§ 1. Возбуждение дел об административных правонарушениях
Выполнение задач законодательства об административных правонарушениях (ст. 1 Основ, ст. 1 Кодекса) и задач производства по делам об административных правонарушениях (ст. 31 Основ, ст. 225 Кодекса) во многом предопределяется качеством предварительной подготовки по таким делам. Эту начальную стадию производства по делам об административных правонарушениях называют административным расследованием ' или стадией возбуждения дела об административном проступке2. В некоторых случаях эта стадия «сливается» с последующей - - со стадией рассмотрения дел по существу (например, при наложении административного взыскания на месте совершения проступка в случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 237 Кодекса).
В абсолютном большинстве случаев в процессе предварительной подготовки по делам осуществляется комплекс процедурно-процессуальных действий, в ходе которых производится установление факта проступка, его фиксация, определяется круг возможных доказательств, решается вопрос о направлении дела для рассмотрения по существу органу, лравомочному принимать решение о применении предусмотренных законом мер административного взыскания. От полноты, всесторонности и объективности предварительной пра вовой оценки факта проступка и обстоятельств его совершения зависит правильность юридической квалификации правонарушения, а в конечном итоге — правильность, обоснованность и справедливость решения (постановления) по делу. В своей совокупности эти факторы обеспечивают социальную эффективность законодательства об административных правонарушениях и правовоспитательное значение производства по таким делам.
В процессе правоприменения по делам об административных правонарушениях возникает много вопросов, пока не нашедших достаточно полной и четкой нормативной регламентации. Один из таких вопросов — о сроке окончания пред-
>>>55>>>
верительной подготовки дел. Если говорить определенно, то надо констатировать, что такого срока закон не установил. Это положение не согласуется с краткостью сроков давности привлечения к административной ответственности и краткостью сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях. Так, установлено, что административное взыскание не может быть наложено позднее двух месяцев со дня совершения проступка. При длящемся правонарушении этот сро:: не может превышать двух месяцев со дня обнаружения проступка. При отказе в возбуждении уголовного дела или прекращении уголовного дела, но при наличии в действиях нарушителя признаков административного правонарушения привлечение к административной ответственности допустимо только в течение месяца со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо о его прекращении (ст. 38 Кодекса).
Что касается сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях, то они более кратки. По общему правилу дело должно быть рассмотрено в 15-дневный срок со дня получения органом (должностным лицом) дела. Для рассмотрения дел о некоторых административных правонарушениях установлены сокращенные сроки - - одни сутки, трое, пять и семь суток со дня получения дела (ст, 257 Кодекса).
С учетом этих обстоятельств нельзя, очевидно, признать допустимым тот факт, когда предварительная подготовка по делу без оснований затягивается на месяц, а дело подлежит рассмотрению в суточный срок со дня его поступления, например, в народный суд. Мы полагаем, что в законодательном порядке надо установить единый срок подготовки дел об административных правонарушениях - 10 дней со дня получения компетентным органом сигнала о совершенном проступке.
Сложными остаются вопросы, связанные с определением подведомственности предварительной подготовки по названным делам. Под подведомственностью мы понимаем обособленность компетенции органа административной юрисдикции, уполномоченного государством совершать отнесенные к ведению этого органа административно-процессуальные действия юрисднкционного характера. С подведомственностью связывается определение правомочности органа административной юрисдикции на составление протокола об административном правонарушении. Составлению этого одного из важ-
>>>56>>>
нейших процессуальных документов в производстве по делам об административных правонарушениях не всегда придается должное внимание и значение. Между тем с ним связывается не только начало движения дела, но и законность привлечения к административной ответственности.
Протокол по делу об административном правонарушении называют актом возбуждения процесса по делу. При этом правильно отмечается: «Самим фактом составления протокола начинается производство по делу»3. Протокол об административном правонарушении обоснованно называется основным процессуальным документом на стадии возбуждения дела4, а также процессуальным документом, юридически оформляющим стадию возбуждения дела5. В определенном смысле протокол об административном правонарушении является «обвинительным документом» 6.
Действующее законодательство об административных правонарушениях не содержит конкретных указаний о порядке составления протокола, не конкретизирует полномочий соответствующих лиц на его составление. Например, в ст. 234 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях говорится: «О совершении административного правонарушения составляется протокол уполномоченным на то должностным лицом либо представителем общественной организации или органа общественной самодеятельности». Однако не ясно, как, на основании каких правовых предписаний определяется правомочность соответствующего лица на составление протокола. Между тем этот вопрос весьма существенный, если иметь в виду, что правомочность на составление протокола об административном правонарушении есть право официального установления факта административного проступка 7.
