения жалобы (протеста) дело об административном правонарушении возвращается органу (должностному лицу), рассмотревшему дело по первой инстанции. Представляется, что этот вопрос следовало бы отразить в инструкциях по делопроизводству во всех органах, осуществляющих административную юрисдикцию. Вместе с этим мы полагаем, что органам второй инстанции целесообразно оставлять копию решения по жалобе (протесту). Такие документы могут оказаться необходимыми на случай утери дела; они могут быть использованы при ведении аналитической работы органом второй инстанции по совершенствованию практики рассмотрения жалоб (протестов) на постановления по делам об административных правонарушениях.

В настоящее время нет единства в суждениях о функциях органов, правомочных рассматривать жалобы (протесты) на постановления по делам об административных правонарушениях. На наш взгляд, такие органы правильно называют органами второй инстанции67. Некоторые авторы полагают, в частности, что при рассмотрении жалоб судом складываются гражданско-процессуальные правоотношения68. А. Ф. Козлов пишет: «По делам, вытекающим из административно-правовых отношений, суды осуществляют функцию рассмотрения их по существу. Как и по всем гражданско-правовым спорам, по делам о незаконном наложении штрафа суды выясняют наличие или отсутствие определенных юри-

>>>160>>>

дическнх фактов, исследуют и оценивают доказательства, устанавливают права и обязанности участников административных правоотношений» 69.

В принципе суждение верное, но его можно отнести и к случаям рассмотрения вышестоящими судами кассационных жалоб и протестов по гражданским и уголовным делам, когда также проверяется наличие или отсутствие определенных юридических фактов, исследуются и оцениваются доказательства, устанавливаются права и обязанности участников гражданских или уголовно-правовых отношений. При этом дела проверяются в полном объеме, в том числе и в необжалованной (неопротестованной) части судебного решения по гражданскому или уголовному делу (ст. 294 ГПК РСФСР, 332 УПК РСФСР). И хотя такое положение не закреплено в законодательстве об административных правонарушениях, орган административной юрисдикции второй инстанции при рассмотрении жалоб (протестов) на постановления по делам об административных правонарушениях также обязан проверить дело в полном объеме. Например, жалоба может содержать просьбу только о снижении размера наложенного на гражданина штрафа. Но если при рассмотрении жалобы будет установлено, что дело рассмотрено неправомочным органом, постановление подлежит отмене с направлением дела на рассмотрение компетентному органу (ч. 2 ст. 273 Кодекса).

Природа правосубъективности органов (в том числе и судов) и должностных лиц, рассматривающих жалобы (протесты) на постановления по делам об административных правонарушениях, остается административно-правовой, как остаются административно-правовыми отношения, являющиеся предметом разбирательства. Это обусловлено тем, что правовая природа материального правоотношения порождает и соответствующую ему процессуальную форму выражения этого правоотношения, так как правоотношение является результатом регулирующего воздействия правовых норм на общественные отношения 70. Отсюда и административное правоотношение как разновидность урегулированного правовыми нормами общественного отношения, возникшее, например, при совершении административного проступка, является условием возникающей в связи с деликтом и длящейся до восстановления нарушенного права деятельности субъектов правоприменения в рамках административно-юрисдикционного, а не какого-либо иного (гражданского или уголовного) процесса.

>>>161>>>

Природу процессуального правоотношения определяет не орган, рассматривающий конкретное дело, а материально-правовая природа спора. В этом проявляется диалектическая связь материального и процессуального в праве. В этой связи верным представляется суждение А. А. Пронина, который писал: «Единство цели объединяет правоотношения и указырает на их однотипность, которая состоит в том, что складывающиеся в результате рассматриваемой деятельности

. (деятельности по рассмотрению судами жалоб на действия административных органов. • - М. М.) правоотношения по своему характеру являются административно-процессуальными» 7|.

В связи с анализируемым вопросом в литературе отмечалось, что нормы, регулирующие порядок разбирательства и разрешения дел, возникающих из административно-правовых отношений, не относятся к гражданскому процессу, и правильно было бы регулировать порядок рассмотрения ад-дшниетративных дел нормами административного процесса; при этом предлагалось создать административные и административно-процессуальные кодексы72.

Утверждения представителей науки советского гражданского процесса о том, что судебное производство по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях «носит гражданско-процессуальный характер, представляя собой разновидность гражданского процесса» 73, и название этого вида процессуальной деятельности частью гражданского судопроизводства 74 являются неубедительными.

Нельзя не признать, что, например, нормы, которыми руководствуются суды при рассмотрении жалоб и протестов на постановления по делам об административных правона-

: рушениях, носят смешанный характер — в них имеются черты не только административно-процессуальных, но и граж-

I данских процессуальных норм. Но такое «родство» обусловлено исключительно юрисдикционным характером правоотношений, регулируемых в стадии проверки законности и обоснованности постановлений (решений) органов административной юрисдикции. Такое положение не должно исключать возможности в перспективе сосредоточить соответствующие процессуальные нормы в отдельном кодификационном зако-

*' нодательном   акте   (возможно,   кодексе).   Опасаться   смеше-

[ ния видов процессуальной деятельности (гражданско-процессуальной и административно-процессуальной) не следует. В этом нас убеждает то обстоятельство, что не произошло та-

>>>162>>>

кого «смешения» в результате того, что в соответствии с действующим законодательством некоторые органы административной юрисдикции наделены правом одновременно с решением вопроса о применении мер_ административного взыскания решать вопрос о взыскании с виновного имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением (ст. 25 Основ, ст. 40 Кодекса).

Конечно, необходима определенная унификация процессуальных норм, которые бы регулировали порядок рассмотрения жалоб граждан и протестов прокуроров на постановления по делам об административных правонарушениях как народными судами, так и другими коллегиальными органами и вышестоящими должностными лицами. Такая перспектива представляется вполне реальной по мере накопления теоретического материала и положительной практики применения законодательства об административных правонарушениях.

Органы административной юрисдикции второй инстанции (народный суд, вышестоящий орган, вышестоящее должностное лицо) при рассмотрении жалоб граждан и протестов прокуроров на постановления по делам об административных правонарушениях выполняют двуединую функцию — контроля и надзора. Эту деятельность мы называем контрольно-надзорной. В рамках административно-юрисдикционного процесса контрольные и надзорные функции неразделимы: контроль — наблюдение с целью проверки, проверка; надзор -наблюдение за кем-либо, чем-либо с целью охраны, контроля. По нашему мнению, основа для разграничения контрольных и надзорных функций определяется характером проверки. При этом ведущим моментом является то, по чьей инициативе проводится проверка тех или иных обстоятельств по делу об административном правонарушении. Если, например, решается вопрос о снижении размера наложенного штрафа, о чем просит заявитель, то в данном случае осуществляются контрольные функции. Но если орган второй инстанции по своей инициативе решает вопрос об изменении юридической квалификации проступка, то здесь осуществляется надзор в целях обеспечения единства в понимании и применении закона.

>>>163>>>