§ 2. Порядок подачи жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях

В законодательных актах об административных правонарушениях и гражданском процессуальном законодательстве, регламентирующем порядок рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, наблюдается разночтение нормативных предписаний, что затрудняет правильное применение закона правоохранительными органами. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 267 Кодекса жалоба на постановление по делу направляется в орган, вынесший постановление, который в течение трех суток направляет жалобу вместе с делом органу, правомочному ее рассматривать. В числе таких органов, как известно, закон называет и народный суд. Но в ч. 1 ст. 237 ГПК РСФСР содержится норма о том, что граждане или должностные лица обжалуют действия административных органов в суд по месту жительства. В данном случае имеет место темпоральная коллизия в сочетании с содержательной. Но в виду того, что специальные нормы, содержащиеся в законодательстве об административных правонарушениях, установлены позднее норм, содержащихся в ГПК РСФСР, необходимо руководствоваться специальными нормами, т. е. теми, которые предусмотрены законодательством об административных правонарушениях. В связи с этим представляется необоснованным мнение о том, что жалоба по делу об административном правонарушении подается в народный суд по месту жительства заявителя. При этом не делается оговорки, что законодательство об административных правонарушениях установило только один порядок подачи жалоб - - через орган, вынесший постановление по делу об административном правонарушении.

Указанное суждение приводится в учебной литературе и

>>>130>>>

практических комментариях к законодательству об административных правонарушениях38. Это обстоятельство подсказывает необходимость в официальном разъяснении и последующем включении в ч. 1 ст. 237 ГПК РСФСР приведенного лоложения, содержащегося в ч. 2 ст. 267 Кодекса.

В правоприменительной практике возникают вопросы об адресате жалобы по делу об административном правонарушении в случае, если не совпадает место жительства лица, в отношении которого вынесено постановление, с местом рассмотрения дела. Такое положение складывается, например, при наложения штрафа административной комиссией за нарушение правил паспортной системы на должностное лицо, место (район) работы которого не совпадает с местом (районом) его жительства. Такое нередко встречается в городах с районным делением. В подобных ситуациях ясно одно: если лицо, подвергнутое штрафу, обжалует постановление в исполком соответствующего Совета народных депутатов, то жалоба адресуется исполкому, при котором функционирует административная комиссия (ч. 1 ст. 267 Кодекса). Сложнее вопрос, если жалоба сразу адресуется в народный суд. По нашему мнению, в приведенной ситуации жалоба должна адресовываться в народный суд по месту функционирования административной комиссии.

При- определении адресата жалобы надо иметь в виду, что ]) дела об административных правонарушениях рассматриваются, как правило, по месту совершения проступков (ст. 256 Кодекса); 2) постановления по таким делам могут быть обжалованы не только лицами, в отношении которых •они вынесены, но и потерпевшими (ч. I ст. 266 Кодекса), которые могут проживать в разных районах, областях и т. п.; 3) жалоба направляется в народный суд вместе с делом об административном правонарушении (ч. 2 ст. 267 Кодекса).

В литературе высказано суждение иного плана. Так, исходя из правила, содержащегося в ч. 1 ст. 237 ГПК РСФСР (жалоба подается в народный суд по месту жительства заявителя), О. Бурмистров и В. Бутнев пишут: «Что касается подсудности дела, когда постановление обжалуется лицом, в отношении которого оно вынесено, и потерпевшим, живущими в разных городах или районах, то, по нашему мнению, в этом случае лсалоба вместе с делом должна направляться в вышестоящий суд, который и решает вопрос о его подсудности» зэ. Такую рекомендацию трудно использовать при условии расположения разных районов (городов) на тер-

>>>131>>>

ритории одной области (края). Еще сложнее оказывается вопрос, если лицо, в отношении которого вынесено постановление, и потерпевший проживают в разных союзных республиках.