По общему правилу, протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица органов, на которых возложена обязанность осуществлять контроль за соблюдением соответствующих правил; эти же должностные лица проводят предварительную подготовку по делам об административных правонарушениях (например, органы пожарного надзора, инспекции рыбоохраны, органы охраны линий электросвязи).
Нам представляется необходимым в нормативном порядке установить перечень лиц, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях, поскольку это так же важно, как и установление перечня органов и долж-
>>>57>>>
ностных лиц, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать взыскания 8. В нормативном порядке следует установить, что предварительная подготовка по делам об административных правонарушениях должна производиться исключительно по месту совершения проступка.
В настоящее время трудно выполнить предписание ст. 234 Кодекса о том, что протокол об административном правонарушении составляется уполномоченным на то лицом, так как для определения полномочий такого лица необходимо обращаться к ранее принятым законодательным и иным нормативным актам, которыми была установлена административная ответственность за конкретные проступки, в настоящее время названные в Особенной части раздела II Кодекса. В части порядка составления протоколов об административных правонарушениях эти акты не противоречат действующему законодательству9. Иногда они интерпретируются широко и при этом не исключается возможность составления протокола об административном правонарушении представителями администрации предприятий, учреждений и организаций10.
Сложность при определении должностных лиц, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях, усугубляется тем, что в ряде случаев надо обращаться к ведомственным 'нормативным актам, а также тем, что ранее принятые законодательные и иные нормативные акты об административной ответственности, как правило, содержат указания только «а орган, должностные лица которого правомочны составлять протоколы об административных правонарушениях, но не называют самих должностных лиц. Кроме того, надо учитывать, что ведомственные акты довольно многочисленны; многочисленны и законодательные и иные нормативные акты, которыми первоначально устанавливалась административная ответственность за проступки, и их количество заметно возросло уже после введения в действие Основ и кодексов союзных республик об административных правонарушениях. Но если нормы, определяющие основания административной ответственности, включены в кодексы, то в остальной части эти акты также неудобны в пользовании, как и ранее принятые, поскольку они не систематизированы.
Такое положение приводит к тому, что органы административной юрисдикции, правомочные рассматривать дела по существу и применять меры административного взыскания,
>>>58>>>
фактически не проверяют полномочий лиц, составивших протоколы об административных правонарушениях. В некоторых случаях такую проверку вообще невозможно провести, поскольку на местах не оказывается соответствующих нормативных ведомственных актов, определяющих круг должностных лиц, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях. В п. 33 Правил охраны электрических сетей напряжением свыше 1000 вольт, например, установлено: «Протоколы о нарушениях правил составляются уполномоченными должностными лицами предприятий (организаций), в ведении которых находятся электрические сети. Перечни должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о нарушениях настоящих правил, утверждаются соответствующими министерствами и ведомствами»11. На местах, т. е. на указанных предприятиях и в организациях, названных перечней обнаружить не удается.
В ст. 6 постановления Совета Министров СССР от 8 февраля 1986 г. «Об административной ответственности за нарушение на железнодорожном, морском и воздушном транспорте правил пользования средствами транспорта, правил по охране порядка и безопасности движения, правил пожарной безопасности, санитарно-гигиенических и санигарно-противо-зпидемических правил» указано, что при нарушении некоторых правил на аэродромах, не подчиненных Министерству гражданской авиации, или в районе таких аэродромов протоколы о проступках составляются должностными лицами, уполномоченным^ соответствующими министерствами, ведомствами и организациями, в ведении которых находятся аэродромы 12. Здесь, как видим, также нет достаточной четкости в определении круга должностных лиц, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях.
Отсутствие нормативной урегулированностп в вопросе о перечне должностных лиц государственных органов или представителей общественных организаций, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях, приводит к тому, что всякий раз, устанавливая административную ответственность, компетентным органам приходится указывать в соответствующих нормативных актах список лиц, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях. А таких актов, как мы уже отмечали, принято немало и после введения в действие кодексов союзных республик об административных правонарушениях. При этом иногда выявляются пробелы. Так, например, Ука-
>>>59>>>
Президиума Верховного Совета РСФСР от 16 мая 1985г. v.iO мерах по усилению борьбы против пьянства и алкоголизма, искоренению самогоноварения» установлена административная ответственность за распитие спиртных напитков в мес-
в которых их продажа и розлив запрещены, за появление в общественных местах в пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность, за распитие спиртных напитков на производстве, за распитие спиртных напитков руководителями с подчиненными, за нарушение правил торговли спиртными напитками и приобретение крепких спиртных напитков домашней выработки и другие нарушения. При этом не был решен вопрос о том, кто правомочен составлять протоколы о нарушениях в случаях, не связанных с распитием спиртных напитков на производстве (ст. 5 Указа) 13. В связи с этим нередко протоколы об административных правонарушениях составляются' нелравочными лицами, вследствие чего не обеспечивается правильное применение закона. В правоприменительной практике ке придается значения составлению протоколов неправомочными лицами и потому, что закон не установил правовых последствий за невыполнение требований ст. 234 Кодекса о необходимости составления протоколов об административных правонарушениях правомочными лицами.
В кодексах об административных правонарушениях большинства союзных республик вопрос о порядке составления протоколов об административных правонарушениях решен так же, как и в ст. 234 Кодекса РСФСР. Но есть и иное решение этого вопроса. В ст. 255 Кодекса УССР об административных правонарушениях, названной «Лица, имеющие право составлять протоколы об административных правонарушениях», содержится довольно обширный .перечень таких лиц. Однако он не является исчерпывающим, о чем сказано в ч. 3
энной статьи: «В случаях, прямо предусмотренных за коьодательством, протоколы об административных правонарушениях могут составлять также должностные лица иных государственных органов, представители общественных орга-?низацнй и органов общественной самодеятельности».
В ст. 247 Кодекса Латвийской ССР об административных правонарушениях рассматриваемый вопрос решен таким образом: «В случае, если законодательством Союза ССР не установлено иное, перечень должностных и специально уполномоченных лиц, которым предоставлено право составления протокола об административном правонарушении, устанав-
>>>60>>>
ливается актом законодательства Латвийской ССР, предусматривающим административную ответственность за нарушение соответствующих правил. Если в акте это не установлено, то такой перечень устанавливается Советом Министров Латвийской ССР или министерством, государственным комитетом, ведомством, осуществляющим контроль или надзор в соответствующей области.
Протокол вправе составлять также члены добровольных народных дружин по охране общественного порядка, общественные контролеры и инспектора, в соответствии со своей компетенцией». Здесь также не дано полного перечня лиц, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях, хотя статья называется вполне конкретно: «Перечень должностных и специально уполномоченных лиц, которые вправе составлять протокол об административном правонарушении».
Аналогично решен вопрос в ст. 258 Кодекса Эстонской ССР об административных правонарушениях, но без указания на право народных дружинников, общественных контролеров и инспекторов составлять протоколы об административных правонарушениях.
Рассматриваемый вопрос полностью не решен. Один из возможных вариантов решения его мы видим в том, чтобы соответствующие статьи кодексов союзных республик об административных правонарушениях, определяющих полномочия органов (должностных лиц) на рассмотрение дел об административных правонарушениях (например, ст. 199—2241 Кодекса РСФСР), дополнить заключительными частями с указанием на то, какие должностные лица и представители общественных организаций и органов общественной самодеятельности вправе составлять протоколы об административных правонарушениях. Это правило, на наш взгляд, можно сформулировать следующим образом: «Протоколы по делам об административных правонарушениях, указанных в настоящей статье Кодекса, составляются участковыми инспекторами милиции, главными санитарными врачами районов (городов), руководителями жилищно-коммунальных органов, членами добровольных народных дружин по охране общественного порядка, инспекторами государственных и общественных инспекций». Здесь же целесообразно указать, что названные лица производят предварительную подготовку по делам об административных правонарушениях и направля-
>>>61>>>
ют материалы дела по подведомственности для рассмотрения по существу.
В нормативном порядке следовало бы решить вопрос о правовых последствиях в случаях составления протоколов об административных правонарушениях неправомочными лицами. Полагаем, что в таких случаях дела должны возвращаться для надлежащего оформления.
Сложна для восприятия и правильного применения конструкция ст. 237 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (в редакции от 1 октября 1985 г.14), установившая случаи, когда протокол об административном право-нарушагни не составляется. Нам представляется приемлемой следующая редакция этой статьи: «Протокол об административном правонарушении не составляется в случаях, если административное взыскание в виде предупреждения налагается ка месте совершения правонарушения, а также в случаях совершения правонарушений водителями транспортных средств лицами, являющимися военнослужащими или военнообязанными, призванными на сборы.
Составление протокола об административном правонарушении обязательно, если у нарушителя отсутствуют документы, удостоверяющие его личность, а также в случаях, если нарушитель оспаривает факт совершения им правонарушения или вид (размер) налагаемого на него административного взыскания».
По нашему мнению, целесообразно в нормативном порядке установить, что составление протокола об административном правонарушении необязательно при уплате гражданами наложенного на них штрафа на месте совершения проступка, кроме случаев совершения мелкого хулиганства, мелкого хищения государственного или общественного имущества и нарушения законодательства по борьбе с пьянством и алкоголизмом. Это исключение мы связываем с тем, что в лослед-них случаях закон наряду с административными взысканиями предусматривает применение дополнительных мер воздействия в виде полного или частичного лишения премий на производстве, лишения права на получение льготных путевок в дома отдыха и санатории, переноса очередности на полу^ чение жилья и др.