В пользу унификации рассматриваемого правила о подаче жалобы свидетельствует существование различных путей обжалования постановлений в части основного и дополнительного взысканий (ст. 267 Кодекса), вследствие чего жалобы оказываются подведомственными различным органам. Например, при совершении контрабанды виновный может быть подвергнут взысканию в виде штрафа в размере 50 рублей с конфискацией предметов контрабанды, а также перевозочных и других средств, предназначенных для перемещения предметов контрабанды через государственную границу СССР или их сокрытия (ч. 1 ст. 187 Кодекса). Дело об этом проступке подлежит рассмотрению таможенным органом (ст. 214 Кодекса). Но может оказаться, что лицо, в отношении которого вынесено постановление, обжалует его в части наложения штрафа, а прокурор принесет протест на постановление в связи с применением конфискации, которая в соответствии с санкцией ч. 1 ст. 187 Кодекса является обязательной. Это значит, что согласно пункту 3 ч. 1 ст. 267 Кодекса жалоба или протест в части штрафа могут быть рассмотрены вышестоящим таможенным органом или народным судом, а в части применения (неприменения) конфискации должны быть рассмотрены сначала вышестоящим таможенным органом и только после этого -народным судом.

Место жительства лиц, совершивших контрабанду, как правило, не совпадает с местом функционирования таможенных органов и народных судов, на территории которых совершена контрабанда. Между тем установлен краткий 10-дневный -- срок рассмотрения жалоб (протестов), и, конечно, в этот срок практически невозможно раздельное рас-смотрение жалоб и протестов.

На наш взгляд, О. Бурмистров и В. Бутнев правы в том, что если лицо, в отношении которого вынесено постановление, и потерпевший воспользовались разными путями обжалования постановления, то жалоба подлежит рассмотрению народным судом40. Такой же позиции придерживается Б. Н. Юрков 4!. Разумеется, в подобных ситуациях исключается рассмотрение жалоб вышестоящими органами.

Оставление в существующей редакции нормы, содержа-

>>>132>>>

щейся в ч. 1 ст. 237 ГПК РСФСР (о направлении жалобы в суд по месту жительства заявителя), не исключает параллельного производства по жалобе в вышестоящем органе и народном суде, приводит к неправильному толкованию закона. А. Т. Боннер, например, пишет: «Если судье в момент принятия жалобы станет известно, что по поводу наложенного административного взыскания уже подана жалоба вышестоящему органу (вышестоящему должностному лицу), то в принятии жалобы должно быть отказано. В случае же, когда об этом станет известно в процессе рассмотрения дела, то последствия зависят от конкретных обстоятельств. Если жалоба в административном порядке рассмотрена по существу, то производство по делу должно быть прекращено на основании п. 1 ст. 219 ГПК (имеется в виду ГПК РСФСР.-М. М.). В ином случае производство по делу следует приостановить на основании пункта 4 ст. 214 ГПК в связи с невозможностью его рассмотрения до разрешения другого дела, рассматриваемого в административном порядке. После рассмотрения жалобы по существу вышестоящим органом судопроизводство по жалобе прекращается. Однако орган управления или должностное лицо могут отказаться от рассмотрения жалобы по существу в связи с получением ими информации о поступлении жалобы в суд либо по другим причинам» 42.

Данные суждения можно было бы не воспроизводить, заметив, что они высказаны до прибытия кодексов об административных правонарушениях, т. е. до установления в ч. 2 ст. 267 Кодекса правила о том, что жалоба направляется в орган, вынесший постановление по делу об административном правонарушении и затем вместе с делом передается органу, правомочному рассматривать жалобу. Однако и после принятия Кодекса РСФСР об административных правонарушениях А. Т. Боннер повторил эти мысли 43, которые ошибочно разделяются некоторыми другими авторами, например Б. Н. Юрковым44.

С учетом изложенного можно высказать следующие соображения по отказу в приеме жалобы.

В приеме жалобы, адресованной народному суду, отказывается, если она не рассмотрена вышестоящим органом и если такой порядок рассмотрения жалобы является обязательным (пункт 3 ч. 1 ст. 267 Кодекса). Отказывается в приеме жалобы, адресованной вышестоящему органу, если жалоба рассмотрена народным судом (ч. 1 ст. 267 Кодекса).

>>>133>>>

По нашему мнению, отказ в приеме жалобы может вы-

• ражаться  в упрощенной письменной форме  (т. е.  без вынесения  письменного постановления)   путем  наложения   мотивированной резолюции на поданной жалобе. Развернутые (со ссылкой   на   нормативные   основания)    мотивы   отказа   могут быть изложены в сопроводительном письме при возвращении жалобы заинтересованному лицу с указанием порядка обжалования   этого  действия   представителя   органа     административной  юрисдикции или должностного лица, рассмотревшего дело и вынесшего постановление по делу об административном правонарушении.