Мы считаем желательным уточнить редакцию ч. 2 ст. 237 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях: слова «предусмотренных частью первой настоящей статьи» заменить словами «указанных в части первой настоящей
>>>62>>>
статьи», так как эта статья не предусматривает правонарушений, а только указывает на правонарушения, предусмотренные другими статьями Кодекса.
По нашему мнению, факт совершения административного проступка должен быть зафиксирован и в случае неустановления лица, его совершившего. Такая фиксация может быть произведена в акте, составляемом по произвольной форме (например, при обнаружении признаков мелкого хищения государственного или общественного имущества, лесонару-шения и т. п.). При проведении необходимых подготовительных действий нарушитель может быть установлен, и после этого должен быть составлен протокол об административном правонарушении.
Законодательство об административных правонарушениях не устанавливает, в каком количестве экземпляров должен составляться протокол об административном правонарушении. Мы полагаем, что протокол в любом случае надо составлять не менее чем в двух экземплярах, а при обнаружении мелкого хищения государственного или общественного имущества и при обнаружении имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением, — в трех. При этом один экземпляр протокола подлежит приобщению к материалам дела об административном правонарушении, а второй после рассмотрения дела по существу (или прекращения производства по основаниям, предусмотренным ст. 233, 227 Кодекса) может быть направлен на машинную обработку (подробнее об этом см. с. 67 данной работы). Третий экземпляр протокола по делзм о мелких хищениях государственного или общественного имущества или по делам, связанным с возмещением имущественного ущерба, причиненного административными правонарушениями, может потребоваться при рассмотрении в порядке гражданского судопроизводства вопроса о возмещении ущерба (ст. 40 Кодекса).
В отношении лица, совершившего несколько административных проступков, если дела о них подведомственны одному органу (должностному лицу), следует составлять один протокол. Это даст возможность более компактно сформировать материалы дела и правильно рассмотреть его. Но при совершении одним лицом нескольких административных правонарушений (при реальной или идеальной совокупности их, если дела об этих проступках подведомственны разным органам (должностным лицам), необходимо составлять протоколы по каждому правонарушению. При совершении
>>>63>>>
.административных проступков с участием нескольких лиц протоколы составляются на каждое лицо 15. Последнее обстоятельство имеет существенное значение, поскольку в каждом протоколе должны быть отражены данные о личности каждого соучастника правонарушения и обстоятельства совершения проступка. При этом имеются возможности полнее учесть роль правонарушителей в совершении проступка, что важно при решении вопроса о применении к кому-либо из них мер государственно-правового или общественного воздействия. Кроме того, составление протокола в рассматриваемых случаях на каждого нарушителя обусловливается интересами аналитической работы. При совершении административных правонарушений группой лиц все материалы целесообразно сосредоточивать в одном деле. Это предопределяется тем, что при рассмотрении дела по существу представляется возможность наиболее полно учесть роль каждого нарушителя в совершении проступка, степень вины каждого из них, что имеет существенное значение для полного, объективного и всестороннего установления обстоятельств совершения проступка, а также для внесения законного, обоснованного и справедливого решения (постановления) по делу. Такое рассмотрение дела способствует реализации принципа индивидуализации административной ответственности.
Нам представляются неприемлемыми предложения о том, чтобы в случаях совершения административного проступка группой лиц на каждого из них заводилось отдельное дело 1б, ибо это связано с дублированием документов и не может способствовать оперативной подготовке материалов по делу.
Составление протокола об административном правонарушении не исключает составления других процессуальных документов по делу (например, протоколов об административном задержании, личном досмотре и досмотре вещей, изъятии вещей документов — ст. 240, 243, 244 Кодекса). Эти протоколы составляются отдельно и о приобщении их к делу отмечается в протоколе об административном правонарушении.
Заслуживает внимания предложение о том, чтобы к делам об административных правонарушениях, связанных с причинением имущественного ущерба, приобщались исковые заявления о взыскании такого ущерба17.
Протокол об административном правонарушении — не только акт возбуждения производства по такому делу. Этот процессуальный документ имеет важное доказательственное
>>>64>>>
значение при условии, если он правильно составлен. Поэтому в протоколе должны объективно отражаться сведения, имеющие значение для рассмотрения дела по существу. Например, не следует фиксировать в протоколе объяснения нарушителя, данные им в состоянии алкогольного опьянения. Практике известны многочисленные случаи, когда записанные в протоколе объяснения отрицаются лицом, со слов которого они были записаны.
Лица, совершившие административные правонарушения, иногда сообщают о себе неверные сведения. Принятие их без документального подтверждения приводит к тому, что нарушители иногда уклоняются от административной ответственности, а взыскания налагаются на невиновных. Подобные ситуации часто встречаются при обнаружении безбилетных пассажиров 18.
На стадии возбуждения дела при составлении протокола решается вопрос о юридической квалификации проступка. Иначе говоря, «правоприменительный процесс начинается с выбора нормы, в соответствии с которой квалифицируются факты, т. е. идет от нормы к жизненным фактам» 19. Юридическая квалификация правонарушения предопределяет подведомственность дела для рассмотрения по существу. Поэтому в протоколе об административном правонарушении необходимо достаточно полно фиксировать обстоятельства совершения проступка в соответствии с другими материалами предварительной подготовки по делу (объяснениями нарушителя, свидетелей, потерпевшего). Недопустимо в протоколе делать записи, не отражающие обстоятельств совершения проступка (например, такие: «сквернословил», «вел себя вызывающе при большом стечении людей», «приставал на улице к гражданам, при задержании оказал неповиновение работнику милиции»). Положение в некоторых случаях осложняется тем, что в дело, кроме протокола, не приобщаются другие материалы.
Практика применения законодательства об административных правонарушениях показывает, что ошибки допускаются главным образом в связи с низким качеством предварительной подготовки дел. При этом обращает на себя внимание и то, что органы (должностные лица), рассматривающие дела по существу, не всегда предъявляют установленные законом требования по подготовке дел к рассмотрению.
С другой стороны, при рассмотрении дел об администра-
>>>65>>>
тивных правонарушениях иногда некритически оцениваются представленные материалы дела и тем самым усугубляются ошибки, допущенные при предварительной подготовке. В этом отношении представляется характерным такой пример. Находящийся в состоянии алкогольного опьянения гр. Зайцев учинил скандал в своем доме, оскорблял свою сожительницу, а затем вблизи от хозяйственных построек сжег свою одежду. Когда на место происшествия прибыли народные дружинники, Зайцев напустил на них собаку, которая покусала одного из дружинников. В присутствии дружинников хулиган высказывал угрозу «всех перестреляю», реальность которой была очевидной, ибо в собачьей конуре работник милиции обнаружил охотничье ружье. При наличии в действиях Зайцева признаков уголовного преступления правонарушитель отделался штрафом в 30 рублей.
Как правило, .протоколы об административных правонарушениях составляются на бланках, подготовленных по типизированной форме, соответствующей основным требованиям, содержащимся в ст. 235 Кодекса. В протоколах отражаются такие сведения: должность, фамилия, имя, отчество лица, составившего протокол; данные о лице, привлекаемом к административной ответственности; место, время совершения и существо административного правонарушения; нормативный акт, предусматривающий административную ответственность за данное правонарушение; фамилии, адреса свидетелей и потерпевших (если они имеются); объяснение лица, привлекаемого к административной ответственности; подписи указанных лиц; отметка о разъяснении лицу, привлекаемому к административной ответственности, его прав и обязанностей, установленных ст. 247 Кодекса; отметка об отказе подписать протокол лица, привлекаемого к административной ответственности (если этот факт имел место).
Типизированные формы бланков протокола об административном правонарушении разрабатываются ведомствами. Обращает на себя внимание то, что эти формы не всегда идентичны по структуре. В них иногда восполняются пробелы, допущенные в нормативных предписаниях относительно формы и содержания протокола. Поэтому мы полагаем, что целесообразно разработать единую типизированную фор-му протокола об административных правонарушениях, с тем, чтобы она использовалась всеми органами, правомочными составлять протоколы об административных правонарушениях и производить предварительную подготовку по таким делам.
>>>66>>>
Унификация формы протокола будет способствовать организации в перспективе машинной обработки этих документов. Для этого мы предлагаем один экземпляр протокола об административном правонарушении после рассмотрения дела по существу с соответствующими отметками направлять в орган внутренних дел, на который могут быть возложены функции координационно-методического центра по обобщению и анализу правоприменительной практики и организация предупредительно-профилактической работы в регионе. Такие функции, на наш взгляд, могут выполнять городские (в городах с районным делением) или областные органы внутренних дел.