Понятно, что жалоба с указанием ее адресата должна быть зарегистрирована в журнале учета входящей корреспонденции, а к материалам дела об административном правонарушении приобщается копия ответа по жалобе и делаются соответствующие отметки в справочном листе по делу.

Как уже отмечалось, Основы и кодексы об административных правонарушениях расширили право на обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях — им наделены теперь лица, в отношении которых вынесены постановления, и потерпевшие (ч. 1 ст. 266 Кодекса). Поэтому недопустимо ограничивать граждан в таком праве. Ошибочным, противоречащим закону является утверждение Б. Н. Юркова, который пишет: «Чтобы исключить возможность обращения в разные суды для установления одних и тех же фактов (законно и обоснованно ли постановление административного органа о привлечении к административной ответственности), необходимо ввести правило, согласно которому обжалование постановления одним лицом лишает другое лицо права обжаловать это же постановление» 45. На наш взгляд, «накладки», от которых предостере-

•  гает автор  приведенного суждения,  будут исключены,  если последовательно   соблюдать  порядок подачи  жалоб  •  •  через орган, вынесший постановление по делу об административном правонарушении.

Мы полагаем, что в целях большей четкости в ч. 2 ст. 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях следовало бы слово «направляется» заменить словом «подается», так как жалоба не только высылается заинтересованным лицом по почте, но чаще подается непосредственно в. орган, вынесший постановление.

В законодательстве об административных правонарушениях и гражданском процессуальном законодательстве име-

>>>134>>>

ются расхождения относительно сроков подачи жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях. Так, согласно ст. 268 Кодекса жалоба может быть подана в течение 10 дней со дня вынесения постановления, а согласно ч. 1 ст. 237 ГПК РСФСР - - в течение 10 дней со дня вручения постановления (имеет в виду, конечно, не подлинник, а копия постановления, ибо подлинник всегда -остается в материалах дела об административном правонарушении). Необходимо заметить, что после принятия действующего законодательства об административных правонарушениях в гражданское процессуальное законодательство в анализируемой части изменений не вносилось.

Указанное в ч. 1 ст. 237 ГПК РСФСР правило целесообразно сохранить, а соответствующее уточнение желательно внести в ст. 268 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Представляется целесообразным распространить на все случаи рассмотрения жалоб правило, содержащееся в ч. 1 ст. 238 ГПК РСФСР: неявка заинтересованного лица, в том числе подавшего жалобу, по извещению о времени и месте рассмотрения жалобы не является препятствием для рассмотрения дела.

В корреспондирующей связи находятся нормы, содержащиеся в ч. 2 ст. 267 и ст. 268 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в том плане, что в течение трех суток поступившая жалоба вместе с делом направляется органу, правомочному ее рассматривать. Но этот срок нельзя считать пресекательным, поскольку жалоба может быть подана заинтересованным лицом (в отношении которого вынесено постановление) и потерпевшим в разное время в пределах срока на подачу жалобы. Полагаем, что о поступившей жалобе (протесте прокурора) следует извещать заинтересованных лип, не подавших жалобу. Таким лицам следует предоставлять возможность ознакомиться с жалобой (протестом), например, в трехдневный срок со дня получения извещения о поступившей жалобе (протесте) или посылать им копию жалобы (протеста). Таким образом можно будет предупреждать раздельное рассмотрение жалоб по одному и тому же делу в случае поступления их в разное время от заинтересованных лиц.

В связи с изложенным целесообразно изменить редакцию ст. 268 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, изложив ее в трех частях следующего содержания:

>>>135>>>

«Жалоба (протест прокурора) на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти дней со дня вынесения постановления, если заинтересованные лица (заявители) участвовали в рассмотрении дела, либо в течение десяти дней со дня вручения копни постановления, если они не участвовали в рассмотрении дела.