В протоколах об административных 'Правонарушениях помимо определяемых в настоящее время ст. 235 Кодекса должны отражаться и другие сведения, такие, как:
- документ, удостоверяющий личность гражданина, привлекаемого к административной ответственности (наименование, номер, дата выдачи, кем выдан);
- возраст лица, привлекаемого к административной ответственности, и место его рождения;
- привлекался ли ранее к административной или уголовной ответственности (когда, за какое правонарушение)^
- правонарушение совершенно в состоянии алкогольно-' го опьянения или в трезвом состоянии (либо в состоянии наркотического опьянения);
- место жительства лица, привлекаемого к административной ответственности (в отношении несовершеннолетнего указывается адрес его родителей или лиц, их заменяющих);
- род занятий лица, привлекаемого к административной ответственности (место работы или учебы);
- семейное положение (женат, холост, .наличие детей);
- размер месячного заработка, стипендии или пенсии;
- размер причиненного административным правонарушением имущественного ущерба и способы его возмещения (похищенное возвращено по принадлежности, ущерб возмещен до рассмотрения дела, взыскан по постановлению, иск передан для разрешения в порядке гражданского судопроизводства) ;
- права и обязанности лица, привлекаемого к административной ответственности, предусмотренные ст. 247 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, разъяснены (подпись, дата);
>>>67>>>
- с протоколом согласен (не согласен); дата, подпись; объяснения прилагаются;
- заявлено ходатайство (прилагается); ходатайств не заявлено;
- о времени и месте рассмотрения дела извещен (подпись, дата);
- кем обнаружено правонарушение (работником органов внутренних дел, народными дружинниками, гражданами, администрацией по месту работы правонарушителя);
- орган (должностное лицо), рассмотревший дело по существу;
- результат рассмотрения дела (наложено административное взыскание, производство по делу прекращено с передачей на рассмотрение товарищеского суда, трудового коллектива, общественной организации, комиссии по борьбе с пьянством, образованной на предприятии, в учреждении или их структурном подразделении, либо по другим основаниям, предусмотренным ст. 227 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях);
— применено административное взыскание (основное и дополнительное);
- постановление обжаловано (опротестовано) в вышестоящий орган или народный суд; результат рассмотрения жалобы (протеста);
— протокол составлен в соответствии со ст. 235 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях;
— с протоколом ознакомлен, права и обязанности потерпевшего разъяснены (подпись, дата).
Названные нами дополнительные сведения о личности лица, привлекаемого к административной ответственности, обстоятельствах совершения проступка и мерах, принятых в результате рассмотрения дела, имеют существенное значение для организации и проведения аналитической и предупредительно-профилактической работы. Возможные возражения по поводу объема протокола могут быть предупреждены, если «уплотнить» площадь протокола путем размещения его реквизитов в две колонки по вертикали. По нашему мнению, недостаточно в протоколе указывать только фамилии свидетелей и потерпевших, как это предусмотрено ч. 1 ст. 235 Кодекса, необходимо указывать полностью их имя и отчество. Соответствующее дополнение следовало бы внести в Кодекс.
При возбуждении дела об административном правонарушении и проведении предварительной подготовки по не-
>>>68>>>
му надо разъяснять права и обязанности лицу, привлекаемому к административной ответственности, и потерпевшему. Указания о потерпевшем следовало бы включить в ч. 4 ст. 235 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Это соответствовало бы положениям, содержащимся в ст. 248 Кодекса, согласно которым потерпевший может воспользоваться своими правами не только при рассмотрении дела по существу, но и при проведении предварительной подготовки по делу.
Отметки об ознакомлении с материалами дела лица, привлекаемого к административной ответственности, и потерпевшего необходимо делать не только в протоколе об административном правонарушении, но и в справочном листе по делу. Здесь же могут быть сделаны отметки об извещении указанных лиц о месте и времени рассмотрения дела.
Согласно ст. 248 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, потерпевшим является лицо, которому ад-министратив'ным правонарушением причинен моральный, физический или имущественный вред. Но в соответствии с ч. 1 ст. 40 Кодекса взысканию в установленном порядке подлежит также имущественный ущерб, причиненный административным правонарушением предприятию, учреждению, организации. Вопрос о взыскании такого ущерба часто возникает при рассмотрении дел о мелком хищении государственного или общественного имущества, о нарушении правил охоты и иных природоохранных правил. Систематическое толкование указанных норм, содержащихся в ст. 40 и 248 Кодекса, дает основания утверждать, что потерпевшими могут быть признаны предприятия, учреждения и организации, которым причинен имущественный ущерб при совершении административного правонарушения. Этот вопрос желательно решить в нормативном порядке, дополнив ч. 1 ст. 248 Кодекса РСФСР соответствующим указанием. Конечно, администрации предприятий, учреждений и организаций в связи с этим необходимо предоставить право обжаловать постановления по делам об административных правонарушениях в части вопроса о взыскании имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением.
На стадии возбуждения дела об административном правонарушении и при предварительной подготовке по нему, как и на всех других стадиях производства по делам об административных правонарушениях, компетентные органы и их должностные лица должны обеспечить реализацию прин-
>>>69>>>
ципа презумпции невиновности, закрепленного в ч. 1 ст. 8 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях: «Никто не может быть подвергнут мере воздействия в связи с административным правонарушением иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законодательством».