Орган (должностное лицо), рассмотревший дело об административном правонарушении, о поступившей жалобе (протесте прокурора) сообщает другим заинтересованным лицам н предоставляет им возможность ознакомиться с поступившей жалобой (протестом) в течение трех дней со дня вручения извещения об этом. Ознакомление с поступившей жалобой либо протестом производится путем ее прочтения или вручения заинтересованному лицу второго экземпляра жалобы (протеста прокурора).

При несоблюдении указанного срока на подачу жалобы по уважительным причинам он может быть восстановлен по заявлению лица, подавшего жалобу, органом (должностным лицом), правомочным рассматривать жалобу».

Такая редакция ст. 268 Кодекса исключает неравенство липа, в отношении которого вынесено постановление, и потерпевшего, поскольку в настоящее время ст. 268 Кодекса предусматривает возможность восстановления пропущенного срока на подачу жалобы только лицу, в отношении которого вынесено постановление.

Представляется необходимым урегулировать и порядок-решения вопроса о восстановлении срока на подачу жалобы. С учетом того, что народные суды рассматривают жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях по общим правилам гражданского судопроизводства, можно считать, что применительно к судебному процессу этот вопрос разрешен в ст. 105 ГПК РСФСР (и в соответствующих статьях Гражданских процессуальных кодексов других союзных республик): в суд подается заявление о восстановлении пропущенного срока; это заявление рассматривается в судебном заседании до рассмотрения жалобы .чо существу; о времени и месте рассмотрения заявления извещаются участвующие в деле лица, но их неявка не препятствует разрешению вопроса; заявление о восстановлении срока подается одновременно с жалобой на постановление по делу об административном правонарушении; определение суда об отказе в восстановлении пропущенного срока на подачу жало-

>>>136>>>

бы может быть обжаловано или опротестовано прокурором в вышестоящий суд.

Из этого следует, что в результате рассмотрения заявления о восстановлении срока на подачу жалобы суд должен вынести свое решение в форме отдельного процессуального документа -- определения, после чего, в случае удовлетворения заявления, в том же или другом судебном заседании жалоба рассматривается по существу. Но надо иметь в виду, что с решением вопроса о восстановлении срока на подачу жалобы на постановление по делу об административном правонарушении связываются определенные правовые последствия: при отказе в восстановлении срока на подачу жалобы суд выносит определение об оставлении жалобы без рассмотрения (ст. 102 ГПК РСФСР). А что значит оставить жалобу без рассмотрения? Это значит исключить устранение возможного нарушения закона, допущенного при рассмотрении дела об административном правонарушении, так как возобновление производства по делу, по общему правилу, возможно только после устранения условий, послуживших основанием для оставления дела без рассмотрения (ст. 222 ГПК РСФСР). При таком порядке разрешения вопроса о восстановлении срока на подачу жалобы раздельное рассмотрение его от рассмотрения жалобы по существу влечет за собой нерациональную затрату времени и сил.

Нам представляется, что в нормативном порядке и в порядке официального толкования закона необходимо определить правовую природу срока подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении. Многие авторы этот срок считают процессуальным 46. Иногда его называют процессуальным потому, что он предусматривается гражданским процессуальным законом47. Мы считаем срок подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении процессуальным потому, что производство по жалобам и протестам на постановления по делам об административных правонарушениях является составной частью единого административно-юрисдикционного процесса как логическое его продолжение после рассмотрения дела по существу. Подтверждается это и нормативными предписаниями: с соблюдением срока на подачу жалобы связывается только возможность приостановления исполнения постановления о наложении административного взыскания (ч. 5 ст. 39 Основ, ст. 270 Кодекса).

Однако,   будучи  по  правовой  природе  процессуальным,

>>>137>>>

срок на подачу жалобы по делу об административном правонарушении вместе с тем наполнен материально-правовым содержанием, так как пропуск его затрагивает и материально-правовые интересы граждан. Это обусловливается тем, что по истечении срока на обжалование постановления оно обращается к исполнению.

Срок на подачу жалобы может быть пропущен по различным причинам: недостаточная осведомленность о последствиях пропуска срока; занятость заинтересованного лица (например, в связи с выездом в командировку, по непредвиденным обстоятельствам и т. п.). Мы полагаем, что к вопросу о восстановлении срока на подачу жалобы нельзя подходить формально, отказывая в удовлетворении жалобы во всех случаях пропуска его по неуважительным причинам. Нельзя отказывать в восстановлении пропущенного срока на лодачу жалобы и в удовлетворении жалобы при очевидной ошибочности постановления по делу (например, в случае наложения административного взыскания при наличии реабилитирующих обстоятельств, указанных в ст. 227 Кодекса) или при незаконном взыскании имущественного ущерба.