В стадии возбуждения дела об административном правонарушении и предварительной подготовки по нему могут быть предупреждены ошибки в применении закона. Способы предупреждения ошибок различны и зависят от особенностей конкретного дела. Помощь правоохранительным и другим органам оказывают эксперты, которые приглашаются для проведения исследований вещественных доказательств. Надо заметить, что пока эксперты используются в редких случаях. Объясняется это тем, что в настоящее время не решены некоторые вопросы, связанные с назначением экспертизы по делам об административных правонарушениях (ст. 252 Кодекса).
В стадии возбуждения дела и проведения предварительной подготовки по нему важно дать правильную предварительную оценку собранным по делу доказательствам. Если они противоречивы, необходимо получить письменные объяснения от лица, привлекаемого к административной ответственности, потерпевшего и свидетелей и принять предусмотренные законом меры к обеспечению их явки в орган, который правомочен рассмотреть дело по существу.
В целях обеспечения правильного применения законодательства об административных правонарушениях должностные лица, правомочные возбуждать производство по таким делам и производить предварительную подготовку по ним, должны обращаться к руководящим разъяснениям соответствующих ведомственных органов (например, Министерства внутренних дел СССР). Много полезной информации для всех органов административной юрисдикции содержится в руководящих постановлениях пленумов Верховного суда СССР и пленумов Верховных судов союзных республик. Как правило, такие разъяснения даются по результатам обобщения судебной практики по рассмотрению уголовных дел или дел, возникающих из административно-деликтных отношений, рассматриваемых народными судами и народными судьями единолично. Содержащиеся в руководящих разъяснениях высших судебных органов рекомендации обязательны не только для судов, но и для всех других органов и должностных лиц, применяющих законы, по которым даны
>>>70>>>
такие разъяснения20. Так, во исполнение рекомендаций высших судебных органов народные суды и народные судьи при рассмотрении дел об административных правонарушениях обязаны обращать внимание на качество предварительной подготовки по таким делам и предъявлять требования об устранении встречающихся недостатков21. Если качество предварительной подготовки не отвечает установленным законом правилам производства по делам об административных правонарушениях, дело подлежит возвращению на дополнительную проверку 22.
Мы полагаем, что органы (должностные лица), правомочные рассматривать дела об административных правонарушениях и производить по ним предварительную проверку, желательно обеспечить памятками, в которых содержался бы примерный перечень материалов, приобщаемых к таким делам. В числе их можно назвать: протокол об административном правонарушении; данные об источниках информации, послужившей поводом для возбуждения дела (заявления, письма, телефонограммы и т. п.); объяснения лица, привлекаемого к административной ответственности, потерпевшего, свидетелей; отметка об извещении о времени и месте рассмотрения дела; протокол заседания коллегиального органа, рассмотревшего дело по существу; подлинник постановления (решения) по делу; справочный лист по делу с отметками о движении дела; опись документов, содержащихся в деле ^подписывается должностным лицом, совершившим выполнение процессуальных действий на соответствующей стадии производства, закончившейся составлением процессуального документа).
В справочном листе по делу должны отражаться сведения о передаче дела по подведомственности, о назначении дела к рассмотрению, дата и результат рассмотрения дела, дата вручения копии постановления (решения) лицу, в отношении которого оно вынесено, и потерпевшему; отметка о направлении дела вышестоящему органу (вышестоящему должностному лицу) или в народный суд с жалобой или протестом прокурора; дата обращения постановления к исполнению и дата окончания исполнения постановления.
В делах об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, должна содержаться информация о родителях несовершеннолетних или лицах, их заменяющих. В одних случаях это важно в целях возможного привлечения к административной ответственности родителей
>>>71>>>
или лиц, их заменяющих (например, в случаях совершения мелкого хулиганства подростками в возрасте от 14 до 16 лет—'Ч. 2 ст. 164 Кодекса, появления в общественных местах в пьяном виде подростков в возрасте до 16 лет или распития ими спиртных напитков — ч. 4 ст. 162 Кодекса). В других случаях указанная информация о родителях несовершеннолетнего или лицах, их заменяющих, может быть необходимой при решении вопроса о взыскании штрафа, неуплаченного несовершеннолетним ввиду отсутствия у него самостоятельного заработка (ч. 2 ст. 285 Кодекса).
Кодексы союзных республик об административных правонарушениях содержат лишь общее указание о том, что протокол об административном правонарушении направляется органу, уполномоченному рассматривать дело (ст. 236 Кодекса). Кодексы некоторых союзных республик устанавливают также, что протокол направляется указанному органу в трехдневный срок с момента его составления (ч. 2 ст. 249 Кодекса Латвийской ССР об административных правонарушениях) . Такое указание желательно, на наш взгляд, включить в кодексы об административных правонарушениях других союзных республик.
В соответствии со ст. 16 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях протоколы об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими и призванными на сборы военнообязанными, а также лицами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, направляются по месту службы (прохождения сборов) указанных лиц для решения вопроса о применении в отношении их мер дисциплинарного воздействия.
При направлении дела для рассмотрения по существу необходимо правильно определять подведомственность, поскольку система органов, правомочных рассматривать такие дела, весьма сложна. Множественность органов административной юрисдикции связана с множественностью и разнообразием административных правонарушений23. Так, например, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях называет 29 таких органов, а должностных лиц, правомочных рассматривать дела от имени этих органов, во много раз больше. Можно назвать органы железнодорожного транспорта, которые в соответствии со ст. 205 Кодекса правомочны рассматривать дела о восьми видах административных правонарушений, но перечень должностных лиц, правомочных рассматривать дела от имени органов железнодорожного
>>>72>>>
транспорта, помимо названных в ч. 2 указанной статьи, еще более конкретизирован в постановлении Совета Министров СССР от 8 февраля 1986 г. «Об административной ответственности за нарушение на железнодорожном, морском и воздушном транспорте правил пользования средствами транспорта, правил охраны порядка и безопасности движения, правил пожарной безопасности, санитарно-гигиенических и са-нитарно-противоэпидемиологических правил». В числе таких должностных лиц названы: начальник станции и его заместители, начальник вокзала и его заместители, начальник ло-комотивиого (вагонного) депо, начальник пассажирского поезда (механик-бригадир пассажирского поезда), контролер-ревизор пассажирского поезда, ревизор >по контролю доходов, дорожный мастер, начальник дистанции пути, начальник дистанции сигнализации и связи, начальник отдела управления военизированной охраны МПС и его заместители, старший инструктор и инструктор по противопожарной профилактике, начальник отдела (караула) команды пожарного поезда военизированной охраны железной дороги (метрополитена), главный санитарный врач железнодорожного транспорта и его заместители, главный санитарный врач метропо-, литена, главный санитарный врач отделения железной дороги, главный санитарный врач линейного участка24. Как видим, определить подведомственность довольно сложно.
По общему правилу дела об административных правонарушениях рассматриваются по месту совершения проступков (ч. 1 ст. 256 Кодекса). Подведомственность дела подразделяется на два вида — предметную и территориальную. Первый вид обусловливают: юридическая квалификация проступка; возраст лица, привлекаемого к административной ответственности (в отношении несовершеннолетних); место совершения проступка (дела о нарушениях правил паспортной системы по общему правилу рассматриваются административными комиссиями, за исключением случаев нарушения таких правил в Москве, Ленинграде, Ташкенте и Московской области, дела о которых подведомственны начальникам органов внутренних дел — ч. 1 ст. 203 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, ч. 1 ст. 233 Кодекса Узбекской ССР об административных правонарушениях).
Территориальная подведомственность определяется в одних случаях с учетом места совершения проступка, в других — с учетом места жительства лица, привлекаемого к административной ответственности. Так, административные ко-
>>>73>>>
миссии и комиссии по делам несовершеннолетних рассматривают дела исключительно по месту жительства лиц, привлекаемых к административной ответственности. Подавляющее большинство дел об административных правонарушениях рассматривается по месту совершения проступков (ч. 1 и 4 ст. 256 Кодекса).
Существует также альтернативная подведомственность дел об административных правонарушениях. Дела о нарушениях транспортных правил могут быть рассмотрены по месту совершения проступков либо по месту учета транспортных средств (ч. 2 ст. 256 Кодекса). По месту совершения проступка либо по месту жительства лица, привлекаемого к административной ответственности, рассматриваются дела о приобретении крепких спиртных напитков домашней выработки, о распитии спиртных напитков на улицах, стадионах, в скверах, парках, в общественном транспорте, о появлении в общественных местах в пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность (ч. 3 ст. 256 Кодекса).
В числе органов, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях, закон называет комиссии по борьбе с пьянством, образуемые при исполнительных комитеах районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов (ст. 201' Кодекса РСФСР об административных правонарушениях25). Но Кодекс и Положение о комиссиях по борьбе с пьянством26 не содержат указаний о месте рассмотрения комиссиями подведомственных им дел об административных правонарушениях. По смыслу законодательства о борьбе с пьянством и алкоголизмом, направленного на усиление мер борьбы с этими негативными явлениями, можно сделать вывод о том, что названные комиссии по борьбе с пьянством рассматривают дела по месту совершения проступков. Налагаем, что соответствующее предписание следовало бы включить в ч. 4 ст. 256 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях и в ст. 9 Положения о комиссиях по борьбе с пьянством.
«все книги «к разделу «содержание Глав: 19 Главы: < 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. >