Возможна постановка вопроса о том, что незаконное постановление по делу об административном правонарушении может быть отменено в порядке прокурорского надзора. Однако есть ли в этом смысл, если ко времени рассмотрения жалобы постановление еще не исполнено? Надо иметь в виду, что принесение прокурором протеста на постановление после вступления его в законную силу является исключительной стадией48.

Исправление ошибок в надзорном порядке не обеспечивает оперативного устранения нарушений закона и полного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан. Представляется приемлемым следующий порядок рассмотрения и разрешения вопроса о восстановлении пропущенного срока на подачу жалобы по делу об административном правонарушении.

Просьба о восстановлении пропущенного срока на подачу жалобы может быть выражена как в отдельном заявлении, так и непосредственно в тексте жалобы. (Заметим, что такая рекомендация содержится в ч. 2 пункта 6 и в ч. 4 пункта 7 постановления Пленума Верховного суда РСФСР от 14 апреля 1988 г.).

Вопрос о восстановлении пропущенного на подачу жалобы срока может быть решен по инициативе органа, рас-

>>>138>>>

сматривающего жалобу, и при отсутствии об этом просьбы заинтересованного лица, если имеются очевидные основания для удовлетворения жалобы, и, как разъяснил Пленум Верховного суда РСФСР в постановлении от 14 апреля 1988 г., вывод о причинах пропуска срока и его восстановлении должен быть отражен в решении по жалобе (ч. 3 пункт 6).

На наш взгляд, в нормативном порядке следует установить, что сама по себе неуважительность причин пропуска срока на подачу жалобы на постановление по делу об административном правонарушении не является основанием для отказа в удовлетворении жалобы, но она учитывается при разрешении жалобы по существу наряду с другими основаниями для вынесения решения по жалобе. Из постановления Пленума Верховного суда РСФСР от 14 апреля 1988г. необходимо исключить ч. 4 пункта 6, в котором указано, что при неуважительных причинах пропуска срока на подачу жалобы суд оставляет жалобу без удовлетворения, а постановление об административном правонарушении — без изменения 49.

Действующее законодательство об административных правонарушениях и гражданское процессуальное законодательство, регулирующее порядок подачи и рассмотрения жалоб (протестов) на постановления по делам об административных правонарушениях, не является эффективным. Оно не всегда обеспечивает оперативное исправление допускаемых в правоприменительной практике ошибок и нарушений законности, не способствует привитию органам административной юрисдикции и их должностным лицам ответственности за выносимые ими решения.

На наш взгляд, все органы административной юрисдикции и их должностные лица следовало бы наделить правом пересмотра выносимых ими постановлений по делам об административных правонарушениях. Такой порядок позволит более оперативно устранять нарушения законности, что подтверждается правоприменительной практикой по гражданским и уголовным делам, а в определенной мере — ив ад-министратиБно-юрисдикционном процессе. В этом плане имеется положительная практика пересмотра решений управленческими органами, принявшими их, по протестам прокуроров в соответствии со ст. 25 Закона о Прокуратуре СССР50, а также судами решений по гражданским делам и приговоров по уголовным делам по вновь открывшимся обстоятельствам (ст. 336—337 ГПК РСФСР, ст. 388 УПК РСФСР). Правом

>>>139>>>

пересмотра постановлений по делам об административным делам по протестам прокуроров наделены народные судьи (ч. 1 ст. 274 Кодекса) и начальники органов внутренних дел — по делам о мелком хулиганстве (ч. 2 ст. 274 Кодекса). Ранее таким правом наделялись и другие органы, при-'менявшие административные взыскания в виде штрафа51.

В перспективе, по нашему мнению, получит дальнейшее развитие и будет совершенствоваться так называемый преюдициальный порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях. Иначе его можно называть инстанционным, т. е. это такой порядок обжалования постановлений, при котором жалобы первоначально рассматриваются вышестоящими органами (вышестоящими должностными лицами), а в случаях неудовлетворения заинтересованных лиц результатами рассмотрения жалоб — народными судами. В таком порядке теперь рассматриваются жалобы на неправомерные действия должностных лиц, ущемляю-щкх права граждан 52.

Нам представляется приемлемым следующий порядок производства по жалобам и протестам на постановления по делам об административных правонарушениях.

Жалоба адресуется вышестоящему органу (вышестоящему должностному лицу) или народному суду по месту рассмотрения дела, а подается в орган (должностному лицу), вынесший постановление, в десятидневный срок со дня вынесения постановления, если заявитель участвовал в рассмотрении дела, или в тот же срок — со дня вручения заявителю копии постановления, если это лицо не участвовало в рассмотрении дела.

В пятидневный срок орган (должностное лицо), вынесший обжалованное постановление, рассматривает жалобу и выносит постановление об удовлетворении жалобы или об отказе в ее удовлетворении. При полном или частичном отказе в удовлетворении содержащихся в жалобе просьб жалоба вместе с делом в пятидневный срок направляется в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) с извещением об этом заявителя и других заинтересованных лиц.

Непосредственно в народный суд жалоба может быть направлена только в случаях, исключающих рассмотрение ее органом (должностным лицом), вынесшим постановление, или вышестоящим органом (вышестоящим должностным" лицом), например, при упразднении соответствующих органов или длительного - - свыше десяти дней — отсутствия соответствующих должностных лиц.

>>>140>>>

При пересмотре дела усиление административного взыскания допускается только в случаях, если вопрос об этом поставлен потерпевшим или в протесте прокурора. В таком же порядке рассматриваются протесты прокуроров. О порядке и сроках обжалования указывается как в резолютивной части постановления, выносимого при рассмотрении дела об административном правонарушении, так и в последующем постановлении по делу, выносимом при рассмотрении жалобы.

При инстанционном порядке рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях за гражданами должно сохраниться право обжаловать неправомерное постановление в судебном порядке. При предлагаемом нами порядке обжалования и опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях органы административной юрисдикции и их должностные лица будут заинтересованы в сокращении объема работы. Это будет также дополнительным стимулом совершенствования их административно-юрисдикционной деятельности и предупредительно-профилактической работы. Реализация предложений по изменению порядка рассмотрения жалоб и протестов по делам об административных правонарушениях будет способствовать оперативному выявлению очевидных нарушений законности и повышению персональной ответственности должностных лиц, виновных в таких нарушениях. Рассматривая жалобу или протест прокурора, соответствующий орган (должностное лицо) обязан будет анализировать конкретные обстоятельства, на которые обращено внимание в жалобе или протесте. А это, естественно, должно исключать небрежное или невнимательное обращение с законом.

В порядке реализации положений, содержащихся в ч. 2 ст. 58 Конституции СССР, в законодательном порядке следовало бы установить административную ответственность должностных лиц, виновных в принятии заведомо неправильного решения по жалобе (конечно, если это не влечет уголовной ответственности). Правом применения таких мер логично наделить народные суды, рассмотревшие повторные жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях после рассмотрения жалоб в инстанционном порядке (или вышестоящие суды, если они приняли к производству рассмотрение таких жалоб).

>>>141>>>

Что касается ответственности народных судей за принимаемые ими решения по делам об административных правонарушениях, а равно при первоначальном рассмотрении жалоб на такие решения (постановления), то в отношении них должны применяться меры дисциплинарного воздействия в установленном законом порядке53.

Предлагаемое нами решение вопроса об ответственности за нарушения закона вытекает из ленинских указаний о способах исполнения законов, которое обеспечивается: «Во-1-х, надзором за исполнением закона. Во-2-х, наказанием за неисполнение закона»54. В. И. Ленин подчеркивал, что «одного надзора недостаточно для того, чтобы закон исполнялся. Для этого еще необходимо установить строгие наказания за неисполнение закона» 55.

Без установления конкретной ответственности должностных лиц за допущенные ими конкретные нарушения закона положения ч. 2 ст. 58 Конституции СССР останутся бездействующими. «Законы важны не тем, что они записаны на бумаге, но тем, кто их проводит», — указывал В.И.Ленин56.